Prevenzione e riparazione del danno ambientale
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Articolo del 15/11/2005 Autore Dott.ssa Silvia Moreau Altri articoli dell'autore


Prevenzione e riparazione del danno ambientale : la Direttiva 2004/35/CE e lo schema di Decreto Legislativo recante “norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente”

La Direttiva 2004/35/CE [1] ,persegue l'obiettivo di istituire una disciplina comune in materia di prevenzione e risarcimento del danno ambientale in base al principio “chi inquina paga” e coerentemente con il principio dello sviluppo sostenibile;esistono infatti nella Comunità moltissimi siti contaminati che comportano rischi gravi per la salute umana,ed inoltre negli ultimi decenni si è verificata una perdita di biodiversità che potrebbe aggravarsi ulteriormente [2] .

Gli Stati membri dovranno adeguare la propria legislazione entro il 30 Aprile 2007.

All'articolo 2 la Direttiva fornisce alcune definizioni,fra cui,in primo luogo,quella di danno ambientale:

“a) danno alle specie e agli habitat naturali protetti, vale a dire qualsiasi danno che produca significativi effetti negativi sul raggiungimento o il mantenimento di uno stato di conservazione favorevole di tali specie e habitat. L'entità di tali effetti è da valutare in riferimento alle condizioni originarie, tenendo conto dei criteri enunciati nell'allegato I;

Il danno alle specie e agli habitat naturali protetti non comprende gli effetti negativi preventivamente identificati derivanti da un atto di un operatore espressamente autorizzato dalle autorità competenti, secondo le norme di attuazione dell'articolo 6, paragrafi 3 e 4 o dell'articolo 16 della Direttiva 92/43/CEE o dell'articolo 9 della Direttiva 79/409/CEE oppure, in caso di habitat o specie non contemplati dal diritto comunitario, secondo le disposizioni della legislazione nazionale sulla conservazione della natura aventi effetto equivalente.

b) danno alle acque, vale a dire qualsiasi danno che incida in modo significativamente negativo sullo stato ecologico, chimico e/o quantitativo e/o sul potenziale ecologico delle acque interessate, quali definiti nella Direttiva 2000/60/CE, a eccezione degli effetti negativi cui si applica l'articolo 4, paragrafo 7 di tale Direttiva;

c) danno al terreno, vale a dire qualsiasi contaminazione del terreno che crei un rischio significativo di effetti negativi sulla salute umana a seguito dell'introduzione diretta o indiretta nel suolo, sul suolo o nel sottosuolo di sostanze, preparati, organismi o microrganismi nel suolo;”

Per danno deve intendersi “ un mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente”.

Per minaccia imminente di danno: “ il rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno ambientale in un futuro prossimo”.

L'ambito di applicazione della Direttiva riguarda,in primo luogo, il danno ambientale derivante da una delle attività professionali dell'allegato III,sia che si sia già prodotto,sia nel caso di una minaccia imminente di tale danno. Le attività contemplate dall'allegato riguardano a titolo di esempio,la gestione dei rifiuti,i movimenti transfrontalieri degli stessi,l'immissione nelle acque sotterranee e superficiali di sostanze pericolose,il trasporto per terra,mare,aria di sostanze inquinanti ecc . Si tratta, comunque, di attività professionali contemplate da altre Direttive comunitarie e viene istituito in capo agli operatori un regime di responsabilità oggettiva.

La Direttiva si applica anche ad attività non comprese nell'allegato III, nel caso di danno o minaccia imminente di danno alle specie e habitat protetti,quando il comportamento dell'operatore è doloso o colposo [3] .

La Direttiva contempla due tipologie di misure adottabili:azioni di prevenzione e azioni di riparazione.

Nel caso di minaccia imminente di danno ambientale gli operatori sono tenuti ad adottare le misure preventive opportune;sono previsti, inoltre, degli obblighi di informazione all'autorità competente;la stessa ha facoltà di richiedere loro informazioni,di chiedere agli operatori di adottare determinate misure,eventualmente fornendo istruzioni in merito e,infine,di adottare essa stessa le misure preventive necessarie,soprattutto in caso inadempienza dell'operatore,o quando lo stesso non può essere individuato o non è tenuto a sostenere i costi delle misure stesse.

