Considerazioni sull'intesa tra Stato e culto acattolico
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Articolo del 25/10/2005 Autore Avv. Salvatore Magra Altri articoli dell'autore


INTRODUZIONE

Il presente scritto è un lavoro già pubblicato, con qualche differenza di stesura, negli Annali della Facoltà di Scienze della Formazione dell'Università di Catania, anno 2003, con premessa del prof. Carmelo D'Urso , docente di diritto pubblico nella medesima Facoltà, nel contesto di una collaborazione con la cattedra di diritto pubblico e legislazione scolastica, della medesima Facoltà .

L'articolo intende rendere il lettore edotto di come, progressivamente, la dottrina sia divenuta consapevole del rilievo dell'intesa tra Stato e confessioni di minoranza. Ad una prima sistemazione di questa nell'ambito dell'extragiuridico (teoria del rilievo solo politico dell'intesa) fa seguito, in correlazione con gli eventi storici del tempo, un tendenziale parallelismo con i Concordati fra stato e Chiesa cattolica.

La tesi di fondo, sostenuta nello scritto, è che l'intesa sia esterna o interna all'ordinamento italiano, secondo come la confessione interessata intenda impostare le proprie relazioni con l'autorità statale, e questo indipendentemente dal carattere originario o derivato dell'ordinamento delle confessioni di minoranza.

L'insegnamento di portata generale, che è possibile trarre da una ricognizione dell'istituto, è che “le costruzioni giuridiche influenzano la formulazione delle disposizioni, ma l'evoluzione del contesto storico-culturale, influenzando l'interpretazione delle medesime disposizioni, può condurre all'elaborazione di nuove rappresentazioni concettuali della realtà giuridica, com'è accaduto per il 2° c. dell'art. 8 della Costituzione” (C. D'URSO).

L'Autore

Considerazioni sull'intesa tra Stato e culto acattolico

(1). Dall'opinione che nega all'intesa valore giuridico alla teoria dell'intesa come convenzione d'ordine esterno: rassegna della dottrina

(2). L'interpretazione dei primi due commi dell'art. 8 della costituzione

(3). Originarieta` dell'ordinamento delle confessioni acattoliche e teoria dell'intesa come convenzione di ordine esterno. Rilevanza della volontà` della confessione.

(4). Confessioni destinatarie del 3° comma dell'art. 8 e natura giuridica delle intese

(5). L'oggetto dell'intesa: dall'elencazione delle materie, all'enunciazione del criterio d'individuazione delle stesse.



1. Dall'opinione che nega all'intesa valore giuridico alla teoria dell'intesa come convenzione d'ordine esterno: rassegna della dottrina

La natura giuridica delle intese, di cui all'art. 8 u.c. Cost., ha dato luogo all'elaborazione di tesi talmente differenti, da lasciare l'interprete disorientato. Si è passati, da una sostanziale svalutazione della portata innovativa dell'art. 8 Cost. (quasi che esso avesse una funzione ancillare rispetto all'art. 7) (1) , ad una presa di coscienza del ruolo che la Costituzione ha voluto assegnare a quest'importante istituto.

Con l'entrata in vigore della Carta del ‘48 non è più ribadito il principio, per il quale la religione cattolica è religione dello Stato e tuttavia, secondo una parte degli Studiosi, la menzione nell'art. 7 cpv. dei Patti Lateranensi implica il permanere del confessionismo dello Stato, il quale verrà meno solo con l'abrogazione dell'art. 1 del Trattato, ad opera dell'art. 1 dell'Accordo del 1984. (2) . Tale convinzione ha contribuito non poco a corroborare l'idea di un minor rilievo delle intese, rispetto ai Concordati con la Chiesa cattolica. Agli Autori è sembrato quasi azzardato sopravvalutare la portata delle intese, di cui all'art. 8 u.c. Cost.. Perché quest'atteggiamento? Spesso si ha difficoltà a percepire le novità e si rifugge dall'interpretare in chiave evolutiva le disposizioni normative. Da questo deriva l'idea di negare in radice valore giuridico all'intesa, considerandola un atto meramente politico (3). Si prende atto della vigenza dell'ultimo comma dell'art. 8; poi, però, si propone una sorta di cancellazione in via interpretativa del medesimo, in quanto è ritenuta facoltativa la stipulazione delle intese con i culti acattolici, fino al punto da reputare non incostituzionale un'eventuale legge ordinaria, disciplinante i rapporti con questo o quel culto acattolico, non preceduta da intesa.

Quest'impostazione rende peraltro oscure le ragioni, che hanno spinto l'Assemblea costituente a pervenire all'attuale formulazione dell'art. 8 u.c. Se l'intesa è un atto solo politico, anche in mancanza della sua menzione nella Carta, lo Stato può decidere se anteporla ad una propria legge, oppure no. Tale premessa non può condividersi, perché la ratio dell'art. 8 u.c. implica che il Costituente ha voluto attribuire valore giuridico alle intese.

L'opinione sopra ricordata è rimasta isolata, ed è forse il riflesso di una certa diffidenza verso un istituto, di cui era difficile valutare a priori la portata innovativa.

Occorre andare oltre: il diritto, infatti, non può considerarsi separato dagli accadimenti storici. Per questo, è opportuno considerare l'atteggiamento dell'autorità statale, nei confronti delle minoranze religiose, nel periodo successivo all'entrata in vigore della Costituzione: certi episodi, accaduti in questa fase, possono considerarsi sintomatici degli atteggiamenti culturali dominanti in tale momento.

Dopo il 1948, si registrano vari avvenimenti, da cui traspare una non nascosta intolleranza verso le confessioni cristiane non cattoliche operanti in Italia. Un caso clamoroso è quello del pastore italoamericano Caliandro. Questi fonda a Portici nel 1949 un Istituto biblico, destinato ad accogliere i sacerdoti cattolici apostati, irretiti da censura. Nel 1953 il Questore di Napoli ne ordina la chiusura, intimando al Caliandro di lasciare l'Italia, per non aver rinnovato il permesso di soggiorno. Tra le reazioni suscitate dall'episodio ha un valore sintomatico quella del giornale cattolico Il Quotidiano, in cui si scrive (21 Febbraio 1953): "Noi non neghiamo agli acattolici il diritto di praticare il loro culto e di vivere, nell'ambito della legge, secondo le loro convinzioni; non possiamo ammettere, invece, il proselitismo protestante. Il proselitismo ci offende e il dirlo apertamente, senza perifrasi, è un nostro diritto".

