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SENTENZA
Diniego di accesso agli atti per insussistenza di interesse diretto, concreto, ed attuale

Pubblicata da: Luigi Del Giudice


Consiglio di stato
sentenza del 23/05/2012

Secondo il Consiglio di Sato, non sembra dubitabile che la società in questione (verso la quale è esercitato il diritto di accesso), sia qualificabile come ‘pubblica amministrazione’ ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lettera e) della l. n. 241, il quale – come è noto – include in tale nozione tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
Tuttavia occorre domandarsi se fosse in concreto ammissibile la domanda di accesso formulata dalla società appellante.
Ad avviso del Collegio al quesito deve essere fornita risposta in senso negativo in quanto la società appellante non ha dimostrato che l’accesso ai dati relativi alla registrazione dei contratti con terzi soggetti si fondasse su “un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 70 del 2012, proposto da
Società ‘AAA’ s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stanislao Chimenti e Donato Bruno, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Bruno in Roma, via Vittorio Veneto, n. 7; 
contro
BBB s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Vinti e Paola Chirulli, con domicilio eletto presso Stefano Vinti in Roma, via Emilia, n. 88; 
nei confronti di
CCC s.r.l.;
DDD s.r.l. in Liquidazione; 
EEE s.r.l.
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE III-BIS, n. 7296/2011, resa tra le parti, concernente DINIEGO DI ACCESSO AGLI ATTI


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della società BBB s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2012 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti l’avvocato Lattanzi per delega degli avvocati Chimenti, l’avvocato Bruno e l'avvocato Chirulli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue


FATTO
La ‘AAA’ s.r.l. riferisce di aver concluso nel corso del 2009 con la BBB s.p.a. un contratto denominato di ‘concessione in godimento’ avente ad oggetto la messa a disposizione l’area denominata ‘Giardino delle cascate’ sita nella zona BBB del Comune di Roma al fine di organizzarvi lo svolgimento di una manifestazione denominata ‘Ecosphere’ programmata per l’estate del 2009.
La programmata manifestazione, tuttavia, non ebbe mai luogo in quanto con provvedimento in data 31 luglio 2009 il Comune di Roma negò la necessaria autorizzazione atteso che il suo svolgimento si sarebbe posto in contrasto con gli atti generali dello stesso Comune i quali vietano il rilascio di qualunque autorizzazione di pubblico spettacolo nelle zone dell’BBB adiacenti alle aree abitate per ragioni di tutela della quiete pubblica.
A seguito del definitivo fallimento dell’iniziativa, la società appellante (ottobre 2009) notificò atto di citazione al Comune di Roma e alla società BBB s.p.a. dinanzi al competente Tribunale civile affinché quest’ultimo accertasse e dichiarasse: a) che il comportamento reticente tenuto dai convenuti nel corso della vicenda aveva determinato a carico dell’appellante un danno patrimoniale; b) la risoluzione del contratto di ‘concessione in godimento’ per inadempimento del Comune di Roma e della soc. BBB spa; c) la condanna dei convenuti (ciascuno per quanto di ragione) al risarcimento dei danni cagionati all’odierna appellante.
Nel corso del giudizio civile, il giudice adìto dapprima qualificava il contratto all’origine dei fatti di causa come contratto di locazione e, in seguito, sollevava d’ufficio la questione relativa alla possibile nullità del contratto stesso per mancata registrazione (in tal senso: comma 346 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311).
A questo punto della vicenda, la società appellante rivolgeva al Comune di Roma e alla società BBB s.p.a. istanza di accesso agli atti ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 al fine di ottenere copia dei contratti di ‘concessione in godimento’ (rectius: di locazione) conclusi negli anni precedenti con altri soggetti e aventi ad oggetto le medesime aree.
A tal fine, l’odierna appellante dichiarava di vantare un interesse concreto e attuale all’ostensione di tali contratti al fine di sapere se essi fossero stati registrati o meno e di verificare se l’eventuale mancata registrazione fosse stata considerata dal Comune di Roma ostativa al rilascio dell’autorizzazione allo svolgimento in situ di altre manifestazioni musicali.
A fronte di tale richiesta di accesso, il Comune di Roma si limitava a rispondere di non essere in possesso della richiesta documentazione, mentre la società EUR s.p.a. opponeva un formale diniego all’ostensione.
Secondo la società appellata, in particolare, la domanda di accesso non poteva trovare accoglimento in quanto: a) non era stato esplicitato il nesso fra la specifica documentazione richiesta e la tutela degli interessi vantati dalla richiedente; b) la domanda di accesso non risultava sorretta da un interesse di carattere diretto, concreto ed attuale.
A seguito del diniego di accesso, la società appellante proponeva ricorso ai sensi dell’articolo 116 del c.p.a. al fine di sentire dichiarare l’illegittimità del diniego e la condanna all’ostensione degli atti richiesti.
Con la sentenza oggetto del presente appello, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio respingeva il ricorso, ritenendolo infondato.
La sentenza in questione veniva impugnata in sede di appello dalla società ‘AAA’ s.p.a., la quale ne chiedeva la riforma articolando i seguenti motivi:
1) Error in iudicando – Violazione di legge – Difetto di motivazione (art. 22 e segg. della legge 7 agosto 1990, n. 241; art. 97, I, Cost.)
Erroneamente il Tribunale amministrativo avrebbe escluso che la società BBB s.p.a. ricada nell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina in materia di accesso agli atti di cui agli articoli 22 e seguenti della l. n. 241 del 1990.
Al contrario, la società in questione è certamente da qualificare come ‘pubblica amministrazione’ ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lettera e) della l. n. 241 del 1990.
Anche dal punto di vista oggettivo, poi, gli atti di cui si era chiesta l’ostensione erano funzionalmente collegati all’esercizio di attività di pubblico interesse normativamente demandate alla società BBB s.p.a. (si tratta dell’attività di gestione e valorizzazione del complesso di beni di cui tale società è titolare ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 308).
Al riguardo, il Tribunale avrebbe riconosciuto preferenza al dato formale della veste societaria rispetto a quello sostanziale della partecipazione pubblica totalitaria e della finalizzazione dell’attività sociale a pubblici interessi. In definitiva, il primo Giudice avrebbe omesso di considerare che BBB s.p.a. sia da considerare quale ente a struttura societaria, ma con natura pubblicistica.
2) Sulla sussistenza dell’‘interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso’ previsto dall’art. 22, l. 241 del 1990.
Il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto la carenza di un interesse diretto, concreto ed attuale all’ostensione degli atti richiesti.
In particolare, il primo giudice non avrebbe tenuto in considerazione il fatto che, in sede di richiesta di accesso, l’appellante avesse puntualmente dato atto di tale interesse.
E infatti, a seguito dell’iniziativa officiosa del Tribunale civile (il quale aveva sollevato la questione della possibile nullità del contratto intervenuto con la società BBB s.p.a. per omessa registrazione) era sorto in capo all’appellante l’interesse a stabilire se l’eventuale mancata registrazione dei contratti fosse stata ritenuta dal Comune ostativa al rilascio delle autorizzazioni allo svolgimento delle manifestazioni.
3) Sulla asserita possibilità per la ricorrente di ottenere i documenti richiesti mediante un ordine di esibizione da rivolgere al Tribunale di Roma in seno al giudizio civile.
Il Tribunale amministrativo avrebbe omesso di considerare che non poteva essere considerata ostativa al richiesto accesso la circostanza per cui analoga richiesta potesse essere avanzata in sede civile ai sensi dell’art. 210, primo comma, Cod. proc. civ..
Si costituiva in giudizio la società BBB s.p.a., la quale concludeva nel senso della reiezione dell’appello.
Alla camera di consiglio del 7 febbraio 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello nel rito dell’accesso (articolo 116 Cod. proc. amm.) proposto da una società attiva nel settore degli spettacoli avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio con cui è stato respinto il ricorso proposto nei confronti della società BBB s.p.a. per contestare il diniego di accesso ad alcuni contratti di locazione conclusi da tale società con terzi soggetti.
