Definizione di rifiuto
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Articolo del 17/10/2005 Autore Dott.ssa Silvia Moreau Altri articoli dell'autore


La definizione di rifiuto nella direttiva quadro e la sua interpretazione nella giurisprudenza della Corte di Giustizia

La direttiva 75/442, nella sua versione originaria, all'art.1 definiva rifiuto "ogni sostanza o oggetto di cui il detentore si disfa o ha l'obbligo di disfarsi secondo le disposizioni nazionali vigenti".

Questa definizione lasciava una eccessiva discrezionalità al legislatore nazionale nel determinare che cosa fosse da considerare rifiuto, e quindi si sono create delle divergenze notevoli riguardo all'attuazione della direttiva nei vari Stati membri; è esemplare il caso dell'Italia che, con il d.m. 26 gennaio 1990 ha creato un regime distinto per le "materie prime secondarie", sottraendole alla disciplina dei rifiuti, palesemente in contrasto con l'orientamento comunitario; si sono creati dei forti contrasti in giurisprudenza e si è data la possibilità agli operatori del settore industriale di sottrarre i residui delle attività produttive alla normativa sui rifiuti, con le conseguenze negative per l'ambiente che si possono immaginare (1). Proprio per questi motivi è stata necessaria una modifica della norma comunitaria originaria , realizzata con la direttiva 91/156/CEE;

Nel nuovo articolo il rifiuto viene definito come "qualsiasi sostanza o oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi. La Commissione, conformemente alla procedura di cui all'articolo 18, preparerà entro il primo aprile 1993 un elenco dei rifiuti che rientrano nelle categorie di cui all'allegato I.

Quest' elenco sarà oggetto di un riesame periodico e, se necessario, sarà riveduto secondo la stessa procedura."

La Commissione ha istituito un elenco dei rifiuti nel 1994 (2), modificato poi nel maggio 2000 (3) e successivamente nel 2001 (4) .

Il catalogo non è né vincolante, né esaustivo ed una sostanza o oggetto non è da considerarsi rifiuto solo perché è compresa nell'elenco,deve avere anche le caratteristiche stabilite all'articolo 1 della direttiva 75/442.

Lo scopo principale del catalogo è quello di stabilire una nomenclatura uniforme dei rifiuti che circolano, sono smaltiti o recuperati nell'ambito della Comunità.

Il concetto di rifiuto ha creato problemi interpretativi notevoli e molteplici sono le questioni sottoposte all'attenzione della Corte di Giustizia fin dai primi anni '90;

nella sentenza 28/3/1990 in cause riunite 206-207/88 (Vessoso e Zanetti) la Pretura di Asti ha posto la questione pregiudiziale se “ la nozione di rifiuto postuli un accertamento sull'esistenza dell'animus dereliquendi nel detentore della sostanza o oggetto”

La Corte ha trasformato il quesito originario nel seguente: se la nozione di rifiuto implica che "il detentore che si disfa di una sostanza o di un oggetto abbia l'intenzione di escluderne ogni riutilizzazione economica da parte di altre persone" e ha risolto la questione in senso negativo. (5)

La motivazione (6) risiede nel fatto che, prima di tutto, "l'articolo 1 delle direttive si riferisce in generale ad ogni sostanza o oggetto di cui il detentore si disfi, senza distinguere a seconda della sua intenzione” . Inoltre l'articolo precisa anche che sono rifiuti le sostanze o oggetti di cui il detentore è obbligato a disfarsi secondo le disposizioni nazionali in vigore; quindi il detentore può essere costretto a disfarsi della cosa anche se non ha alcuna intenzione di escluderne ogni riutilizzazione economica da parte di terzi. Infine, la Corte mette in evidenza come la finalità preminente della legislazione sui rifiuti sia la protezione dell'ambiente, che sarebbe compromessa se l'applicazione delle due direttive dipendesse da un elemento soggettivo del detentore.

Nella stessa sentenza è stato affermato inoltre il principio secondo cui "la nozione di rifiuto ai sensi dell'articolo 1 della direttiva 75/442 e 78/319, non deve intendersi nel senso che escluda le sostanze o gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica".