E' pertanto evidente la connessione tra queste idee e la tesi della rilevanza solo politica delle intese (4) . In dottrina esistono anche altre ipotesi, formulate per cercare di pervenire ad una regolamentazione dei rapporti con i culti acattolici, diversa da quella anteriore alla Costituzione del ‘48. Si ragiona sull'espressione adoperata nell'art. 8 u.c., in cui si parla di rapporti con lo Stato, e non col Governo. Da ciò si desume la necessità di focalizzare l'attenzione sul ruolo del Parlamento: infatti, dato che per regolare il rapporto con il culto di minoranza, occorre una legge, bisogna che il Legislativo assuma un ruolo di prima importanza. Da tutto questo deriva che, data l'inerzia o la titubanza del Governo ad intavolare le trattative, forse la soluzione migliore è accantonare questo passaggio e pervenire alla presentazione di un progetto di legge dinanzi alle Camere, su sollecitazione della confessione acattolica, la quale abbia previamente rinunciato in modo esplicito alla trattativa preliminare come condicio sine qua non per l'emanazione della legge (tale dichiarazione terrà luogo della manifestazione di volontà, necessaria per l'intesa).

Appare evidente come la tesi della non necessarietà dell'intesa, come presupposto per l'emanazione della legge sul culto acattolico, abbia non già la funzione di sminuire la portata innovativa dell'art. 8 u.c., bensì di migliorare lo status degli acattolici, rispetto alla disciplina di legge anteriore alla Costituzione. Si tenta di rimediare con proposte di questo tipo al fatto che “dal 1948 al 1963 i Governi in specie, e il Parlamento in alcune circostanze, non hanno ritenuto di doversi occupare delle questioni poste da quanti intendevano che la Costituzione italiana dovesse essere realizzata anche in questa sua parte (disciplina delle intese) ”. (5)

L'introduzione dell'art. 8 u.c., in sede di lavori preparatori, è definita come un contentino per quanti avevano dovuto ingoiare il rospo dell'art . 7 (6). Vari esponenti del mondo politico dell'epoca considerano la disposizione sgradita: da ciò la tendenza alla disapplicazione di tale disciplina fin quando si detiene il potere, facendo ricorso alla tesi del carattere programmatico (o precettivo con applicazione differita) della stessa. Questa opinione è avallata dall'atteggiamento della giurisprudenza della Corte di Cassazione (7) , da cui traspare una percezione di gran parte delle norme costituzionali come corpo estraneo al vecchio ordinamento, che si mira a conservare. I dirigenti delle Chiese protestanti, nel richiedere le intese nello stesso periodo in cui entra in vigore la Costituzione , ritengono che con esse si debba esprimere lo strumento idoneo, per dare attuazione alle norme costituzionali in tema di libertà religiosa. Le confessioni, che richiedono l'intesa, hanno ben chiaro, fin dal 1948, il carattere bilaterale della medesima; esse mirano all'abrogazione delle disposizioni sui culti ammessi risalenti al 1929 e ad una trattativa bilaterale su certe materie, da concludersi con la stesura di un testo sottoscritto dalle Parti.

I Governi che si succedono in questo periodo hanno un atteggiamento contrastante con queste posizioni: essi rifiutano la visione dell'intesa come accordo bilaterale, per l'impossibilità di accostare questo istituto ai Concordati con la Chiesa cattolica; si preferisce che i culti acattolici facciano conoscere le loro proposte concrete per la modificazione delle leggi esistenti sui culti ammessi, con l'impegno dell'Esecutivo di esaminarle per predisporre, eventualmente, un disegno di legge. Il Ministro Scelba arriva a proporre non un parallelismo fra Concordati e intese, bensì fra Concordato e legge sui culti ammessi del 29-30. Tuttavia, il segnale di una maggiore apertura all'ammissione del carattere bilaterale dell'istituto in esame si riscontra con le c.d. piccole intese, stipulate nel 1961, riguardanti l'estensione delle assicurazioni d'invalidità e vecchiaia ai ministri di culto. Si stipulano tanti testi, quante sono le confessioni richiedenti. Questi sono poi resi esecutivi con decreto ministeriale.

Col passare del tempo, si riscontra un progressivo cambiamento di mentalità. Emerge la volontà di accostare la stipulazione delle intese alla revisione del Concordato Lateranense (cfr. la lettera alla Tavola Valdese del Ministro dell'Interno onorevole Gui, del 2 Gennaio 1974); si pongono le basi per l'attuazione del programma, tracciato dal Costituente. Si può ritenere che eserciti una certa influenza in tale direzione anche l'attività giurisprudenziale della Corte Costituzionale, che, istituita nel 1956, anche a seguito dell'orientamento di rivendicazione delle libertà, proveniente dall'opposizione, in contrapposizione all'ostruzionismo della maggioranza, fin dalle sue prime sentenze archivia la vecchia tesi del carattere non immediatamente normativo, ma programmatico delle norme costituzionali (8) .

Gli itinerari intellettuali della dottrina non si esauriscono qui. C'è chi si rende conto della necessità di prendere atto della giuridicità delle intese, ma cerca in ogni caso di porle su un piano diverso rispetto ai Concordati con la Chiesa cattolica, proponendo di inglobarle nel diritto pubblico statale (9) . Le confessioni religiose di minoranza sono formazioni sociali nelle quali l'uomo svolge la propria personalità, perseguendo un fine di perfezionamento spirituale. Lo Stato entra in rapporto con esse stipulando le intese, analogamente alla formazione dei contratti collettivi di lavoro con i sindacati.

In una situazione dottrinale di questo tipo, pensare di porre sullo stesso piano Chiesa cattolica e altri culti sembra un'utopia; e alla base non c'è solo il dato inoppugnabile del carattere di confessione di maggioranza della prima, ma anche il timore delle novità, cui prima si accennava. Questa preoccupazione è anche alla base della mancata attuazione dell'art. 8 u.c., per oltre un trentennio dopo l'entrata in vigore della Costituzione.

