Pubblica Amministrazione e leggi incostituzionali
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Articolo del 13/02/2006 Autore Avv. Salvatore Magra Altri articoli dell'autore


Il nostro ordinamento prevede un meccanismo “accentrato” per la declaratoria d'incostituzionalità delle leggi e degli atti con pari forza. Tale impostazione comporta la presenza di un organo, avente la competenza di vagliare la compatibilità con la Costituzione , e con le leggi a essa equiparate, di singole leggi e atti aventi forza di legge (cfr. art. 134 Cost.).

La “concentrazione” della giustizia costituzionale presso un unico organo ( la Corte costituzionale) consente di evitare l'eventualità, per la quale si creino delle difformità di valutazione, in relazione alla questione se una determinata norma di legge sia compatibile o no con la Carta costituzionale. Questa possibile diversificazione di valutazioni è “fisiologica”, ove ci si trovi all'interno di un sistema, nel quale la compatibilità delle norme di legge ordinaria con le disposizioni costituzionali sia affidato all'attività ermeneutica degli organi giurisdizionali, che si trovino a dover applicare una certa legge dello Stato (o atto ad essa equiparato), “sospetto” di incostituzionalità.

In tale eventualità, è realisticamente ipotizzabile che i singoli Magistrati di un ordinamento, in cui si applichi un controllo di costituzionalitàdiffuso”, pervengano a conclusioni opposte, in relazione alle singole questioni interpretative, nel senso che alcuni Giudici riterranno talune disposizioni della legge ordinaria “X”, in contrasto con la norma “Y” della Costituzione, mentre altri Giudici reputeranno che esista un'interpretazione delle medesime disposizioni, tale da “salvarne” la compatibilità con la Costituzione.

L'esito finale di questa situazione sarà intrinsecamente contraddittorio, in quanto alcuni Magistrati disapplicheranno la disposizione reputata incostituzionale, considerandola “di fatto” non vigente, pur mancando un'abrogazione espressa o tacita della medesima; altri Giudici, al contrario, applicheranno le medesime disposizioni, reputandole, in conformità a un percorso interpretativo diverso, perfettamente compatibili con la Costituzione.

Si comprende agevolmente che affidare a un controllo "diffuso", gestito in maniera non accentrata, la verifica della compatibilità con le disposizioni costituzionali delle leggi ordinarie e degli atti a esse equiparate crea non poche difficoltà, quanto al rispetto delle esigenze di certezza del diritto. La stessa nozione di “compatibilità con la Costituzione ” diviene dai contorni indefiniti ed è “affidata” all'attività ermeneutica dei singoli Giudici, i quali talvolta, anche inconsapevolmente, possono anteporre le proprie opzioni politiche al rigore giuridico, nell'attività di comprensione delle norme. Quest'ultima considerazione vale, a maggior ragione, allorché si tratti di interpretare le disposizioni costituzionali, dotate, per loro natura, di un'intrinseca valenza “politica”.

Per queste ragioni, il controllo “accentrato”, pur essendo più macchinoso, consente di pervenire a conclusioni tendenzialmente univoche, in ordine alla questione se una certa disposizione sia incostituzionale o no e, nello stesso tempo, comporta il mancato utilizzo della disapplicazione della disposizione incostituzionale. Quest'ultima è, in maniera definitiva, “espunta” dall'ordinamento giuridico, attraverso una sentenza, con la quale l'organo di giustizia costituzionale ne rileva l'incompatibilità con la Carta e ne dispone la conseguente cancellazione dall'ordinamento vigente.

Va aggiunto, in ogni modo, che il controllo di costituzionalità “accentrato” può comportare l'inconveniente di un'eccessiva dilatazione dell'attività dell'organo di giustizia costituzionale, nell'ipotesi in cui, in un medesimo periodo di tempo, siano molte le questioni di compatibilità con la Costituzione di singole norme, al medesimo sottoposte. Questa eventualità può rendere difficile lo smaltimento dell'attività, rimessa alla Corte costituzionale, ove si consideri, come accade nel nostro ordinamento, che alla medesima sono attribuite dalla legge ulteriori competenze (cfr. art. 134 Cost.).