La motivazione può essere rinvenuta,prima di tutto, in alcune disposizioni delle direttive: "il primo considerando della direttiva 75/442 e il quinto considerando della direttiva 78/319 sottolineano l'importanza di favorire il recupero dei rifiuti e l'utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali"; inoltre gli artt. 1 di entrambe le direttive dispongono che "per smaltimento dei rifiuti si intendono le operazioni di trasformazione necessarie al riutilizzo, al recupero e al riciclo degli stessi". Infine gli artt. 3 della direttiva 75/442 e 4 della direttiva 78/319 "obbligano gli Stati membri ad adottare le misure atte a promuovere la prevenzione, il riciclo, la trasformazione dei rifiuti e l'estrazione dai medesimi di materie prime ed eventualmente di energia, nonché ogni altro metodo che consenta il riutilizzo dei rifiuti".

La Corte di Giustizia ha confermato questo suo orientamento anche nel caso " Commissione c. Belgio" (7): era infatti stato approvato un decreto con il quale si imponeva un divieto assoluto di importazione di rifiuti nella regione Vallona, sia che fossero prodotti all'estero, sia che fossero prodotti in altre regioni del Belgio. La Commissione ha ritenuto che questo decreto fosse in contrasto con la direttiva 75 / 442, con la direttiva 84/631 e con gli artt. 30 e 36 del Trattato. Il Belgio, per difendersi, ha affermato, fra l'altro, che i rifiuti non riciclabili, essendo privi di valore commerciale, non potevano essere considerati beni e quindi dovevano essere sottratti alla normativa sulla libera circolazione delle merci.Per quanto riguarda la nozione di rifiuto questa sentenza conferma il fatto che la Corte è contraria a distinguere fra disciplina applicabile ai rifiuti riciclabili e disciplina applicabile a quelli che non lo sono: anche l'Avvocato Generale Jacobs aveva affermato in sostanza che i rifiuti non riciclabili sono beni, (8) anche se hanno un valore negativo, in quanto possono essere oggetto di transazioni commerciali dal momento che chi li smaltisce viene pagato per farlo; ha aggiunto inoltre che, viste le grosse difficoltà che si incontrano nel distinguere fra vari tipi di rifiuti, è inutile distinguere fra rifiuti che sono prodotti e rifiuti che non lo sono. La Corte ha seguito lo stesso ragionamento affermando che la classificazione fra rifiuti riciclabili o non riciclabili è basata su criteri soggettivi e incerti, con il rischio che un certo prodotto sia incluso nell'una o nell'altra categoria a seconda dello stato della tecnica in quel momento e a seconda che intervengano o no cambiamenti e innovazioni nell'industria del riciclo; per questo motivo tutti i rifiuti devono essere considerati prodotti e la loro circolazione non può essere soggetta a restrizioni. L'orientamento suddetto è stato confermato anche in altre due sentenze successive della Corte di Giustizia. (9)

La questione è stata oggetto di nuovi sviluppi giurisprudenziali nel 1997: (10) alcuni operatori sono stati assoggettati a sanzioni per il fatto di aver trasportato e trattato con operazioni varie dei rifiuti urbani e speciali senza l'autorizzazione della regione competente. Questi si sono difesi affermando che le sostanze o oggetti in questione non erano rifiuti; il giudice nazionale ha allora sospeso il processo e posto una questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia chiedendo se una sostanza può sfuggire alla regolamentazione sui rifiuti per il fatto di essere suscettibile di riutilizzazione economica , di essere quotata sui listini pubblici o privati, o per essere stata sottoposta a processi che la fanno diventare un residuo secondo la legislazione italiana.