Il tempo attenua ogni cosa e fa maturare una novità: l'elaborazione della tesi dell'intesa come atto di diritto esterno (10) . Il tentativo dei sostenitori di questa tesi è accostare le intese ai Concordati, senza sottovalutare questi ultimi, in quanto è contraddittorio pensare che lo Stato compia il riconoscimento di certi ordinamenti, e nel frattempo consideri questi ultimi come secondari. L'accostamento d'intese e Concordati implica anche un riequilibrio delle posizioni e dei rapporti tra la confessione cattolica e gli altri culti. Ciò inevitabilmente comporta la conversione del favor catholicae fidei in favor religionis , che è alla base delle statuizioni costituzionali in materia. La dottrina del Concilio Vaticano II sul diritto di libertà religiosa ha esercitato una certa influenza su questo mutamento di prospettiva. Più in particolare, nella dichiarazione Dignitatis humanae la Chiesa , nel momento in cui rivendica la propria libertà di vivere secondo i precetti della fede cristiana, lo fa in modo tale che questa possa intendersi in un ambiente non confessionale di pluralismo religioso, implicante rapporti paritari con le altre confessioni, che hanno il diritto di vivere secondo la loro fede nell'esercizio di una libertà, meritevole di tutela giuridica. (11) Il Concilio Vaticano II, oltre ad avere l'obiettivo di confermare i principi della religione cattolica, mira ad una diffusione della dottrina cattolica, promuovendo rapporti di dialogo e fraternità con gli organi rappresentativi delle altre confessioni cristiane o con quelle monoteiste più lontane. Tale ulteriore finalità va peraltro coordinata con l'imprescindibile esigenza di rispettare la libertà religiosa dei singoli e delle collettività: il n 10 della Dichiarazione Dignitatis humanae afferma, infatti, che l'uomo deve rispondere a Dio volontariamente . Si rende operativo l'intimo convincimento che in materia di fede religiosa va esclusa ogni forma di coercizione. Si pone l'esigenza di allargare gli orizzonti e di promuovere il dialogo con le altre religioni. Bisogna attribuire, ai singoli e alle collettività (associazioni e confessioni), l'attitudine a professare liberamente il loro credo e le proprie convinzioni in materia religiosa. La Chiesa ritiene di poter adempiere alla sua missione universale senza pretendere un trattamento privilegiato, con il ritorno alla spiritualità dei primi Padri della Chiesa e del francescanesimo. Il declino della confessionalità cattolica ufficiale crea i presupposti per una nuova evangelizzazione, basata sulle opere di volontariato, anche presso gli Stati laici o atei. Certamente, i rapporti tra la Chiesa e uno Stato infedele si svolgono tra molte difficoltà e restrizioni e alla Chiesa è consentito esercitare solo determinati diritti fondamentali di diritto naturale e diritto corretto, vale a dire: a) il diritto naturale della Chiesa di diffondere, anche come semplice società religiosa, la dottrina che professa, di esercitare il culto, di governare, sotto l'aspetto religioso, coloro che, anche nei paesi infedeli, hanno aderito a tale dottrina (neofiti); b) di predicare e propagandare, secondo il comandamento di Cristo, le divine verità (cfr. Mt.28,18-20, Mc. 16,15-16) (12).

Ci si e` chiesti se la dottrina, sviluppata dal Concilio Vaticano II a proposito della libertà religiosa, abbia alla base la visione di questa come vero e proprio diritto soggettivo (13). Questa sembra una conclusione plausibile: trattasi, infatti, di un diritto riconosciuto, a livello di diritto divino positivo e naturale, avente un suo rilievo non solo nell'ambito degli ordinamenti secolari, ma anche di quello canonico. Ciascun individuo avverte l'esigenza incoercibile di coltivare un interesse spirituale fondamentale. E` stato sostenuto che il Concilio Vaticano II ha inteso attribuire la protezione della libertà religiosa solo ai soggetti non aderenti al cattolicesimo, che errino in buona fede. Si aggiunga che la buona fede è presunta nei battezzati, anche se fuori del cattolicesimo stesso (14).

La tendenza all'ecumenismo e all'universalismo proveniente dalla dichiarazione Dignitatis humanae e dal tenore di altri documenti conciliari sembra contraddire quest'interpretazione restrittiva; infatti, se è vero che l'ordinamento della Chiesa ha come fine la salus animarum , è altrettanto vero che, per il raggiungimento di questo fine supremo, occorre confrontarsi con distinte posizioni sociali e giuridiche, già regolate da singole norme di diritto obiettivo e configurabili come diritti soggettivi. Ciò sembra possa bastare per sostenere l'idea dell'estensione della tutela della libertà religiosa a tutti gli uomini, purché ovviamente l'esercizio di tale diritto non vada contro il bene comune. Tanta è la forza innovativa del Concilio Vaticano II, riguardo all'apertura del dialogo con i culti acattolici, che, subito dopo la conclusione di esso, si hanno dei confronti su temi teologici fra il Magistero della Chiesa cattolica e le Autorità di altre confessioni. Esse avvertono un certo interesse all'atteggiamento, tendenzialmente ecumenico, promosso dalla Chiesa postconciliare e sentono l'esigenza di dialogare. In particolare, si avverte il bisogno di riflettere assieme sull'evoluzione del mondo contemporaneo, anche per contrastare le concezioni materialistiche, consumistiche e atee. La cooperazione fra la Chiesa cattolica e le altre confessioni è idonea a ostacolare il diffondersi dell'esasperato individualismo, privo di afflato religioso, intriso di egoismo, negatore di ogni umana solidarietà, radicalmente contrastante con la dottrina evangelica, concepita nella genuina accezione di amore verso il prossimo.

Non è contraddittorio ritenere tutelata la libertà religiosa nell'ambito degli ordinamenti confessionali, e in particolare in quello della Chiesa cattolica. L'uomo ha il diritto di abbracciare la fede religiosa che desidera, senza subire condizionamenti di sorta, da parte dell'ordinamento giuridico. Peraltro, negli ordinamenti confessionali, il diritto di libertà in esame esprime anche un contenuto positivo, vale a dire l'attitudine, propria di ciascun uomo, di partecipare attivamente alla confessione, entrando a farne parte, tramite l'adesione al credo, professato dalla medesima. Da questo discende il carattere tendenzialmente non univoco della libertà religiosa negli ordinamenti secolari e in quelli confessionali.

