Rapporti istituzionali tra le Autorità amministrative indipendenti e relazioni programmatiche annuali
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Articolo del 15/05/2006 Autore Dott. Gianluca Sgueo Altri articoli dell'autore


I profili problematici che emergono dall'analisi in chiave comparativistica dei rapporti istituzionali tra le Autorità amministrative indipendenti alla luce delle relazioni programmatiche annuali: leale collaborazione tra soggetti pubblici, finalizzazione propedeutica alla cura dell'interesse pubblico o semplice prassi istituzionale?


1. Una doverosa premessa.

Studiare, al fine di approfondirle, le problematiche scaturienti dall'analisi dei rapporti che vengono ad instaurarsi tra le autorità amministrative indipendenti, nell'assenza di una giurisprudenza di merito che ne affronti i profili controversi, e – soprattutto – di una legislazione omogenea sulla materia, può risultare estremamente difficoltoso.

Tracciare una sintesi di questi rapporti, ragionare in particolare sulla astratta configurabilità di un novero di collegamenti stabile e duraturo che trascenda il contingente e costituisca invece strumento di lavoro quotidiano, connaturato alla logistica operativa delle singole Autorità, può divenire, nell'avvalimento delle sole relazioni annuali da queste stesse redatte (il principale, se non unico, tra i documenti ufficiali testimonianti l'attività di queste), estremamente difficoltoso e, a tratti, svilente.

Scopo ultimo della presente ricerca allora - avendo riguardo alle inevitabili manchevolezze o imprecisioni cui un'indagine siffata, necessariamente, va incontro - è quello di comprendere se ed in quali termini sia possibile sussumere i vincoli relazionali che si creano in un alveo di rapporti caratterizzato dal requisito della stabilità, ed informato al rispetto del principio della leale collaborazione tra organismi pubblici, o se invece questi debbano leggersi ed interpretarsi in particolare alla luce del diverso principio di necessarietà, che imporrebbe, se adeguatamente qualificato, ai medesimi soggetti di perseguire la cura dell'interesse pubblico di pertinenza, addivenendo all'instaurazione di proficui rapporti con altri soggetti.

2. Cenni di natura storicistica

Ragioni di praticità inducono all'adozione di un'impostazione del discorso che faccia menzione, in via preliminare, delle ragioni storiche che determinarono la creazione degli organismi pubblici indipendenti.

In altre parole, se si assume quale punto di partenza il multiforme universo le soggettivo giuridico che caratterizza il periodo dell'interventismo statale in chiave sociale, la cui prima ed inevitabile conseguenza fu l'opera di snellimento delle amministrazioni ministeriali, non più in grado di sopportare il carico di funzioni di cui lo Stato si faceva carico (1); se la si configura per quello che era, ovvero un sistema, l'unico possibile, che garantisse l'adeguata persecuzione delle logiche policentriste; se, ancora, la si legge per quello che è stata: l'inevitabile prodromo all'imperativo della flessibilità che a partire dalle riforme Bassanini ha illuminato le riforme dell'amministrazione, ebbene, la creazione delle Autorità indipendenti si spiega per quello che è: l'avanguardia di un nuovo modello di amministrazione, che, chiamata a presiedere i nodi cruciali della sfera pubblica, possa operarvi solo a patto di fruire di una struttura propria, di garanzie specifiche e di elevati margini di indipendenza operativa.

3. Il valore della prassi

Ebbene, le circostanze indicate inducono la seguente riflessione: l'eterogeneità delle funzioni svolte, giustificabile in ragione della complessità dei settori di pertinenza, osteggia di fatto all'emanazione di un testo normativo unico che ne disciplini, omogeneamente, struttura e funzioni. Da ciò, l'esigenza di fare riferimento a strumenti alternativi: i provvedimenti normativi che, caso per caso, istituiscono le Autorità anzitutto, in secondo luogo le relazioni che queste svolgono annualmente al fine di relazionare al Parlamento i risultati della propria attività (2). Soprattutto, la prassi dei rapporti istituzionali (3), che costituisce il vademecum per la comprensione di detti rapporti ed induce ad una valutazione che proceda caso per caso, sulla base dei differenti rapporti.

