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SENTENZA
Sanzione amministrativa e non penale per l'assenza del Durc

Pubblicata da: Avv. Ramona Cavalli


Corte di cassazione penale
sentenza 21780/11 del 31/05/2011

1. Premessa: la fattispecie.

La Cassazione ha annullato la condanna che era stata inflitta dal giudice unico di Firenze a due rappresentanti legali di società cooperative che, titolari di permessi a costruire, avevano trascurato di presentare il documento di regolarità contributiva della srl cui erano stati subappaltati i lavori.

Il giudice fiorentino aveva ritenuto di dovere applicare la lettera a) dell'articolo 44 del Dpr 380/2001, una sorta di "norma penale in bianco" che colpisce le illecite condotte di trasformazione urbanistica o edilizia del territorio. Diversamente, gli ermellini fanno notare come la mancata presentazione del Durc «afferisce a un adempimento di carattere amministrativo che non riguarda la condotta di trasformazione del territorio».

2. Le omissioni contributive legate al Durc non prevedono sanzioni penali ma esclusivamente amministrative.

Il Durc (documento unico di regolarità contributiva) è, infatti, un certificato che attesta la regolarità di un'impresa nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi previsti dalla disciplina in vigore a favore di Inps, Inail e casse edili. Deve essere trasmesso dal committente o dal responsabile dei lavori all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività.

Il Durc costituisce così «un utile strumento per l'osservazione delle dinamiche del lavoro ed una forma di contrasto al lavoro sommerso e consente il monitoraggio dei dati e delle imprese affidatarie di appalti». Nulla però che abbia a che vedere con il governo del territorio, neppure in senso ampio. La sospensione del titolo abilitativo, come misura per l'omessa presentazione, ha natura di sanzione amministrativa che va a sommarsi all'altra sanzione amministrativa pecuniaria.

Attualmente, il D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 1, lett. a), sanziona "l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire".

Tale fattispecie penale trova i propri precedenti normativi nella L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. a), e nella L. n. 1150 del 1942, art. 41, lett. a), e le Sezioni Unite di questa Corte (con la sentenza 12.11.1993, Borgja, riferita alla previsione della L. n. 47 del 1985) hanno posto in rilievo che, nell'ambito dell'organico quadro della disciplina urbanistica posta dalla L. n. 1150 del 1942, "appariva evidente che l'oggetto della tutela penale s'identificasse nel bene strumentale del controllo della disciplina degli usi del territorio".

Dopo l'entrata in vigore della L. n. 765 del 1967 (introduttiva, tra l'altro, degli standard urbanistici e della salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio) e della legge di tutela paesaggistica n. 431/1985, però, "l'urbanistica non può farsi solo consistere nella disciplina dell'attività edilizia, dovendosi la relativa nozione estendere alla disciplina degli usi del territorio in senso sociale, economico e culturale, ivi compresa la valorizzazione delle risorse ambientali, nonché alle relazioni che devono instaurarsi tra gli elementi del territorio e non soltanto dell'abitato" (concetto riaffermato da Cass., sez. 3^, 10.06.1997, n. 5514).

Dall’articolato normativo della L. n. 47 del 1985, art. 20, le Sezioni Unite hanno ravvisato "una gradualità crescente delle pene edittali in rapporto al grado di lesione dell'interesse tutelato", rilevando in particolare che "la previsione della lettera a) comprende le trasgressioni residuali, sempreché apprezzabili penalmente, cioè non depenalizzate".

Trattasi di considerazioni sicuramente pertinenti anche rispetto alla nuova formulazione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 1, lett. a), con la necessaria precisazione che il concetto di "residualità" deve essere interpretato alla stregua del principio di tassatività delle fattispecie penali incriminataci, che porta comunque ad escludere dall'ambito di operatività della contravvenzione in oggetto inosservanze diverse da quelle individuabili secondo il tenore letterale della norma.

Nella ricostruzione delle singole ipotesi di inosservanza che integrano il precetto della disposizione sanzionatoria in esame  (comunemente e pacificamente considerata quale "norma penale in bianco", vedi Cass., Sez. Unite: 29.05.1992, Aramini e 12.11.1993, Borgja) e con precipuo riferimento alla "inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive", ritiene il Collegio che inosservanze siffatte devono pur sempre riguardare la condotta di trasformazione urbanistica o edilizia del territorio.