2. L'interpretazione dei primi due commi dell'art. 8 della Costituzione

In ordine ai problemi interpretativi dell'art. 8, 1° c. Cost., va preliminarmente rilevato che la formulazione originaria della disposizione era tutte le confessioni religiose sono uguali davanti alla legge (emendamento Laconi), con il conseguente obbligo di trattare allo stesso modo tutte le confessioni religiose.

In seno all'Assemblea Costituente, taluni criticarono il riferimento alla mera eguaglianza tra le confessioni. La principale ragione delle obiezioni mosse a tale formulazione fu che essa presupponeva un giudizio di merito sui vari culti, nel senso della parità, inaccettabile, sia per la confessione di maggioranza, sia per le altre (15). Per tale ragione, attraverso l'emendamento Cappi-Gronchi, si giunse all'attuale formulazione della norma. Essa comporta solo una pari misura di libertà tra le confessioni e non la parità di trattamento.

Quanto alla differenza fra l'espressione egualmente libere , rispetto a quella uguali , per un Autore (16) tale tenore letterale del testo implica la conseguenza che ellitticamente esso consente ai seguaci delle varie confessioni di professare liberamente il proprio credo e di esercitarlo senza limiti, di là da quelli esplicitati in Costituzione.

Questa prospettiva individualistica urta contro la lettera della disposizione e rende l'art. 8, 1° c. un doppione dell'art. 19, quando invece diversi sono i dati lessicali e normativi delle due statuizioni.

Con l'espressione ugualmente libere dinanzi alla legge si è, invece, voluto dare risalto alla dimensione comunitaria del fenomeno religioso. E' proprio l'onnicomprensività dell'art. 8, 1° c. a dotarlo di una posizione centrale nel sistema (17), ed è possibile cogliere il parallelismo fra il carattere prioritario dell'eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge senza distinzione di religione, e l'art. 8, 1° c., a proposito del culto acattolico e dei culti acattolici. Tale disposizione non considera le confessioni religiose ordinamenti giuridici, bensì come comunità, e dà il via a una visione pluralista del fenomeno religioso.

La disposizione costituzionale in esame coglie il momento pregiuridico dell'esistenza in atto dei vari culti, e considera questi come formazioni sociali in cui i singoli individui svolgono la loro personalità, perseguendo un fine di perfezionamento spirituale, in una dimensione comunitaria. Con l'espressione ugualmente libere (invece di eguali), lo Stato pluralista non entra nel merito del fenomeno religioso, dato che esso riguarda un ordine, lo spirituale, il quale è sganciato dalla sfera dell'ordinamento statale, e, quindi, si astiene dal regolamentare in modo specifico la materia religiosa e attribuisce ai vari culti (tutti) la facoltà di esercitare la libertà religiosa e le altre libertà, per il perseguimento dei loro fini.

L'art. 8 è l'unica disposizione costituzionale in cui è adoperato il termine confessione religiosa, senza definirne il concetto, ritenuto come un dato meramente empirico e pregiuridico. La dottrina ha tentato di chiarire la portata dell'espressione. Si oscilla dai tentativi di porre a base della nozione di confessione dei requisiti obiettivamente valutabili, a quelli di valorizzare al massimo grado la volontà della confessione. Si è identificata l'essenza strutturale di una confessione religiosa in una propria e originale concezione del mondo, basata sull'esistenza di un essere trascendente, in rapporto con gli uomini. (18)

Tale tesi colloca la distinzione fra associazioni e confessioni ad un livello molto elevato, con la conseguenza di restringere l'ambito di gruppi con fine di religione, che in potenza possono rientrare tra le confessioni, dando rilievo all'elemento oggettivo. Resta poco chiaro, peraltro, a chi spetterebbe stabilire quando una certa concezione del mondo sia originale o meno.

Secondo un altro orientamento dottrinale (19), confessioni religiose sono quelle che, come tali, si autoreferenziano e autolegittimano nella prassi sociale. Pertanto, basta che gli stessi soci considerino la loro associazione, o almeno vogliano vederla considerata come confessione, perché la stessa assuma tale natura: la volontà di esser tale coincide con la potestà di diventarlo, con la conseguenza che gruppi eterogenei (non si sa a questo punto se aventi effettivamente un fine di religione) rientrerebbero a far parte della categoria.

Gli inconvenienti della tesi basata sull'autoreferenziazione non sono pochi. Alla distinzione fra associazione e confessione, attuata in conformità ad un criterio esclusivamente soggettivo, può muoversi un'obiezione di fondo: manca un elemento oggettivamente percepibile all'esterno. A queste idee si è uniformata anche la Corte Costituzionale con la sentenza n° 195/1993, con la quale si sono elencati alcuni dei parametri, idonei a integrare l'eventuale autoproclamazione dell gruppo come confessione religiosa: la stipulazione di un'intesa ex art. 8 u.c., la presenza di eventuali riconoscimenti pubblici, l'emanazione di uno statuto, la comune considerazione del gruppo come confessione (eteroreferenziazione).

Subordinare la possibilità di autoproclamarsi confessione alla necessaria sussistenza di uno o più requisiti di carattere oggettivo consente di tutelare in modo effettivo i gruppi religiosi, rispetto ad altri tipi di gruppi, i quali, altrimenti, solo in virtù della loro autoproclamazione, fruirebbero della possibilità, di cui all'art. 8.

La circostanza, in base alla quale un insieme di soggetti si definisca, di propria iniziativa “confessione”, di per sé implica solo una presunzione relativa, in relazione alla possibilità che il gruppo medesimo sia considerato tale all'esterno. Tale presunzione potrà essere confutata, attraverso l'indagine, riguardo alla presenza, o assenza di elementi oggettivi, che confermino all'esterno l'effettiva natura confessionale del gruppo. Tale accertamento appare necessario, per consentire di verificare la presenza di dati empirici, tali da rendere giuridicamente corretta l'applicazione alla concreta vicenda della disciplina costituzionale, riguardante le confessioni religiose.