4.1. L'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici

Dalla lettura della relazione al Parlamento del 2004 emergono notevoli spunti di interesse al fine di definire tali rapporti indipendenti. A fornire le necessarie coordinate è anzitutto la definizione di principio sul ruolo dell'Autorità che “si dota, nei modi previsti dal proprio ordinamento, di forme e metodi di organizzazione e di analisi dell'impatto della normazione per l'emanazione di atti di competenza e, in particolare, di atti amministrativi generali, di programmazione o pianificazione” (4). Facile dunque ipotizzare come, in ragione di tali presupposti, si crei la necessità di rapportarsi all'operato di altre istituzioni pubbliche.

Ciò nonostante, è da rilevare come restino criptici i riferimenti offerti dalle singole relazioni, se si eccettua quello che il Presidente dell'Autorità, Alfonso Maria Rossi Brigante, nel presentare un bilancio del primo quinquennio di attività, opera con riguardo all'Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato, realizzata ai fini di istruire un'indagine conoscitiva su una ampia porzione del mercato delle opere pubbliche ancora sottratte alla libera concorrenza, mediante il ricorso ad affidamenti in house (5).

4.2. L'Autorità Garante della concorrenza e del mercato

Ben più significativi cenni è dato cogliere dallo studio delle attività svolte da questo importante soggetto istituzionale, probabilmente in ragione della naturale propensione ad operare in un settore (quello della concorrenza appunto) che non solo riceve oggi la massima attenzione da parte della Comunità europea, ma che necessita per sua natura di un confronto serrato con ogni altro operatore istituzionalmente deputato ad intervenire nelle logiche operative del libero mercato.

Limitandoci ai rilievi di maggior spessore, di estremo interesse appaiono le pagine della relazione che affrontano la problematica della pubblicità ingannevole, avverso la quale i poteri dell'Autorità sono penetranti, in particolare a seguito dell'emanazione della legge 6 aprile 2005, n. 49, che ne ha esteso la portata. In tal senso è documentata la relazione con l'Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, realizzata attraverso lo scambio di dati, anche informatici, che forniscano indicazioni utili al fine di dar vita a procedimenti conoscitivi di accertamento.

Per quanto riguarda invece il settore dei servizi bancari e finanziari, l'Autorità opera in connessione con la Banca d'Italia, con la quale, pur riconoscendole attività di spettanza esclusiva (6), sembra instaurare un vivace dibattito sulla problematica dei limiti che l'operato di quella incontrerebbe nella vigilanza sul settore creditizio. La Banca d'Italia godrebbe infatti di una competenza speciale, circoscritta e limitata però all'applicazione del diritto antitrust con il solo riferimento ai mercati riservati alle imprese aventi natura creditizia (7).

Del pari, analoga interpretazione può offrirsi nei confronti dei numerosi cenni che vengono effettuati in merito alle attività di collaborazione con la CONSOB nel vigilare sui limiti in cui i conflitti tra il soggetto che eroga credito ed il soggetto beneficiario possano essere ammissibili, pur sempre nell'esigenza di tutelare il consumatore finale.

Infine, significativi cenni si danno sulla collaborazione instaurata con l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, che ha portato alla stesura di un'indagine conoscitiva sullo stato del processo di liberalizzazione del settore dell'energia elettrica, a seguito dell'entrata in vigore della normativa di liberalizzazione del settore, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (8).

4.3 L'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

Tale è la rilevanza di questo organismo che essa costituisce uno dei pochi casi in cui il legislatore si pronuncia espressamente sulla possibilità – rectius : doverosità - di instaurare rapporti con l'Autorità Garante della concorrenza ed il mercato (9). Si riconoscono intenti comuni, principalmente volti a realizzare l'efficiente e trasparente gestione delle risorse pubbliche a tutela dei legittimi interessi dei cittadini, nella loro duplice veste di contribuenti e di utenti finali dei servizi pubblici.

Tale collaborazione ha condotto, il 27 gennaio 2004, alla stesura di un Protocollo d'Intesa che disciplini e favorisca tali rapporti istituzionali ora e per il futuro. Un accordo che, in attuazione al principio di leale collaborazione, stabilisce che le due Autorità, nell'ambito delle rispettive competenze, cooperino per l'applicazione delle norme di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, in cui è contenuto il “Codice delle comunicazioni elettroniche”.