Sono queste le ragioni, per le quali l'ordinamento italiano conosce un sistema “accentrato” di controllo di costituzionalità delle leggi, al quale si collega un filtro “diffuso”. La sottoposizione della questione di costituzionalità di una certa legge impone una previa “sommaria delibazione”, effettuata dal Giudice “ a quo ”, vale a dire dal Magistrato che, in concreto, introduce la questione, sottoponendola al vaglio della Consulta. Quest'ultimo, per adire la Corte , è tenuto a valutare la “rilevanza” della questione, in relazione al processo di cui si occupa, e la non manifesta infondatezza della medesima. Occorre, in altri termini, che la norma, di cui si sospetta l'incostituzionalità, debba necessariamente essere applicata al processo, affidato a quel Giudice, e che, ad un esame sommario della questione, non appaia totalmente infondato in diritto sospettare dell'incostituzionalità della disposizione.

Per completezza, va rilevato che al nostro ordinamento non è ignoto il sistema di controllo diffuso, in quanto il controllo accentrato, sia pure con il sopra descritto filtro “diffuso”, riguarda solo le leggi ordinarie e gli atti, aventi pari forza. Sugli atti diversi dalla legge, e aventi forza inferiore a questa, il controllo di costituzionalità è esercitato, invece, da ogni Giudice, il quale li disapplica o, secondo i casi, li annulla, in ipotesi di contrasto con la Costituzione , o con le leggi ordinarie.

Occorre, in questa sede, valutare come la Pubblica Amministrazione debba gestire l'eventualità, in cui la medesima si trovi a dover applicare, nel caso concreto, disposizioni, di cui sospetti l'incompatibilità con la Costituzione.

L'esigenza di interrogarsi su quali debbano essere le regole di comportamento dell'Amministrazione in siffatte vicende si rafforza, ove si consideri che il nostro ordinamento inibisce alla stessa di attivarsi direttamente, per adire la Corte costituzionale. Tale preclusione si collega ai princìpi di buon andamento ed efficienza dell'azione amministrativa, i quali impongono che l'Amministrazione si dedichi a perseguire esclusivamente interessi collettivi, senza interferenze, come quelle (eventualmente) derivanti dalla sottoposizione alla Consulta di questioni di compatibilità con la Costituzione , concernenti norme da applicare nelle vicende concrete. Può aggiungersi che, in una fase, come quella attuale, di frammentazione e moltiplicazione degli interessi, coinvolti nell'attività amministrativa, spesso l'efficienza della medesima coincide con la celerità del suo svolgimento e, pertanto, si comprende come l'eventuale paralisi temporanea, derivante dalla proposizione di una o più questioni “incidentali” di compatibilità di talune disposizioni con la Costituzione , comporti una violazione della regola del buon andamento, e, in talune ipotesi, incida anche sul principio d'imparzialità.

Si è, pertanto, posto in evidenza come la Pubblica amministrazione, ove si trovi dinanzi a una legge incostituzionale, non può direttamente adire la Corte costituzionale, a meno che la medesima non sia “parte” all'interno di un processo. In tale ultima eventualità, l'Amministrazione potrà eccepire l'incompatibilità con la Costituzione di una o più norme da applicare al caso concreto e, ove il Giudice ritenga di condividere l'eccezione d'incostituzionalità, potrà rivolgersi alla Corte costituzionale.

Può avvenire, peraltro, che l'Amministrazione si trovi al di fuori di un processo e si presenti la necessità di applicare una legge, reputata incostituzionale. La questione giuridica, che si pone, è comprendere quali strumenti l'Autorità amministrativa possa utilizzare per risolvere tale problema.

Va chiarito che le leggi incostituzionali presentano un vizio, che ne lede la validità, in quanto esse sono contrastanti con disposizioni, gerarchicamente sovraordinate. Occorre comprendere se la natura del vizio sia talmente grave, da rendere nulla la disposizione, contrastante con la Costituzione , oppure se il “difetto” della legge comporti solo una precarietà degli effetti della medesima, fino al momento della pronuncia d'incostituzionalità. Su tale fondamentale problema si sono sviluppati orientamenti diversi in dottrina.

Secondo un'opinione (ONIDA) 1, le leggi incostituzionali sono sin dall'inizio nulle e, quindi, non obbligatorie, anche prima della dichiarazione d'illegittimità costituzionale. Un argomento, utilizzato per sostenere tale tesi, si rinviene nella lettera dell'art. 136 Cost., il quale designa le sentenze di accoglimento della Corte Costituzionale come meramente “dichiarative” (e non costitutive) dell'incompatibilità con la Costituzione della disposizione, oggetto del controllo di costituzionalità. L'espressione, adoperata dal Costituente, fa ritenere che la portata delle sentenze della Corte sia meramente “ ricognitiva ” di una preesistente nullità della legge incostituzionale.