Può accadere che nessun elemento oggettivo, relativo alla natura confessionale del gruppo sia riscontrabile nel caso specifico. In tale ipotesi, si dovrà considerare non decisiva la semplice autoproclamazione del medesimo come confessione. Il gruppo, pertanto, avrà natura di mera associazione.

In ogni modo, le varie confessioni e associazioni, che pullulano per appagare le esigenze interiori di tanti esseri umani, insoddisfatti e alla ricerca di una dimensione spirituale, non possono prefiggersi finalità, né prevedere comportamenti contrari alle norme dell'ordinamento italiano. Il diritto di libertà religiosa non può esercitarsi con azioni contrastanti con valori e interessi, aventi la stessa rilevanza costituzionale, quali il rispetto per la persona umana, la tutela della salute, i principi supremi dell'ordinamento costituzionale. Queste affermazioni valgono sia se il gruppo vada considerato come confessione, sia se si tratti di una mera associazione.

Quanto sinora scritto, fa comprendere come sia necessario che la P.A. e gli organi giurisdizionali accertino, quando se ne presenti l'esigenza, se un gruppo di persone abbia effettivamente creato una confessione religiosa o un'organizzazione avente altri fini.

Il 2° c. dell'art. 8 Cost. può apparire ambiguo e frutto di un compromesso. Si è in presenza di una statuizione, avente senso compiuto, anche senza il suo inciso finale, e ciò implica la necessità di comprendere perché il costituente l'abbia inserito (su ciò cfr. infra in questo paragrafo).

La natura giuridica della potestà statutaria, di cui all'art. 8, si rivela ibrida: da un lato, il darsi propri statuti è un diritto (così l'art. 8); d'altro lato, la scelta di darsi un assetto istituzionale legittima a stipulare le intese. Secondo un'opinione (20) , il 2° c. non impone alle confessioni di darsi uno statuto, né per ottenere il riconoscimento come confessione, né per stipulare le intese con lo Stato. La norma garantisce che, ove l'organizzazione sia disciplinata con statuti, questi saranno riconosciuti in tutta la loro ampiezza; perciò, basta un'organizzazione elementare, anche non statutaria, per creare intese con lo Stato, costituenti atti di diritto interno. Si può obiettare che esiste una gerarchia anche fra i vari livelli di organizzazione sociale, la quale, se approssimativa, non si rivela idonea alla stipulazione d'intese; dilatare eccessivamente l'ambito dei destinatari della citata disposizione lascia perplessi, anche ove si aderisca all'idea che le intese siano atti di diritto interno.

Per rendere completo l'esame dell'art. 8, occorre riflettere sull'inciso secondo cui gli statuti non devono andare contro l'ordinamento giuridico italiano. Qual è il significato di tale limite? Appare discutibile reputare che esso equivalga al divieto di ammissione dei culti, con principi contrari all'ordine pubblico e al buon costume, di cui alla legge 1159/1929 (21). Può ritenersi, invece, che il Costituente intenda preservare i principi supremi dell'ordinamento costituzionale . Questa espressione, peraltro, è troppo generica e ampia, per potersi considerare risolutiva di ogni problema: bisogna, infatti, precisare quali siano, in concreto, tali princìpi. Con particolare riguardo all'art. 8, 2° c., sembra che una certa rilevanza vada attribuita alla protezione dei diritti inviolabili dell'uomo, la quale si estende anche alle formazioni sociali, in cui si svolge la sua personalità (art. 2 Cost.). Si vuole evitare che, dalle norme organizzative della confessione religiosa, derivino potenziali soprusi nei confronti dei fedeli. Ciò e` un'ulteriore conferma dell'attenzione riservata dal Costituente alla tutela dei singoli; il principio personalista e quello pluralista sono entrambi presenti nella Carta e s'integrano a vicenda., ma, in caso di contrasto fra essi, prevale, almeno tendenzialmente, il primo.

3. Originarietà dell'ordinamento delle confessioni acattoliche e teoria dell'intesa come convenzione di ordine esterno. Rilevanza della volontà della confessione.

Quando si sono esposti i passaggi logico-giuridici, su cui si basa la teoria delle intese come convenzione di ordine esterno, si è dato rilievo alla necessaria corrispondenza tra il carattere originario dell'ordinamento delle confessioni acattoliche e il carattere esterno dell'intesa. Secondo tale impostazione, l'originarietà dell'ordinamento confessionale rende necessaria la ricostruzione dell'intesa, eventualmente conclusa, come atto di diritto esterno.

La questione appare analizzabile anche in una prospettiva, dotata di maggiore flessibilità. Ci si può domandare se sia incompatibile col riconoscimento del carattere originario delle confessioni acattoliche la qualificazione dell'intesa, come atto di diritto interno. Appare, al riguardo, condivisibile l'opinione, secondo la quale, “Dalla natura di atto di diritto interno dell'intesa non consegue alcuna deminutio del carattere originario, attribuito dalle confessioni al proprio ordinamento, in quanto è ben possibile che esse, per farsi valere nel territorio dello Stato, accettino le forme e i limiti da questo attribuiti all'intesa .” (22)

Spesso si dà per scontato che l'ordinamento debba risolvere ogni questione in modo univoco, senza spazio per soluzioni alternative; di conseguenza, nel caso in specie, si dovrebbe concludere che il Costituente abbia preso posizione in modo preciso: in realtà, la questione appare maggiormente complessa e problematica. Si è già rilevato che l'art. 8, 2° c. presenta una forte carica di ambiguità e quindi l'interpretazione di esso sotto il profilo prospettato non è agevole.

Appare ipotizzabile interpretare tale disposizione, nel senso che il costituente abbia voluto mantenersi neutrale , riguardo alla natura giuridica delle confessioni e dei loro ordinamenti. Questa conclusione consente di proteggere la volontà della confessione sul punto. L'interpretazione proposta presenta delle affinità con la tesi dell'autoreferenzialità, non priva di problemi in relazione alla fase in cui la valenza dell'autoproclamazione è collocata. L'accertamento deve essere differito opportunamente a un momento logico-giuridico successivo, ossia quando la confessione si manifesta appieno, con le sue caratteristiche organizzative.