Invece con l'Autorità Garante per la protezione dei dati personali si è giunti all'emanazione di un provvedimento relativo ai nuovi elenchi telefonici che ha costituito la base per una proficua e duratura collaborazione, presto estesasi anche a settori diversi (come, ad esempio, quelli relativi all'attivazione di contratti e servizi di telefonia fissa senza il preventivo consenso degli interessati), e portando, da ultimo, alla creazione del CNIE (circuito nazionale dell'informazione d'emergenza), che avrà lo scopo di realizzare la trasmissione di sms informativi di pubblica utilità per il Dipartimento della protezione civile, nei casi di necessità ed urgenza.

4.4 L'Autorità Garante per la protezione dei dati personali

Le considerazioni svolte al riguardo dell'Autorità per le comunicazioni possono ripetersi anche in questa circostanza: la tutela che viene richiesta dalla garanzia dei dati personali (10) e le numerose attività (11) poste in essere annoverano un ampio ventaglio di rapporti istituzionali con le altre Autorità Indipendenti.

Fatte salve le considerazioni esemplificative già svolte, si prenda, su tutti, il caso dei dati bancari, con particolare riferimento all'accesso ai dati personali detenuti dagli istituti di credito (12), l'Autorità è pervenuta alla definizione, di concerto con la Banca d'Italia, di alcuni punti chiave sull'esercizio del relativo diritto, in particolare sulla gratuità di questo e sulle ipotesi in cui è legittimamente negabile, venendosi a trattare informazioni lesive della riservatezza e dignità degli interessati.

5. I rapporti internazionali

Ragioni di economicità del discorso hanno spinto a tralasciare, nel corso delle pagine precedenti, l'interessante profilo dei rapporti istituzionali che le Autorità instaurano sul piano comunitario ed internazionale. Tuttavia, in ragione della rilevanza di questi, è bene offrire una breve disamina degli stessi.

In primo luogo, per ciò che attiene l'Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato, non sfugge all'attenzione l'iniziativa intrapresa nel 1996 dall'Organizzazione Mondiale del Commercio, su proposta della Commissione Europea, di instaurare gruppi di lavoro che si occupassero di affrontare e risolvere l'affascinante problematica di un negoziato commerciale multilaterale in materia di concorrenza. In seno a questo workshop si vennero a creare e sviluppare proficui scambi relazionali tra le Autorità Garanti dei diversi paesi partecipanti ( 13).

Allo stesso modo è da valutarsi l'esito della terza edizione della International Competition Network , che ha posto tra i suoi obiettivi prioritari quello di instaurare una “più ampia cooperazione internazionale in materia di applicazione delle normative nazionali di concorrenza e aperta alla partecipazione e all'adesione delle autorità di tutela della concorrenza di tutti i Paesi dotati di una normativa antitrust” (14).

Per quanto riguarda l'Autorità per le telecomunicazioni poi, la relazione annuale sottolinea l'estrema importanza dei rapporti internazionali (15), nati e cresciuti all'interno dell'ERG (16), acronimo con cui si indica il gruppo di lavoro istituito con decisione 2002/627/CE, composto dai presidenti delle Autorità nazionali di regolamentazione e da rappresentanti della Commissione europea; e dell'IRG ( indipendent regulators group ), formatosi già nel 1997 su base volontaria delle diverse Autorità, alla vigilia della prima liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni, come sede di scambio di esperienze e di punti di vista su materie di comune interesse.

Infine, anche per ciò che riguarda L'Autorità Garante per il trattamento dei dati personali, è verificabile un ampio volume di relazioni a livello internazionale. A tal proposito, nella conferenza europea dei Garanti, svoltasi a Rotterdam nel 2004, si è dibattuto del ruolo che le Autorità dei singoli Paesi hanno nelle rispettive realtà istituzionali, anche al fine di un operato congiunto volto alla sensibilizzazione dei legislatori nazionali, in considerazione del carattere transnazionale delle problematiche di cui si tratta.