Nel caso in cui,invece,il danno ambientale si sia già verificato,l'operatore deve,innanzi tutto comunicare la situazione all'autorità competente, inoltre,adottare le opportune misure ,in modo da eliminare o quantomeno limitare le conseguenze nocive per la salute umana o evitare danni ulteriori,infine,porre in essere le misure di riparazione necessarie;anche in questo caso è previsto un obbligo di informazione all'autorità competente,che può,inoltre, richiedere di sua iniziativa informazioni,chiedere di adottare determinate misure fornendo istruzioni in merito,o adottare le misure preventive essa stessa.

I criteri in base ai quali determinare le misure di riparazione appropriate,sono stabiliti all'allegato II,distinguendo a seconda che il danno sia stato procurato all'acqua,alle specie e habitat naturali protetti o al terreno.Per quanto riguarda il primo tipo di danno la Direttiva distingue fra: “riparazione primaria”, “riparazione complementare”, “riparazione compensativa”.

Sarà opportuno,in primo luogo porre in essere le misure di riparazione primaria,in modo da cercare di riportare le risorse o servizi danneggiati alle condizioni originarie;se questo non è possibile sarà necessario ricorrere alle misure complementari,con la finalità di ottenere un livello di risorse naturali o servizi pari a quello originario,eventualmente anche in un sito alternativo;dovrà essere data la precedenza alle misure che consentono di fornire risorse o servizi equivalenti,dello stesso tipo,qualità e quantità (criterio di “equivalenza risorsa – risorsa o servizio – servizio);altrimenti sarà necessario ricorre a misure che forniscono risorse e servizi alternativi.Per compensare la perdita temporanea di risorse,in attesa del ripristino,devono essere adottate le misure compensative,individuate in base agli stessi criteri utilizzati per le misure complementari.

La Direttiva precisa che è anche possibile scegliere deliberatamente azioni primarie che non riportano completamente le risorse o servizi ai livelli originari,a condizione che siano aumentate le azioni di tipo complementare e compensativo,tenendo in considerazione anche i costi (per esempio quando è possibile fornire risorse naturali e servizi equivalenti altrove a costo inferiore).

La misura più appropriata dovrà comunque essere scelta in base alle migliori tecnologie disponibili e tenendo conto di vari fattori fra cui i costi,la probabilità di successo,aspetti sociali ,economici e culturali,tempi.

Nel caso di danno al terreno le misure adottate dovranno essere tali da eliminare o comunque circoscrivere la contaminazione del terreno stesso,in modo da scongiurare rischi per la salute umana,tenendo conto della natura del suolo ,della sua destinazione e della concentrazione degli agenti inquinanti.

La Direttiva,come precisato all'Art 3 non conferisce ai privati il diritto ad essere indennizzati in seguito ad un danno ambientale o minaccia di danno ambientale,ma intende rendere l'operatore che ha provocato il danno responsabile dal punto di vista finanziario, in modo da indurre gli operatori professionali stessi ad adottare misure e porre in essere pratiche tali da ridurre al minimo i rischi di danno ambientale [4] .

I costi delle azioni di prevenzione e riparazione dovranno, quindi, essere sostenuti dall'operatore [5] ;

lo stesso non sarà tenuto a sostenere il costo delle operazioni se potrà dimostrare che il danno è stato causato da un terzo,si è verificato nonostante fossero state adottate le misure di sicurezza opportune,è conseguenza di un ordine o istruzione impartiti da un'autorità pubblica [6] .

Lo Stato membro può inoltre esonerare l'operatore dal pagamento delle spese se può essere escluso il comportamento doloso o colposo dello stesso e se: il danno ambientale deriva da un'attività espressamente autorizzata in base alle leggi vigenti;se allo stato della conoscenza tecnico scientifica l'attività posta in essere non poteva essere considerata come probabile causa di danno ambientale [7] .