E` necessario altresì riflettere sul perché l'art. 7 1° c. e l'art. 8 2° c. siano formulati diversamente; a volte ragioni storico-politiche possono diversificare le redazioni letterali di testi di legge, senza che ciò implichi di rendere diseguali le discipline degli istituti presi in esame. Ciò comporta la condivisibilità dell'opinione, secondo cui anche nel 2° c. dell'art. 8 si può cogliere, implicitamente, la distinzione fra ordine spirituale e ordine temporale, perché connaturata alla realtà degli ordinamenti religiosi (23).

4. Confessioni destinatarie del 3° comma dell'art. 8 e natura giuridica delle intese

Si è chiarito in precedenza come non basti un'organizzazione elementare, per procedere alla stipulazione di intese con lo Stato. Ne deriva che la disciplina statale dei rapporti con i culti si basa su un sistema bilaterale o multilaterale, non valevole in ogni caso. (24) Non tutte le confessioni, aventi l'attitudine a stipulare intese, si decideranno a fare questo passo. Quale disciplina si applicherà nei loro confronti, in tale eventualità?, la risposta è agevole, ove si analizzi la questione nella prospettiva statale: sarà la disciplina contenuta nella legislazione unilaterale. Ci sono vari gruppi qualificabili come confessioni religiose, ancorché privi di un assetto istituzionale: allorché il 2° c. dell'art. 8 attribuisce alle confessioni il diritto di darsi propri statuti, è chiaro a contrariis che le confessioni sono libere di non esercitare tale diritto. Il fenomeno descritto fa emergere aspetti sociologici ed empirici, costituenti il momento pregiuridico, che sfocia nella regolamentazione giuridica. Non sussistono realtà refrattarie a tale regolamentazione, né è logicamente ipotizzabile una frattura fra il fenomeno sociale e il fenomeno giuridico.

L'ordinamento giuridico è indotto a regolare i fenomeni sociali, per evitare il verificarsi di fatti e di comportamenti dannosi alla collettività e ai singoli individui, o a modificare la disciplina giuridica, quando le norme prima emanate sono inapplicabili, o di difficile applicazione. Queste considerazioni fanno comprendere che, anche ove ci si trovi in presenza di una o più confessioni prive di un assetto istituzionale, o dotate di assetto istituzionale rudimentale, occorrerà individuare la disciplina applicabile a tali realtà confessionali.

Questo vale soprattutto, con riferimento al problema religioso, che, spesso, gli individui preferiscono vivere nell'intimo della propria coscienza, al di fuori dei riti esteriori dei vari culti.

L'art. 8 u.c. disciplina parzialmente le realtà definibili come culti di minoranza, e riserva il giusto spazio alle varie confessioni, nonché ai singoli perché la fede sia professata liberamente e nel rispetto della libertà altrui. Nell'ambito normativo dell'art. 8 u.c., rientrano anche i culti di minoranza strutturalmente inadatti al sistema di negoziazione bilaterale, con conseguente necessità di ricondurre dette entità al diritto comune.

Sul problema della natura giuridica delle intese e della rilevanza degli ordinamenti confessionali acattolici, si ribadisce (cfr. supra par. 3) che la questione non va risolta in modo univoco. Occorre verificare la volontà della confessione; sia che essa voglia considerare l'intesa come esterna, sia come interna, lo Stato dovrà uniformarsi a tale presa di posizione. Questa soluzione apparentemente ibrida non va interpretata come rinunzia a risolvere in modo definitivo la questione, bensì come sottolineatura del fatto che il costituente ha voluto mantenersi neutrale anche riguardo ai problemi prospettati. Questa interpretazione appare in armonia anche con il principio di laicità, il quale implica una visione pluralista del fenomeno religioso. Lo Stato attribuisce ai vari culti la possibilità di decidere quale fisionomia assumere nei rapporti col medesimo e prende atto si tale scelta, accettandola incondizionatamente.

L'aspetto essenziale della questione consiste nel fatto che l'art. 8 u.c. richiede il necessario concorso della volontà della confessione, nella determinazione dei rapporti con lo Stato, ove la confessione abbia l'attitudine e la volontà di negoziare.

Emerge, ove si analizzi la prassi seguita nella stipulazione delle intese già concluse, la tendenza a ricondurre ad una dimensione esterna agli ordinamenti dello Stato e delle confessioni gli accordi che regolano i rapporti del primo con le diverse Chiese (25).

5. L'oggetto dell'intesa: dall'elencazione delle materie, all'enunciazione del criterio d'individuazione delle stesse.

La disciplina del fenomeno religioso va ripartita, fra legislazione unilaterale e legislazione derivante da intese. Quest'affermazione non esaurisce il problema della delimitazione dell'oggetto dell'intesa. La questione rimane irrisolta, qualora ci si limiti a precisare il possibile ambito di riferimento dell'istituto, mediante l'elencazione delle materie che esso può disciplinare. Persiste, inoltre, il dubbio se tali elenchi vadano considerati tassativi o esemplificativi. Un primo passaggio necessario, anteriore all'elencazione più o meno completa delle materie, è l'enunciazione di un criterio d'individuazione delle stesse.

Con riferimento anche agli istituti oggetto delle intese già stipulate, è possibile enucleare talune materie, comuni anche al Concordato con la Chiesa cattolica. Tra esse possono ricordarsi l'assistenza spirituale, il riconoscimento civile del matrimonio religioso, il riconoscimento degli enti confessionali e il finanziamento delle confessioni. Accanto a tale settore di materie comuni, è dato riscontrare nelle intese norme specialissime, attinenti all'identità confessionale. Un esempio è rappresentato dalla disciplina relativa al riposo sabbatico (art. 41 l . 101/'89 e art. 171 l . 516/'89), per gli aderenti all'Unione delle comunità` ebraiche.