Il D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 1, lett. a), si riferisce testualmente alle disposizioni di legge "previste nel presente titolo", vale a dire il titolo 4^ della prima parte del testo unico in materia edilizia, comprendente gli artt. da 27 a 51, e ciò si palesa come una formulazione riduttiva rispetto alla corrispondente fattispecie incriminatrice previgente (la L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. a), che, punendo "l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dalle presente legge, dalla L. 17 agosto 1942, n. 1150 e successive modificazioni e integrazioni", veniva interpretata, secondo parte della giurisprudenza (vedi Cass., sez. 3^: 07.03.1993, Gorraz e 07.03.1995, Garofalo),  come un rinvio aperto a tutta la legislazione urbanistico-edilizia, comprensiva anche delle leggi regionali che costituiscano integrazione dette norme per il controllo dell'attività urbanistica ed edilizia.

Nel precetto attualmente vigente (più aderente al principio di tassatività della fattispecie penale) manca qualsiasi riferimento espresso alla possibilità di integrazione del D.P.R. n. 380 del 2001, artt. da 27 a 51 da parte della legislazione regionale (tenendo sempre conto, comunque, della preclusione posta dall'art. 10, u.c. nei casi in cui sia la legge regionale ad individuare ulteriori interventi sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire).

Nel caso in esame, la violazione contestata afferisce ad un adempimento di carattere amministrativo che non riguarda la condotta di trasformazione del territorio.

Infatti, il DURC disciplinato attualmente, per le opere edilizie, dal D.Lgs. 09.04.2008, n. 81, art. 90 (in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro) come modificato dal D.Lgs. n. 106 del 2009 è un certificato che attesta la regolarità di un'impresa nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi nonché in tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa vigente nei confronti di INPS, INAIL e Casse Edili, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.

Esso, ai sensi del D.Lgs. n. 81 del 2008, stesso art. 90, comma 9, lett. c), deve essere trasmesso dal committente o dal responsabile dei lavori "all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività".

La normativa nazionale in materia di regolarità contributiva è spesso integrata da leggi regionali che individuano ulteriori fasi o particolari motivazioni che  rendano necessario acquisire il DURC (ad es.: richiesta del certificato, nei casi di lavori privati in edilizia, anche alla fine dei lavori). 

 

Alla luce di tali considerazione emerge chiaramente la diversa natura e funzione del documento unico di regolarità contributiva rispetto al governo del territorio e la previsione del D.Lgs. n. 81 del 2008, art. 90, comma 10, secondo la quale "in assenza del documento unico di regolarità contributiva delle imprese o dei lavoratori autonomi, è sospesa l'efficacia del titolo abilitativo"  ha carattere di sanzione amministrativa ulteriore rispetto alla sanzione amministrativa pecuniaria comminata, per la violazione dell'art. 90, comma 9, lett. c), dall'art. 157, lett. c), medesimo D.Lgs. in esame.

Il legislatore, dunque, non ha inteso prevedere sanzioni penali per le omissioni riferite alla trasmissione del DURC e sanzioni siffatte non possono essere surrettiziamente introdotte facendo ricorso alla previsione del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 1, lett. a).

Una norma residuale in materia di reati edilizi ed urbanistici, quale è pacificamente considerata quella di cui al D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 1, lett. a),  risponde, infatti, all'esigenza di evitare che vadano esenti da pena condotte di aggressione al territorio che si traducono nella violazione sostanziale delle norme che prescrivono le modalità con cui possono concretamente essere effettuate le trasformazioni del suolo.

Nella specie, in conclusione, il Tribunale ha correlato la sanzione penale alla inosservanza di una normativa prevista dalla legislazione statale e da quella regionale non a fini urbanistici ed in relazione ad un comportamento omissivo per il quale, in sede propria, il legislatore statale ha inteso comminare soltanto sanzioni amministrative.

La conclusione cui giunge la Suprema Corte è così per l'esclusione assoluta di qualsiasi rilevanza penale per la condotta di mancata presentazione del documento. La norma che è stata utilizzata dal giudice unico di Firenze è invece una disposizione residuale contro i reati edilizi e urbanistici e risponde all'esigenza di colpire comportamenti di aggressione al territorio in violazione delle norme che disciplinano le trasformazioni del suolo





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