I soggetti che possono presentare all'autorità competente richiesta di intervento,o che comunque possono portare a conoscenza dell'autorità suddetta informazioni su danni ambientali o minacce di danno ambientale, sono elencati all'art 12:persone fisiche o giuridiche “ a)che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale o b)che vantino un interesse sufficiente nel processo decisionale in materia di ambiente concernente il danno o,in alternativa, c) che facciano valere la violazione di un diritto,nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno stato membro esiga tale presupposto” ;l'autorità deve tenere conto delle osservazioni proposte e,nello stesso tempo,l'operatore ha diritto di fare osservazioni e rendere nota la propria opinione.

Fermo restando il diritto di mantenere o adottare disposizioni più severe rispetto alla Direttiva, gli Stati membri dovranno attuare la disposizione comunitaria entro il 30 Aprile 2007;i danni che si sono verificati prima di tale data, quelli che si verificheranno dopo,ma che derivano da attività poste in essere e concluse anteriormente e i danni rispetto ai quali sono passati più di 30 anni dall'evento che li ha causati sono esclusi dal campo di applicazione della Direttiva.

Per quanto riguarda la situazione italiana,la legge delega 308 del 15 Dicembre 2004 [8] all'art 1 lettera e) delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi di riordino,coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente. I decreti che saranno emanati dovranno conformarsi a vari criteri e principi generali fra cui,in particolare, garantire una attuazione piena delle Direttive comunitarie in modo da assicurare livelli di tutela dell'ambiente elevati,affermazione dei principi di precauzione,prevenzione,correzione e riduzione degli inquinamenti e danni ambientali e “chi inquina paga” [9] e, infine, “ conseguire l'effettività delle sanzioni amministrative per danno ambientale mediante l'adeguamento delle procedure di irrogazione e delle sanzioni medesime; rivedere le procedure relative agli obblighi di ripristino, al fine di garantire l'efficacia delle prescrizioni delle autorità competenti e il risarcimento del danno; definire le modalità di quantificazione del danno; prevedere, oltre a sanzioni a carico dei soggetti che danneggiano l'ambiente, anche meccanismi premiali per coloro che assumono comportamenti ed effettuano investimenti per il miglioramento della qualità dell'ambiente sul territorio nazionale”.

Lo schema di Decreto Legislativo recante “Norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente” dà attuazione alla Direttiva 2004/35/CE nell'ordinamento italiano;ne sono stati però messi in evidenza vari aspetti problematici [10] .

Il problema più preoccupante riguarda l'abrogazione dell'art 18 legge 349/86 [11] ,che costituisce il testo di riferimento per la disciplina vigente riguardo al risarcimento del danno ambientale;l'articolo, i n particolare, prevede che l'azione per il risarcimento del danno davanti al giudice civile,o davanti al giudice penale mediante la costituzione di parte civile,possa essere promossa dallo Stato,dalle Regioni o dagli Enti Locali;il giudice, se è possibile, deve disporre la riparazione in forma specifica a spese del condannato,altrimenti procede alla quantificazione monetaria del danno; l'art 18 costituisce inoltre una deroga all'art 2058 del codice civile,per cui il giudice,nel momento in cui ordina il ripristino,prescinde dalla eccessiva onerosità per il debitore;per quanto riguarda le associazioni nazionali di protezione dell'ambiente riconosciute,possono,in primo luogo,denunciare i fatti lesivi dell'ambiente di cui siano a conoscenza al fine di sollecitare l'azione dei soggetti legittimati,inoltre hanno facoltà di agire davanti al giudice amministrativo contro gli atti amministrativi illegittimi che arrechino danno all'ambiente per ottenerne o l'annullamento,o la sospensione dell'efficacia.La svolta di importanza fondamentale si è però verificata con l'articolo 4 della legge 266/99 recepito poi all'art 9 3° comma del Decreto Legislativo 267/2000 [12] ;è stata infatti istituita l' “azione popolare delle associazioni di protezione ambientale” in sostituzione degli Enti locali inerti,che si aggiunge alla già citata possibilità di agire davanti al giudice amministrativo.Di fatto, negli ultimi anni, è stato proprio grazie a questa possibilità che le associazioni ambientaliste sono riuscite ad ottenere un'applicazione effettiva dell'istituto del risarcimento del danno ambientale [13] .