A questa ricostruzione si contrappone un'altra tesi 2, in conformità alla quale le disposizioni incostituzionali vanno considerate meramente annullabili, e non nulle. All'argomento normativo, rinvenuto nell'art. 136 Cost., il quale definisce come “ dichiarative ” le sentenze di accoglimento, emesse dalla Corte costituzionale, viene da questa opinione sovrapposto un altro aspetto della disciplina, contenuta nel medesimo art. 136 Cost., il quale, nell'indicare l'effetto delle sentenze di accoglimento, stabilisce che esse determinano la “ cessazione di efficacia ” delle norme dichiarate incostituzionali. Tale statuizione sembra chiaramente presupporre che, prima della pronunzia della Consulta, le disposizioni incostituzionali debbano considerarsi dotate di una sia pur precaria efficacia.

Può aggiungersi che i Giudici non possono disapplicare le leggi reputate incostituzionali, dovendo sospenderne l'applicazione, nell'ipotesi in cui intendano rivolgersi alla Corte costituzionale.

Può, inoltre, affermarsi, aderendo a tale impostazione, che l'efficacia delle disposizioni incostituzionali è, per sua natura, precaria, in quanto “ risolutivamente condizionata ” (CRISAFULLI) alla declaratoria d'incostituzionalità delle medesime, effettuata dalla Consulta. I privati potranno “disobbedire” alle leggi, reputate incostituzionali, solo a loro rischio, in quanto da tale violazione deriverà un processo (civile, penale o amministrativo), nel quale il Magistrato potrà, se riterrà presenti i presupposti di legge, richiedere alla Consulta che si pronunzi sulla questione di costituzionalità delle disposizioni violate, senza che ci sia la certezza che la Corte costituzionale ritenga le medesime in contrasto con la Costituzione e, quindi, da eliminare dall'ordinamento.

L'adesione alla tesi della nullità o, rispettivamente, della mera annullabilità delle disposizioni incostituzionali ha importanti implicazioni pratiche, con riferimento all'azione della Pubblica Amministrazione, quando questa debba decidere se applicare o no leggi (ritenute) incostituzionali. Secondo ONIDA, l'Amministrazione dovrebbe rifiutare l'emanazione di provvedimenti, che traggano fondamento da disposizioni di legge, reputate contrastanti con la Costituzione. Dalla premessa, in conformità alla quale le disposizioni incostituzionali sono nulle, discende che esse non sono vincolanti già prima della declaratoria della loro incostituzionalità.

A sostegno di tale conclusione, può porsi attenzione al disposto dell'art. 97, Cost., il quale prevede che I pubblici uffici sono organizzati, secondo disposizioni di legge . L'interpretazione di tale proposizione, che sembra preferibile, implica che il termine “ legge ”, adoperato nell'art. 97, ricomprenda, in via prioritaria, la medesima Costituzione, in quanto fonte del diritto gerarchicamente sovraordinata, rispetto alle leggi ordinarie e agli atti a queste equiparati.

Pertanto, per esigenze di coerenza sistematica, e in ossequio al principio gerarchico come criterio di risoluzione delle antinomie tra fonti, la Pubblica Amministrazione , ove rilevi un contrasto tra una norma di legge, da applicare al caso concreto, e una o più disposizioni costituzionali, dovrebbe attribuire la prevalenza a queste ultime, in conformità ad un'elementare applicazione del criterio gerarchico, pur mancando una pronunzia d'incostituzionalità.

La situazione sopra considerata è analoga all'ipotesi, in cui una legge sia in astratto suscettibile di diverse interpretazioni, delle quali solo una compatibile con la Costituzione. L 'Amministrazione dovrà scegliere l'interpretazione, che prevenga l'antinomia fra legge ordinaria e Costituzione, e applicare la norma di legge ordinaria, in conformità a tale interpretazione.

Gli argomenti, sopra esposti, rafforzano la conclusione, per la quale la Pubblica Amministrazione possa e debba disapplicare le disposizioni di legge, reputate incostituzionali, eventualmente rifiutandosi di emanare gli atti amministrativi, che presuppongano l'applicazione di tali disposizioni. Può sostenersi quanto sopra affermato, purché si reputi che le norme costituzionali non differiscano da quelle ordinarie, se non quanto a efficacia.