6. Conclusioni

Benchè la presente relazione non abbia la pretesa dell'esaustività o della completezza, ma si limiti a svolgere una breve ricognizione sulle complesse attività istituzionali di alcune tra le più affascinanti tipologie strutturali che il nostro ordinamento pubblico conosca - quelle cioè proprie delle Autorità Indipendenti – è augurio di chi scrive che da essa emergano con sufficiente chiarezza i profili di problematicità che attengono alla dinamica dei rapporti istituzionali tra le Authorities .

Certo è che il settore di cui si tratta meriterebbe una legge regolamentatrice di principio, che mediasse tra le esigenze di autonomia che le Autorità rivendicano a sé per poter svolgere con adeguatezza i propri compiti, e che al tempo stesso superasse, per quanto possibile, la frammentarietà di cui soffre il settore.

Alla luce di quanto esposto infatti, risulta evidente che i rapporti istituzionali sono oggi il frutto di protocolli o intese tra le singole Autorità, ma generalmente restano limitati alla problematica specifica che è stata affrontata. Non solo dunque, per rispondere alla domanda posta nel titolo, leale collaborazione o perseguimento del pubblico interesse, non solo perlomeno. Ma anche e soprattutto prassi che però pare legarsi alla singola esigenza.

Una disciplina che superasse questi ostacoli determinati dalle forti pressioni autoreferenzialistiche farebbe delle Autorità Indipendenti uno strumento non meno indipendente, come si teme da parte di alcuni, bensì un mezzo di sviluppo e realizzazione dei canoni della Buona Amministrazione che oggi costituiscono, a ragione, le basi dell' agere amministrativo.

Dott. Gianluca Sgueo


Note:

1 Tale che, se fosse rimasta così come la si era configurata nel periodo risalente, quando a dominare era l'inversa tendenza all'accentramento, figlia della necessità di dare ad uno territorio tradizionalmente frammentato nei suoi tratti principali, avrebbe negato le ragioni della ricerca della “scioltezza dell'agire amministrativo” di cui parla Scoca.

2 Tali, ineluttabili ragioni di natura storica e giuridica non hanno impedito ad alcuni autori di prospettare comunque l'esigenza di un riordino dell'intera materia. Si confronti in particolare il pensiero di Santaniello G., Autorità Indipendenti e funzioni giurisdizionali del Garante, in Interlex , 2003, pagg. 1 ss., il quale sottolinea la necessità di individuare ed adottare un riordino sistematico e coerente della disciplina eterogenea che interessa le Autorità. Tra gli obiettivi che dovrebbe porsi questa legge quadro vi sarebbe, sempre secondo l'autore, la definizione delle funzioni tipiche e la disciplina dell'inserimento organico nel quadro istituzionale di riferimento.

3 Cfr. MAZZELLA P., Relazione di presentazione alle Autorità Amministrative Indipendenti, 2004, pag. 32, il quale, nel fare riferimento a questa, sottolinea anche come: “…dietro le differenti attività poste in essere dalle Autorità si rinvengono, nei rispettivi settori di intervento, funzioni comuni che costituiscono la manifestazione dell'indipendenza di detti organismi. Questo ha fatto pensare ad una più generale funzione di indipendenza, che passa attraverso l'esercizio delle più svariate forme di attività e si manifesta nei modi di regolazione, di vigilanza e controllo, nonché di esercizio di attività contenziosa”.

4 Si ricordi inoltre che Il comma 6, art. 4, legge 11 febbraio 1994, n. 109, nel delineare le funzioni dell'Autorità, si sofferma sulla facoltà di chiedere alle amministrazioni aggiudicatrici, agli altri enti aggiudicatori o realizzatori, nonché ad ogni altra pubblica amministrazione e ad ogni ente, anche regionale, impresa o persona che ne sia in possesso, documenti, informazioni o chiarimenti…avvalendosi della collaborazione degli organi dello Stato. Significativa appare pertanto la potestà di indagine ad essa concessa dal legislatore, da realizzarsi a stretto contatto con le altre realtà istituzionali interessate, tra le quali rientrano senz'altro le altre Authorities .

