Documentazione amministrativa: dichiarazioni sostitutive nelle procedure ad evidenza pubblica
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Articolo del 14/04/2006 Autore Avv. Emanuele Traversa Altri articoli dell'autore


1. La normativa di settore

L'art. 1 del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 , recante il Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, definisce al comma 1, lett. a), il documento amministrativo come «ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa».

Il documento amministrativo, nell'ottica dei principi di semplificazione efficienza ed economicità della P.A., può essere surrogato da dichiarazioni sostitutive.

La dichiarazione sostitutiva presenta due forme diverse ed in particolare si distingue tra:

a) dichiarazione sostitutiva di certificazione : altrimenti detta autocertificazione, è il documento, sottoscritto dall'interessato, prodotto in sostituzione del certificato di cui alla lettera f) (1) (art. 1 co. 1, lett. g).

b) dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà : è il documento sottoscritto dall'interessato, concernente stati, qualità personali e fatti, che siano a diretta conoscenza di questi (art. 1 co. 12, lett. h)

Le dichiarazioni de quibus possono essere semplici o complesse, in quest'ultimo caso l'atto si risolverà nella combinazione, in vario modo, di un'autocertificazione e di una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà.

Con riferimento all'applicabilità delle dichiarazioni sostitutive nella materia delle procedure ad evidenza pubblica, è stato introdotto, dall'art. 15 comma 1, lett. b), della Legge 16 gennaio 2003 n. 3, nel T.U. sulla documentazione amministrativa, l'art. 77-bis. Quest'ultimo, ponendo fine ad una querelle sviluppatasi sin dall'entrata in vigore del testo in oggetto, stabilisce che: « Le disposizioni in materia di documentazione amministrativa contenute nei capi II e III si applicano a tutte le fattispecie in cui sia prevista una certificazione o altra attestazione, ivi comprese quelle concernenti le procedure di aggiudicazione e affidamento di opere pubbliche o di pubblica utilità, di servizi e di forniture , ancorché regolate da norme speciali, salvo che queste siano espressamente richiamate dall'articolo 78».

Il Consiglio di Stato è recentemente tornato a pronunciarsi in materia, in relazione al caso di un appalto di servizi, ove era stata presentata da una delle società concorrenti, una dichiarazione d'iscrizione alla Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura (C.C.I.A.A.), richiesta nel bando di gara quale condizione per la partecipazione alla procedura di selezione indetta dal Comune di Corsico.

2. L'intervento del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato con la Sentenza, Sezione V, 8 marzo 2006 n. 1210 , ha proceduto ad un'analisi dei principi in materia di autodichiarazioni. Il Supremo Collegio ha evidenziato come il sistema della semplificazione della documentazione amministrativa, è imperniato sulla sostituzione di un certificato o di un atto di notorietà con dichiarazioni rese dall'interessato, in particolare, è necessario ricondurre l'insieme ai principi di autoresponsabilità del dichiarante e di equivalenza funzionale delle dichiarazioni rispetto ai certificati e agli atti surrogati.

L'approccio ermeneutico posto in essere dai Giudici amministrativi s'impronta ad un criterio di funzionalità dell'atto sostitutivo, in relazione all'effettiva capacità di surrogare la funzione probante del documento sostituito.

Osserva il Giudice di secondo grado come la « funzione propria della dichiarazione sostitutiva è quella di surrogare la funzione probante che inerisce documentalmente al certificato sostituito con l'assunzione, personale e diretta, di responsabilità anche sul piano penale da parte del dichiarante in ordine alla veridicità e completezza delle dichiarazioni rese; ne discende che ogni difformità tra il contenuto tipico del certificato, quale previsto dal bando di gara, ed il contenuto della dichiarazione sostitutiva, che non si risolva ictu oculi in una mera variazione lessicale priva di rilevanza e significatività sostanziale, rappresenta legittima causa di esclusione , non essendo consentito alla stazione appaltante di integrare in via interpretativa il contenuto della dichiarazione, attribuendo alla stessa uno fra diversi possibili significati, che potrebbe bensì coincidere con il contenuto del certificato, senza peraltro corrispondere al significato effettivamente sotteso alla volontà espressa dal dichiarante (2)».

La stazione appaltante, nel caso di specie il Comune di Corsico, necessitava di acquisire dati che consentissero di effettuare un confronto tra l'oggetto indicato nel bando e quello risultante dalla visura camerale, ergo, non risultava sufficiente la dichiarazione di iscrizione alla C.C.I.A.A. esibita dalla Società, occorrendo invece un'informazione qualificata, che desse contezza dell'iscrizione per l'attività oggetto dell'appalto, onde consentire il controllo da parte dell'Ente appaltante sul possesso dello specifico requisito di gara.

Il Collegio precisa che alla stazione appaltante non è consentito sopperire a tale carenza informativa attraverso un'attività interpretativa che finirebbe per condurre solo ad uno dei molteplici significati della dichiarazione stessa.

Alla luce di questo ragionamento, non possiamo che addivenire alla conclusione della necessità che la dichiarazione sostitutiva sia sufficiente ex se per la cognizione degli elementi rilevanti ai fini del controllo successivo di rispondenza ai requisiti prestabiliti dal bando di gara.

3. Riflessioni sulla semplificazione amministrativa

L'idea di semplificare, cioè di rendere accessibile a tutti con modalità “elementari” l'accesso ai servizi pubblici, nell'intento di migliorare il rapporto tra Amministrazione e cittadini, operatori economici rappresenta un momento essenziale nella visione palingenetica della “cosa pubblica”, volto ad ottimizzare il tempo e a rendere efficienti ed efficaci le relazioni intersoggettive all'interno e all'esterno della Pubblica amministrazione.

Partendo dal principio di semplificazione, si è capovolto il criterio dell'amministrazione more geometrico constructa , sostituendolo con quello dell'amministrazione erogatrice di servizi, la quale non può e non deve chiedere al cittadino-utente nulla in più rispetto allo stretto necessario. Di qui la possibilità di sostituire una molteplicità di documenti con semplici dichiarazioni di parte che avranno la stessa validità temporale del documento sostituito.

La decisione del Consiglio di Stato in oggetto insiste su questi principi, evidenziando la necessità, per colui che intende avvalersi della facoltà di presentare dichiarazioni sostitutive, di indicare gli elementi che consentano all'Amministrazione interessata, di utilizzare la dichiarazione de qua in luogo del documento sostituito, traendo dalla stessa tutte le cognizioni necessarie ad un controllo di corrispondenza con i requisiti predefiniti nel bando di gara.

Avv. Emanuele Traversa


Note:

1) La lett. f) reca la definizione di certificato come documento rilasciato da una amministrazione pubblica avente funzione di ricognizione, riproduzione o partecipazione a terzi di stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche

2) Questo è il pensiero espresso in Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 ottobre 2003, n. 6280.


Avv. Emanuele Traversa
Praticante legale
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