L'opinione sopra riferita, in ogni modo, è avversata dalla tesi prevalente, la quale rileva che, se fosse attribuito all'Amministrazione il potere di valutare autonomamente la compatibilità con la Costituzione delle leggi, da applicare al caso concreto, ciò comporterebbe un ritardo nell'azione amministrativa, o addirittura la paralisi della medesima, in contrasto con le regole del buon andamento e dell'efficienza, ove l'Amministrazione si rifiuti di emanare un provvedimento amministrativo.

Può aggiungersi che non sempre è agevole stabilire se una disposizione è incostituzionale o no, e non sempre i pubblici funzionari dispongono degli strumenti, idonei a risolvere tali complicate questioni interpretative, alle quali certe volte, nel tempo, vengono dalla medesima Corte costituzionale date soluzioni differenti, nelle ipotesi in cui essa muti giurisprudenza, reputando, in un primo momento, compatibile con la Costituzione una certa disposizione di legge ordinaria e, successivamente, pervenendo a conclusioni diverse, in relazione alla medesima disposizione, a seguito di un mutamento di giurisprudenza.

Va, altresì, considerato che l'Amministrazione, attualmente, non è più un soggetto unitario, ma è ramificata e capillarizzata in ogni luogo del territorio nazionale. Pertanto, è (quasi) certo riscontrare delle difformità nelle interpretazioni delle singole disposizioni di legge, da applicare. Può accadere che un'Amministrazione reputerà incostituzionali talune disposizioni, mentre un'altra perverrà a una conclusione opposta. Da questa prevedibile divergenza di valutazioni deriveranno conseguenze negative per le imprescindibili esigenze di certezza del diritto. Può, altresì, accadere, ove si acceda alla tesi, per la quale la Pubblica Amministrazione possa disapplicare le leggi reputate incostituzionali, che un'Amministrazione, optando per l'incostituzionalità, disapplichi la disposizione e un'altra, attraverso un diverso percorso ermeneutico (spesso effettuato frettolosamente) applichi la medesima disposizione, reputando quest'ultima compatibile con la Costituzione.

Non può negarsi che la tesi della nullità delle disposizioni incostituzionali sia dotata di una sua coerenza interna e che la medesima non appaia incompatibile, almeno a un primo esame, con un sistema, quale è il nostro, essenzialmente “accentrato” di controllo di costituzionalità delle leggi.

Peraltro, sono veramente gravi gli inconvenienti, derivanti da una possibile divergenza nell'interpretazione delle medesime disposizioni legislative, da parte di diverse Amministrazioni. Gli argomenti adesso esposti sono analoghi a quelli, che suggeriscono di preferire un controllo di costituzionalità accentrato, sia pure con un filtro “diffuso”, (il Giudice “ a quo ”, ove la questione di costituzionalità sia posta in via incidentale), rispetto a un sistema di “giustizia costituzionale” totalmente “diffuso”, il quale comporterebbe il potere-dovere del Giudice di disapplicare le disposizioni incostituzionali, attinenti alla vicenda sottoposta al suo esame.

Si consideri, in ogni modo, che all'Amministrazione non è totalmente precluso di adire la Corte costituzionale, ove si opti per una nozione della medesima, la quale ricomprenda anche gli enti pubblici territoriali. Va osservato che l'art. 134 Cost. consente a Stato e Regioni di impugnare (in via principale) le leggi incostituzionali. Inoltre, la lettera dell'art. 136 Cost. depone nel senso che le leggi incostituzionali, fino al momento della loro caducazione, spiegano effetti, in quanto la medesima disposizione prevede che le leggi dichiarate incostituzionali “ cessano di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione delle decisioni della Corte, con cui è dichiarata l'incostituzionalità ” (vedi anche sopra).

Questa disciplina fa ritenere che una legge, fino a quando non sia espressamente dichiarata incostituzionale, spiega effetti e, quindi, va applicata.

In ogni modo, occorre esser consapevoli del fatto che aderire alla tesi, in conformità alla quale una legge incostituzionale, nonostante tale difetto, è provvisoriamente efficace, in quanto meramente annullabile, comporta con sé dei rischi. Può realisticamente ipotizzarsi che la pronunzia d'incostituzionalità avvenga dopo molto tempo, ove la Corte ritenga (in un primo momento) la disposizione compatibile con la Carta , e successivamente muti giurisprudenza su tale questione. Può aggiungersi che non si riesce a comprendere in quale senso, in ipotesi siffatte, l'efficacia della legge (reputata) incostituzionale possa definirsi precaria.