La presenza di un nucleo di materie, comuni ad intese e Concordato, ha indotto a ritenere che sussista un diritto comune valido per tutti i culti (26). Tuttavia, con riguardo a materie comuni ad intese e concordato, si riscontra spesso un notevole scarto nelle soluzioni normative prescelte, a cominciare dall'insegnamento della religione nelle scuole pubbliche. Esso, ai sensi dell'art. 9.2 Conc., è assicurato dallo Stato alla Chiesa cattolica. Le altre confessioni possono, a proprie spese, soddisfare le richieste di famiglie aderenti alle medesime, riguardo allo studio del fatto religioso nelle scuole (cfr. per es. artt. 9- 10 l . 449/'84, in attuazione dell'intesa con la Tavola Valdese ). Può considerarsi, a scopo esemplificativo, la disciplina dell'assistenza spirituale nelle comunità separate. Emerge anche in questo caso l'istanza separatistica, come soluzione data dalle intese. Il Concordato stabilisce che tale assistenza, ove abbia come destinatari cittadini cattolici, è affidata a cappellani, inquadrati nel ruolo delle forze armate, degli ospedali e degli istituti penitenziari, con oneri finanziari a carico dello Stato. Nelle intese con le confessioni di minoranza, l'assistenza spirituale è disciplinata, nell'ambito del diritto di libertà religiosa. Si riscontra l'attribuzione ai militari del diritto di partecipare alle attività di culto, effettuate nel luogo dove essi svolgono il servizio militare. Inoltre, i ministri di culto sono titolari del diritto di entrare in caserme, ospedali e luoghi di pena (cfr. per es. artt. 6- 8 l . 449/'84, in attuazione dell'intesa con la Tavola Valdese ; artt. 3- 7 l . 517/88, in attuazione dell'intesa con le Assemblee di Dio in Italia).

Pertanto, il criterio più attendibile per la delimitazione dell'oggetto delle intese può consistere nel far rientrare in un'intesa qualunque materia con una disciplina derogatoria rispetto al diritto comune, con la conseguenza di instaurare uno speciale criterio di collegamento tra lo Stato e la confessione stipulante. Quanto agli (eventuali) limiti conseguenti alla Carta del ‘48, in realtà non sembra che essa ponga restrizioni di sorta al possibile contenuto di un'intesa.

La confessione religiosa può unilateralmente porsi limiti e anche in questo caso merita tutela la volontà della stessa, non potendosi escludere che il culto di minoranza ritenga più consono alle proprie esigenze rimettersi allo Stato per la disciplina di un certo segmento dei rapporti tra i due ordinamenti: in quest'ipotesi, la legge all'uopo emanata non sarebbe incostituzionale, in quanto accoglierebbe la reale volontà della confessione, consacrata in un'intesa appositamente conclusa tra lo Stato e la rappresentanza del culto di minoranza. È appena il caso, in ogni modo, di osservare che nessuna limitazione può essere dall'intesa prevista in tema di libertà religiosa.


RIEPILOGO NOTE

11 Cfr. COLAIANNI, Confessioni religiose e intese. Contributo all'interpretazione dell'art.8 Cost., Bari, 1990, pag.20

22 Cfr. D'AVACK, Trattato di diritto ecclesiastico , Milano, 1978, II ed., pagg. 304 e segg.

3(3) Cfr. DEL GIUDICE, Manuale di diritto ecclesiastico , X ed., Milano, 1964, pag. 60; PETRONCELLI, Manuale di diritto ecclesiastico , II ed., Napoli, 1975, pag. 139; OLIVERO, Elementi di diritto ecclesiastico , Torino, 1974, II ed., pag. 112.

4 Cfr. FALZONE, La Costituzione e i culti non cattolici , 1953, pagg.74 e segg.,

5Cfr. FALZONE, op . cit ., pag. 75

6 Cfr. PEYROT, Significato e portata delle intese, in Le intese fra Stato e confessioni religiose. Problemi e prospettive ., a cura di MIRABELLI, Milano, 1978, pag. 51

7 Cfr. Cass. SS.UU. 7-2-1948,in cui per la prima volta e` formulata la tripartizione fra norme costituzionali precettive d'applicazione immediata, norme programmatiche e norme ad efficacia differita. Cfr. altresì` Cass. SS.UU. 17-2-1954.

88 Cfr. FERRAJOLI, La cultura giuridica nell'Italia del Novecento , Bari, 1999, pag. 69.

9 Cfr., tra gli altri, D'AVACK, Trattato di diritto ecclesiastico italiano , Milano, 1980, II ed. ,pag. 341; LANDOLFI, L'intesa fra Stato e culto acattolico. Contributo alla teoria delle fonti del diritto ecclesiastico italiano , Napoli, 1962, pagg. 115 e segg.; G. QUADRI, Un presunto caso di legge atipica: la legge che regola i rapporti fra Stato e confessioni diverse dalla cattolica, in Scritti degli allievi offerti ad Alfonso Tesauro , Milano, 1968, vol. II, pagg. 617 e segg.; MAGNI, Teoria del diritto ecclesiastico civile , Milano, 1952, pagg. 117 e segg.; TEDESCHI, Stato e confessioni acattoliche . Contributo all'analisi dell'art. 8 Cost., in Saggi di diritto ecclesiastico, Torino , 1987 , 128 , 132 ; JEMOLO , Lezioni di diritto ecclesiastico, V ed., Milano, 1979.

10 Cfr. BARILE, Appunti sulla condizione dei culti acattolici , in Dir.eccl ., 1952, I; CASUSCELLI, Concordati, intese e pluralismo confessionale , Milano, 1974, pag. 240; FINOCCHIARO, Diritto ecclesiastico , VI ed., Bologna, 1997, pag. 137, e edizioni successive. Rispetto alla prevalente dottrina si profila il primo tentativo di accostare le intese ai concordati con la Chiesa cattolica. I tempi stanno cambiando; e` chiaro il segnale di una progressiva attuazione del programma pluralista di cui all'art. 8 Cost., non più visto come subordinato all'art. 7.

11Cfr. LOMBARDIA, Lezioni di diritto canonico , Milano, 1985, pag. 72, trad. it. a cura di LO CASTRO. La posizione e` fortemente innovativa. Il punto magisteriale, citato nel testo, segna una rottura col passato e da` il via a un profondo mutamento della visione che la Chiesa ha del suo Magistero, soprattutto riguardo al suo inserimento nella sfera del temporale e del sociale.