2. L’appello non può trovare accoglimento.
2.1. In particolare il Collegio osserva che, se per un verso la sentenza in epigrafe appare meritevole di riforma per la parte in cui ha ritenuto che gli atti della società BBB s.p.a. siano in via di principio sottratti dalla normativa in tema di accesso agli atti, per altro verso la richiesta ostensiva non avrebbe comunque potuto trovare accoglimento, difettando nel caso in esame un interesse diretto, concreto ed attuale all’esercizio del richiesto accesso.
2.1.1. Quanto al primo aspetto, il Collegio osserva che non emergano ragioni sistematiche persuasive per ritenere che gli atti della società BBB s.p.a. siano in via di principio sottratti dall’applicazione delle previsioni di cui al Capo V della l. 7 agosto 1990, n. 241, in tema di accesso ai documenti amministrativi.
In particolare, non sembra dubitabile che la società in questione sia qualificabile come ‘pubblica amministrazione’ ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lettera e) della l. n. 241, il quale – come è noto – include in tale nozione “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”.
Al riguardo, non sembra dubitabile che i contratti con cui la società in parola concede a terzi soggetti l’utilizzo di aree di particolare interesse ricadenti nello storico quartiere dell’BBB siano riconducibili alle attività di pubblico interesse statutariamente demandate alla medesima società.
Al riguardo, mette appena conto richiamare la previsione di cui all’articolo 3 (‘oggetto sociale’) del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 308 (‘Trasformazione dell'Ente autonomo esposizione universale di Roma in società per azioni, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59’).
Ai sensi della disposizione in esame “rientrano, in particolare, nell'oggetto sociale della società EUR S.p.a., […], la gestione e la valorizzazione del complesso dei beni di cui la società è titolare. Nell'ambito di tali attività è compresa l'utilizzazione dei beni immobili per la promozione ovvero per l'organizzazione di iniziative nel campo congressuale espositivo, artistico, sportivo e ricreativo, ivi inclusi i servizi connessi a dette attività”.
Conseguentemente, non appare dubitabile che l’attività all’origine della vicenda di causa fosse ascrivibile sia sotto il profilo soggettivo, sia sotto il profilo oggettivo all’ambito di applicazione degli articoli 22 e seguenti della l. n. 241 del 1990.
Si osserva, inoltre, al riguardo:
- che l’oggetto sociale (attività di pubblico interesse) demandato alla società appellata è proprio quello di valorizzare il patrimonio attraverso la stipula di contratti;
- che, anche ai fini della disciplina in materia di accesso, non può riconoscersi prevalenza al dato formale (nella specie: la veste privatistica del soggetto che detiene gli atti oggetto di acceso) rispetto al dato sostanziale (nella specie: il perseguimento del pubblico interesse sotteso all’adozione degli atti cui l’accesso si riferisce)
- che, anche in relazione alla materia dell’accesso agli atti non bisogna confondere fra – da un lato - le ipotesi di esercizio di attività amministrativa in forma privatistica (che in questo caso sussiste e giustifica l’applicazione delle normativa in tema di accesso) e - dall’altro – le ipotesi di esercizio di attività di impresa da parte degli enti pubblici (che in questo caso non è configurabile).
2.1.2. Ora, una volta stabilito che, in via di principio, gli atti della BBB s.p.a. (e, segnatamente, i contratti di ‘concessione in godimento’ da essa conclusi) rientrano nell’ambito di applicazione del Capo V della l. n. 241 del 1990, occorre domandarsi se fosse in concreto ammissibile la domanda di accesso formulata dalla società appellante.
Ad avviso del Collegio al quesito deve essere fornita risposta in senso negativo in quanto la società appellante non ha dimostrato che l’accesso ai dati relativi alla registrazione dei contratti con terzi soggetti si fondasse su “un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.
Ed infatti, non emerge in alcun modo quale utilità potrebbe derivare all’appellante quand’anche fosse dimostrata l’eventuale nullità - per mancata registrazione - degli altri contratti stipulati dalla stessa BBB s.p.a. con terzi soggetti.
E’ del tutto evidente, al riguardo:
- che l’eventuale declaratoria di nullità di tali ulteriori contratti non potrebbe in alcun modo modificare la situazione soggettiva dell’appellante la quale – al più – potrebbe vantare sotto tale aspetto un interesse di carattere meramente emulativo, in quanto tale non meritevole di tutela;
- che l’eventuale dimostrazione dell’esistenza di ulteriori contratti non registrati da parte della società BBB s.p.a. neppure consentirebbe all’odierna appellante di lamentare una disparità di trattamento, atteso che l’effetto invalidante non discende certo da una libera scelta della società, bensì da una precisa previsione di legge (articolo 1, comma 346 della l. n. 311 del 2004).
In definitiva, sembra che l’istanza di accesso agli atti all’origine dei fatti di causa, piuttosto che poggiare su un interesse concreto ed attuale all’ostensione, risulti piuttosto finalizzata all’esercizio di un controllo di carattere generalizzato sull’operato dell’amministrazione.
Al riguardo, tuttavia, il Collegio condivide il consolidato orientamento per cui dal momento che il diritto di accesso non corrisponde a un’azione popolare, il suo esercizio non può che essere collegato alla sussistenza (e alla puntuale rappresentazione) di un interesse differenziato, concreto ed attuale all’accesso ai documenti. Il diritto di accesso - per come è oggi configurato dalla l. n. 241 del 1990 - postula pur sempre un accertamento concreto dell'esistenza di un bisogno differenziato di conoscenza in capo a chi richiede i documenti, perché non è orientato ad un controllo generalizzato e indiscriminato di chiunque sull'azione amministrativa (che è anzi espressamente vietato a norma dell'art. 24, comma 3), ma solo alla conoscenza da parte dei singoli titolari di atti effettivamente, o anche solo potenzialmente, incidenti sui loro interessi particolari (in tal senso –ex plurimis -: Cons. Stato, VI, 6 ottobre 2011, n. 5481; id., VI, 12 luglio 2011, n. 42009; id., VI, 15 giugno 2011, n. 3650).
3. Per le ragioni sin qui esaminate l’appello in epigrafe deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la società appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 1.000 (mille), oltre gli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.


Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere, Estensore
Roberta Vigotti, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere

 

 

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/05/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)





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