Con l'abrogazione dell'art 18 legge 349/86 tutto questo verrebbe meno;infatti la legittimazione all'azione civile per il risarcimento del danno sarebbe accentrata completamente in capo al Ministero dell'ambiente;fra l'altro dovrebbe essere considerato abrogato implicitamente anche l'art 9 del dlgs 267/2000,visto che, venendo meno la possibilità di agire in giudizio per le Regioni e gli Enti locali,non avrebbe nemmeno più senso prevedere la possibilità di surrogazione processuale delle associazioni di protezione ambientale.Tutto ciò costituisce sicuramente un arretramento rispetto alla situazione attuale ed inoltre è in contrasto con la Direttiva 2004/35/CE che,all'art 13 prevede che debbano essere lasciate impregiudicate le disposizioni nazionali sull'accesso alla giustizia.

Da notare inoltre che l'art 13 dello schema di Decreto Legislativo prevede che il Ministro agisca per ottenere il risarcimento del danno per equivalente patrimoniale,venendo meno quindi la priorità della riparazione in forma specifica.

In alternativa al ricorso giurisdizionale è prevista la possibilità per il Ministero di emettere un'ordinanza immediatamente esecutiva con la quale ingiunge all'operatore la riparazione in forma specifica;l'istruttoria per arrivare all'ordinanza è disciplinata all'art 14 ed il procedimento è sicuramente abbastanza complesso,quando la legge delega fra gli obiettivi da perseguire comprende anche quello della semplificazione. Inoltre, l'ordinanza deve essere emanata entro il termine di decadenza di due anni. Negli art 14,15 e 16 è riscontrabile anche una violazione della Convenzione di Aarhus,in quanto non è previsto né un meccanismo di partecipazione del pubblico,né la possibilità di ricorso giurisdizionale.

Per quanto riguarda la possibilità di ricorrere contro gli atti amministrativi illegittimi lesivi dell'ambiente,le Regioni, gli Enti locali e le associazioni ambientaliste prima di agire davanti al giudice amministrativo devono formulare obbligatoriamente un'opposizione da depositare presso il ministero o inviare tramite raccomandata AR entro 30 giorni dalla notificazione,comunicazione o piena conoscenza dell'atto;dopodichè il ricorso amministrativo è possibile entro 60 giorni dal ricevimento della decisione di rigetto dell'opposizione o comunque decorsi inutilmente 30 giorni dalla proposizione della stessa.;anche in questo caso è evidente una limitazione del diritto di azione;fra l'altro non è più possibile nemmeno che l'atto illegittimo possa essere sospeso dal giudice prima della sua esecuzione e quindi prima che abbia esplicato i suoi effetti dannosi sull'ambiente.


[1] GU L 143 del 30/4/2004 pag 56

[2] Vedi 1,2,3 considerando Direttiva 2004/35/CE cit

[3] Art 3 Direttiva 2004/35/CE ,cit;per le eccezioni vedi art 4

[4] 2 considerando Direttiva 2004/35/CE ,cit

[5] Art 8 Direttiva 2004/35/CE,cit

[6] Art 8 3 comma Direttiva 2004/35/CE,cit

[7] Art 8 comma 4 Direttiva 2004/35/CE,cit

[8] G.U 27 dicembre 2004 n. 302 suppl ordinario

[9] Art 1 comma 8 lettera e) e f) legge 308/2004

[10] Vedi “prime brevissime osservazioni sullo schema di Decreto Legislativo recante norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente:l'azzeramento dell'accesso alla giustizia ambientale in Italia” di Avv M.Balletta pubblicato su www.lexambiente.com il 22 settembre 2005;

Osservazioni del wwf sullo schema di Decreto Legislativo recante norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente pubblicato su www.wwf.it

“osservazioni sullo schema di Decreto Legislativo in materia di danni all'ambiente” di Ugo Salanitro pubblicato su www.ambientediritto.it

“Osservazioni allo schema di Decreto Legislativo recante norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente” pubblicato su www.legambiente.fvg.it

[11] G.U 15 luglio 1986 n. 162

[12] G.U 28 settembre 2000 n. 227


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