5 Brigante A.M.R., Presentazione alla Relazione al Parlamento, anno 2004, 2005, pagg. 3, “…Un ruolo fondamentale è stato assegnato all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la quale ha concretizzato…un progetto rispondente sia ai principi di tutela della concorrenza, propugnati dall'Unione Europea, sia, in attuazione dell'art. 97 della Costituzione, ai principi di efficienza, efficacia, economicità e qualità del settore dei lavori pubblici”.

6 Catricalà A., Presentazione alla Relazione annuale al Parlamento 2005, 2005, Parte I, pagg. 21, “…La distinzione che deve esserci tra regolazione prudenziale-preventiva…la quale spetta unicamente alla Banca d'Italia in quanto finalizzat(a) all'accertamento della solidità, integrità, solvibilità degli istituti di credito”.

7 Catricalà A., Presentazione alla Relazione annuale al Parlamento 2005, 2005, Parte I, pagg. 23, “Con riferimento ai rapporti con la clientela finale, l'Autorità e la Banca d'Italia hanno concluso nel 2004 un procedimento nei confronti dell'Associazione Bancaria Italiana…l'Autorità e la Banca d'Italia hanno ritenuto necessario favorire una maggiore trasparenza nel rapporto con la clientela”.

8 In attuazione alla direttiva 96/92/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996, recanti norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica.

9 Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, Relazione al Parlamento, anno 2004 , 2004, pagg. 12, “La convergenza tra antitrust e regolazione nelle telecomunicazioni non è limitata alla verifica della coerenza tra interventi a tutela della concorrenza e meccanismi della regolazione, ma si estende anche alla valutazione degli strumenti regolatori e alla loro idoneità a perseguire obiettivi di concorrenza…al riguardo, l'accordo di collaborazione tra l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e l'Autorità garante della concorrenza e del mercato dovrebbe consentire il corretto trasferimento in ambito regolatorio dei concetti antitrust, contribuendo così all'evoluzione concorrenziale del settore.

10 Si osservi in proposito, a titolo esemplificativo, la disciplina sull'accesso contenuta all'interno della legge 7 agosto 1990, n. 341, così come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, che istituisce nell'art. 27 una Commissione per l'accesso ai documenti, che si relaziona con l'Autorità per quanto riguarda le ipotesi di maggiore problematicità.

11 In merito, vedasi Autorità Garante per la protezione dei dati personali, Relazione di presentazione al Parlamento 2005, 2005, Vol. II, pagg. 2, “…il Garante ha mantenuto ed ampliato le forme di collaborazione con le pubbliche amministrazioni già avviate negli anni precedenti…nel corso dell'anno l'Autorità è stata interpellata sul punto anche da altri soggetti pubblici”.

12 Aspetto regolato dall'art. 119, comma 4, decreto legislativo 335 del 1993 (Testo Unico in materia bancaria e creditizia).

13Catricalà A., Presentazione alla Relazione annuale al Parlamento 2005, 2005, Parte I, pagg. 33, “…gli accordi di cooperazione vengono conclusi tra le autorità di concorrenza legate da un rapporto di reciproca fiducia…il loro obiettivo è quello di facilitare la repressione delle pratiche anticoncorrenziali che producono effetti su una pluralità di mercati e di agevolare il controllo sulle operazioni si concentrazione multigiurisdizionali.

14 Dovendosi ricordare che l'emanazione da parte della Commissione Europea, in data 28 aprile 1999, del “Libro Bianco sulla modernizzazione per l'applicazione degli articoli 81 e 82 del Trattato Ce”, prevedeva la diretta applicazione dell'articolo 81 ad opera di tutte le Autorità europee poste a tutela della concorrenza ed il mercato.

15 Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni, Relazione al Parlamento, anno 2004 , 2004, pagg. 303, “L'Autorità ha sviluppato le proprie attività internazionali tanto nelle sedi in cui si affrontano le problematiche proprie del settore delle telecomunicazioni (reti di comunicazioni elettroniche), che in quelle in cui si trattano le problematiche della radiodiffusione.

16 Per maggiori informazioni è possibile visitare il sito ufficiale: www.erg.eu.int


Dott. Gianluca Sgueo
Consulente legale
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