Le considerazioni sopra svolte portano chi scrive a ritenere maggiormente condivisibile la tesi della mera annullabilità delle disposizioni incostituzionali e, pertanto, l'idea, in conformità alla quale la Pubblica amministrazione è tenuta ad applicare tutte le norme giuridiche, ivi comprese quelle (successivamente) indicate come incostituzionali dalla Consulta 3.

Ove si accetti come ipotesi di lavoro l'opinione, per la quale l'Amministrazione non è tenuta a discriminare tra disposizioni conformi a Costituzione e non, occorre chiarire quali siano le sorti dell'atto amministrativo, emanato in base a legge, successivamente dichiarata incostituzionale 4.

Secondo un'opinione, un atto amministrativo, che presenti siffatte caratteristiche è meramente annullabile, in quanto emanato in conformità a una legge in vigore, nel momento in cui l'Amministrazione ha provveduto. A ciò si collega l'esigenza di tutelare l'affidamento del privato, al quale derivino effetti giuridici dall'atto amministrativo.

Secondo un'altra tesi, occorre distinguere tra l'ipotesi, in cui l'atto amministrativo sia emanato in applicazione di una legge caducata, la quale disciplinava l'attribuzione del potere all'Amministrazione, in relazione all'emissione di atti di quel tipo, o in applicazione di una legge, che ne disciplinava solo le modalità di esercizio. Solo in quest'ultima ipotesi, l'atto amministrativo sarebbe meramente annullabile, e quindi dotato di un'efficacia, sia pure precaria. All'incostituzionalità della disposizione, attributiva del potere corrisponderebbe, invece, la radicale nullità del provvedimento, emanato in applicazione della medesima.

Va aggiunto che, secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale, affinché il Giudice amministrativo possa esaminare la questione di costituzionalità, relativa alla legge, in conformità alla quale è stato emanato l'atto amministrativo, occorre che l'applicazione della disposizione costituisca motivo di censura, all'interno del ricorso.

Si consideri, inoltre, che, secondo l'orientamento prevalente, ove intervenga, in altro processo, una sentenza, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale della disposizione, dalla cui applicazione è derivata l'emanazione del provvedimento, il Giudice amministrativo ha il dovere di rimuovere quest'ultimo, anche ove il vizio di legittimità non sia stato dedotto, quale motivo di ricorso. Questa soluzione si giustifica, in quanto impedisce che le norme dichiarate incostituzionali trovino ancora applicazione, attraverso il consolidarsi dell'atto amministrativo, emanato sulla loro base.

Per completezza, va rilevato che tra le due posizioni antitetiche, secondo le quali la legge incostituzionale è nulla o, rispettivamente, annullabile, e quindi efficace (sia pure in modo precario), prima della dichiarazione d'incostituzionalità, si riscontrano talune posizioni intermedie. Secondo una tesi, ai consociati è attribuita una possibilità di scelta, in relazione al se applicare la legge incostituzionale o no. Secondo altra opinione, le norme incostituzionali, prima della dichiarazione d'incostituzionalità non sono né valide, né obbligatorie, ma “esecutorie”, e in ragione di tale caratteristica la Pubblica amministrazione è tenuta ad applicarle.

Si è sopra evidenziato che il nostro ordinamento accoglie un sindacato “accentrato”, in relazione alle questioni di costituzionalità (sia pure con un filtro “diffuso”). A rigore, tale scelta, effettuata dal Costituente, dovrebbe precludere al Giudice amministrativo la possibilità di concedere tutela cautelare, nell'ipotesi in cui questo si traduca nella disapplicazione della norma di legge, di cui si sospetta l'incostituzionalità.

In senso opposto, si pone l'esigenza di assicurare al ricorrente una “tutela effettiva”, la quale potrebbe non esser conseguita, ove ci si affidi in modo totale alla pronunzia di merito, che può intervenire anche molto tempo dopo la “fase cautelare”, quando ormai le ragioni del ricorrente siano irrimediabilmente compromesse.