12 Cfr. GISMONDI, Lezioni di diritto canonico sui principi conciliari , II ed., Roma, 1970, pagg. 146 e sgg. .Cfr. D'AVACK, Trattato di diritto canonico , Milano, 1960; DEL GIUDICE, Nozioni di diritto canonico, XII ed., Milano, 1970.

13Cfr. GISMONDI, op . cit ., pag. 146.

14Cfr. BEA, Libertà religiosa e trasformazione della società, in Quaderni di Iustitia , Roma, 1968, pagg. 18 e segg.

15Cfr. CAPPI, in Ass . Cost ., seduta del 12/04/'47, pag. 2780

16Cfr. DEL GIUDICE , Manuale di diritto ecclesiastico , X ed., Milano, 1964, pag. 144. DEL GIUDICE è uno degli Autori che hanno sostenuto l'idea della rilevanza solo politica delle intese. Si rileva, anche da questa peculiare interpretazione dell'art. 8 1° c., l'intento dello Studioso di annullare il valore di novità della disciplina costituzionale rispetto al passato.

17 Cfr. CASUSCELLI, op , cit ., pag. 147. Ecco la novità: in coerenza con la sottolineatura del valore delle intese, si valuta la portata dell'art. 8 1° c. E' questa disposizione che si scontra inevitabilmente con l'intento di sminuire le intese. Si può avanzare il rilievo che tale principio ellitticamente attribuisca importanza alla volontà delle varie confessioni, secondo modalità che più avanti saranno descritte.

18 Cfr. FINOCCHIARO, in Commentario alla Costituzione, a cura di Branca, sub . art. 8, Bologna-Roma, 1975. A partire dalla VII ed. del suo Manuale. l'Autore mostra un atteggiamento più aperto all'eventuale accoglimento di ulteriori criteri. (19) Cfr. COLAIANNI, op. cit., pag. 82. Secondo quest'Autore, ricorrendo l'autoreferenziazione, lo Stato deve prendere atto dell'esistenza della confessione. La tesi sembra avere l'inconveniente di dilatare troppo la nozione di confessione. (vedi appresso nel testo). Essa pare ripudiare il criterio della discrezionalità politica dello Stato nella regolamentazione del fenomeno religioso, ragion per cui dev'essere bandita qualsiasi invadenza nella vita interna delle confessioni, di cui lo Stato deve prendere atto ai fini della pratica attuazione della più` avanzata concezione democratica, permeante l'ordinamento giuridico degli Stati tradizionalmente liberali (per es. Stati Uniti). Comunque, lo Stato non può` spingersi fino al punto di rinunziare a qualsiasi controllo sugli atti dei gruppi religiosi, se e in quanto ritenuti contrastanti coi principi supremi del proprio ordinamento.

19 Cfr. COLAIANNI, op . cit ., pag. 82. Secondo quest'Autore, ricorrendo l'autoreferenziazione, lo Stato deve prendere atto dell'esistenza della confessione. La tesi sembra avere l'inconveniente di dilatare troppo la nozione di confessione. (vedi appresso nel testo). Essa pare ripudiare il criterio della discrezionalità` politica dello Stato nella regolamentazione del fenomeno religioso, ragion per cui dev'essere bandita qualsiasi invadenza nella vita interna delle confessioni, di cui lo Stato deve prendere atto ai fini della pratica attuazione della più` avanzata concezione democratica, permeante l'ordinamento giuridico degli Stati tradizionalmente liberali (per es. Stati Uniti). Comunque, lo Stato non può` spingersi fino al punto di rinunziare a qualsiasi controllo sugli atti dei gruppi religiosi, se e in quanto ritenuti contrastanti coi principi supremi del proprio ordinamento.

20 Cfr. COLAIANNI, op . cit ., pagg. 129 e segg. Lo Studioso ritiene che il 2° c. dell'art. 8 riconosca l'originarieta delle confessioni acattoliche, che si diano un assetto istituzionale, e conclude nel senso che non è contraddittorio con tale premessa considerare le intese come atti di diritto interno.

21 cfr. DEL GIUDICE, Manuale, cit., pag. 59. La tesi appare infondata sol che si rifletta sull'art. 19 Cost., in cui è riprodotto il limite del buon costume, semplicemente per i riti. Tale opinione ha una sua ragion d'essere che può identificarsi anche in questo caso nella sottovalutazione delle novità costituzionali.

22 Cfr. COLAIANNI, op . cit ., pag. 191. L'Autore ha un'intuizione: la visione della corrispondenza necessaria tra carattere primario dell'ordinamento dei culti di minoranza e natura esterna dell'intesa è frutto di un'idea eccessivamente rigida della questione, a causa della mancata presa in considerazione della volontà della confessione.

23 Cfr. COLAIANNI, op. cit., pag.132. Il limite dell'ordinamento italiano, evidenziato dall'art. 8 2° c. per gli acattolici, è implicitamente (e, almeno con riferimento all'art. 23 cpv. Tratt. Lat., anche esplicitamente) operante anche nei confronti della Chiesa cattolica, posto che ai sensi del punto 2) lett. c del protocollo addizionale, gli effetti civili delle sentenze e dei provvedimenti emanati dall'autorità ecclesiastica previsti dall'art. 23 cpv. vanno intesi in armonia con i diritti costituzionalmente garantiti ai cittadini italiani (per es. diritto di difesa, diritto alla retribuzione).

24 - cfr. COLAIANNI, op. cit ., pag. 146

25 - cfr. BOTTA, Manuale di diritto ecclesiastico . Valori religiosi e società civile., II ed., 1998, pag. 32. Lo Studioso rileva il processo d'allineamento tra revisione concordataria e intese, affermando che il processo di parlamentarizzazione (...) seguito dalla revisione concordataria, sembra ridurre l'istituto del Concordato ad una dimensione interna all'ordinamento dello Stato. (pag. 92).

26 - Cfr. CARDIA, Ruolo e prospettive della legislazione contrattata nei rapporti tra Stato e Chiese, in AA. VV., Nuovi studi di diritto canonico ed ecclesiastico, a cura di TOZZI, Salerno, 1990, pag. 205. Tuttavia un'osservazione va fatta; non sempre a identità` di materie trattate corrispondono identità` di soluzioni normative prescelte. Sembra più` conducente riservare la denominazione di diritto comune alla legislazione proveniente dallo Stato.


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