Su tale questione assume importanza l'ordinanza n° 2 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 1999, la quale ha concesso, durante la fase cautelare del giudizio, la sospensione del provvedimento impugnato (così, “di fatto”, disapplicando la legge, reputata incostituzionale), rinviando alla fase di merito la formulazione della questione di costituzionalità. La Plenaria si è dimostrata convinta del fatto che tale soluzione non comporti una violazione del principio, per il quale il sindacato di costituzionalità, nel nostro ordinamento, è da attribuire in ogni caso alla Corte costituzionale, in quanto la “prassi”, legittimata dall'ordinanza sopra citata, si limita a posticipare il momento, in cui la Consulta è investita della questione di costituzionalità, la quale viene formalmente formulata dal Magistrato amministrativo solo all'interno del giudizio di merito, dopo la definitiva conclusione del giudizio cautelare.

In ogni modo, la tesi sostenuta dall'Adunanza Plenaria ha suscitato delle obiezioni in dottrina. Va, in primo luogo, rilevato che, spesso, nel processo amministrativo tra fase cautelare e fase di merito trascorre un lasso di tempo consistente; a ciò può aggiungersi che tale modo di procedere porta, in concreto, a una disapplicazione, da parte del Giudice, della legge, che si presume incostituzionale. Il Giudice, pertanto, contravviene all'obbligo di sospendere il giudizio, sottoposto alla sua attenzione, e di rimettere alla Corte Costituzionale la questione di compatibilità con la Costituzione (cfr. art. 23, legge n° 87-1953).

Una prassi maggiormente compatibile con il sistema del controllo “accentrato”, utilizzata in altre occasioni dalla giurisprudenza amministrativa, consiste, invece, nel concedere una sospensione “interinale” del provvedimento impugnato, fino alla Camera di consiglio, successiva alla pronunzia della Consulta, sulla questione di costituzionalità. In tale momento, eventualmente, alla sospensione interinale farà seguito la sospensione tipica, ove la Consulta abbia caducato la legge de qua , perché incostituzionale.

In tale ipotesi, la questione di compatibilità della disposizione, che rileva in concreto, con la Costituzione , non è sottoposta alla Consulta in una fase successiva del processo amministrativo (quella in cui si perviene alla decisione di merito), ma all'interno della fase cautelare. Pertanto, il Giudice amministrativo disapplica la (presunta) legge incostituzionale e applica la Costituzione. Può aggiungersi che, quando ci si trovi all'interno del processo cautelare, si è al di fuori della nozione di “giudizio” in senso stretto, e, pertanto, le conclusioni sopra sostenute sono maggiormente condivisibili, in quanto il Magistrato ha operato al di fuori di un “processo” in senso stretto.

Ad avviso di chi scrive, non vi è, inoltre, una sostanziale differenza fra una provvisoria disapplicazione della legge incostituzionale e una celere sospensione del processo, a seguito dell'incidente di costituzionalità, in quanto in entrambi i casi si preserva il sindacato accentrato della Corte costituzionale.

Avv. Salvatore Magra


Note:

1) Cfr. V. ONIDA. Pubblica amministrazione e costituzionalità delle leggi, Milano , 1967, passim .

2) Cfr. V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, tomo II, Padova, 1984, pagg. 387 e sgg..

3) Cfr., in senso contrario, C. D'URSO, in Problematica delle fonti del diritto ecclesiastico, Catania 1981 , pagg. 48-49, nota 82, il quale riprende la tesi, sostenuta da ONIDA (vedi sopra nel testo), e argomenta in tali termini: “A mio avviso, ove si muova dalla premessa che le norme costituzionali non abbiano natura diversa da quella delle norme ordinarie, ma siano solo dotate di un'efficacia maggiore, si deve concludere nel senso che gli organi amministrativi, destinatari anch'essi delle norme costituzionali, possano disapplicare le leggi incompatibili con la Costituzione. (…) Né credo che osti a tale conclusione l'art. 136 Cost., in quanto tale articolo prevede la caducazione, in forma generale, delle norme incompatibili con la Costituzione ad opera della Corte costituzionale, ma non esclude che prima di tale caducazione le norme suddette, in considerazione della prevalente efficacia formale delle norme costituzionali, possano essere disapplicate dall'Autorità amministrativa, alla quale non è dato, per ovvie ragioni, il potere di investire della questione di legittimità costituzionale la Corte.

4) Per la formulazione delle osservazioni, che seguono nel testo, si è ampiamente utilizzato lo scritto di R. GIOVAGNOLI, L'atto amministrativo, emanato in base a legge incostituzionale, in Temi di diritto amministrativo, a cura di R. CHIEPPA, Milano, 2005, pagg. 237 e sgg..


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