La Corte di Giustizia, senza andare ad esaminare in dettaglio la legislazione italiana e comunitaria, si è limitata a definire il rifiuto "in negativo", affermando ancora una volta che "la nozione di rifiuto non deve essere intesa nel senso che escluda le sostanze suscettibili di riutilizzazione economica, neanche se i materiali di cui trattasi possono costituire oggetto di un negozio giuridico, o meglio di una quotazione in listini commerciali pubblici o privati". Ha statuito inoltre che "il processo di inertizzazione dei rifiuti, finalizzato alla loro semplice innocuizzazione, l'attività di discarica dei rifiuti in depressione o in rilevato, l'attività di incenerimento nonché l'attività di triturazione costituiscono operazioni di smaltimento o di recupero, soggette alla normativa sui rifiuti. Infine, è irrilevante il fatto che una sostanza sia classificata nella categoria dei rifiuti riutilizzabili senza che ne siano specificate le caratteristiche”. Una spiegazione chiara dei problemi che sono stati evocati dal giudice nazionale la ritroviamo nelle conclusioni dell'Avvocato Generale Jacobs, (11) il quale osserva che "la portata del termine rifiuto dipende da ciò che si intende per operazioni di smaltimento e operazioni di recupero" e che "sfortunatamente tali termini non sono stati definiti esaurientemente " dato che gli elenchi contenuti negli allegati alle direttive sono solo esemplificativi e “ si basano sull'esperienza acquisita”, come appare dal richiamo alle operazioni "così come sono effettuate in pratica". In definitiva " vi è un elemento da circolo vizioso: la questione se vi sia recupero dipende dalla questione se vi siano rifiuti, questione che a sua volta dipende dalla questione se vi sia recupero". Egli propone allora di non cercare di dare una definizione completa, ma di procedere caso per caso, stabilendo "se il detentore di un oggetto o di una sostanza li sottoponga o abbia l'intenzione di sottoporli a una delle operazioni elencate nell'allegato II B o a un'operazione analoga". Questa conclusione non è stata ripresa dalla Corte, che però è d'accordo sulla necessità di focalizzare l'attenzione sull'esigenza di dare definizioni più precise dei termini "valorizzazione" ed "eliminazione" piuttosto che cercare di definire cosa significa "disfarsi". Probabilmente la Corte non lo ha fatto perché questo avrebbe avuto delle conseguenze notevoli sull'applicazione del regolamento 259/93 relativo ai movimenti transfrontalieri di rifiuti, che prevede regole diverse a seconda che si tratti di operazioni di smaltimento o di recupero: per lo smaltimento vale il principio di prossimità, per il recupero vale invece il principio della libera circolazione. (12)

La Corte di Giustizia si è occupata del problema della nozione di rifiuto anche nella sentenza del 18 dicembre 1997 (13), in cui si prendono in considerazione soprattutto i sottoprodotti di processi industriali. Il caso riguarda la richiesta di annullamento da parte dell'Inter-Environnement Wallonie, dell'"order of the Wallon Regional executive" sui rifiuti tossici e pericolosi del 9 aprile 1992 ,in quanto contrario alle direttive 75/442/CEE e 91/689; infatti all'articolo 5 esclude dall'obbligo di autorizzazione alcune attività riguardanti i rifiuti pericolosi che sono parte integrante di un processo industriale di produzione. La Corte belga (Conseil d'Etat/Raad van State) ha sospeso il processo ed ha sottoposto alla Corte di Giustizia la questione. La decisione è stata presa considerando rispettivamente gli artt. 9 e 10 delle direttive citate: il primo dispone che gli stabilimenti che attuano le operazioni elencate agli allegati II A e II B (operazioni di smaltimento e di recupero) devono ottenere un permesso. Gli stabilimenti che trattano da soli i loro rifiuti nel luogo di produzione non hanno bisogno del permesso, se lo Stato ha stabilito le regole generali sull'esonero dall'autorizzazione. L'articolo 10 della direttiva 91/689 prevede invece che la deroga suddetta non valga per i rifiuti pericolosi.

La Corte ha stabilito che, in generale, nessun tipo di residuo, sottoprodotto o altra sostanza che derivano da un processo produttivo possano essere esclusi dal concetto di rifiuto e nemmeno le direttive citate contengono disposizioni in cui si afferma che non si applicano a processi di smaltimento o recupero che fanno parte di un processo produttivo e che non costituiscono un pericolo per l'ambiente o la salute umana. Si afferma però anche che queste conclusioni non mettono in discussione la distinzione che deve essere operata fra operazioni di recupero dei rifiuti e normali operazioni di gestione di prodotti che non sono rifiuti. La Corte quindi riconosce che esiste una distinzione fra operazioni di recupero dei rifiuti e normali operazioni di gestione industriale di prodotti che non sono rifiuti, ma non fornisce nessun criterio per distinguere.

L'Avvocato generale Jacobs (14) ha invece cercato di delineare delle linee guida da seguire affermando che, in generale, il fatto che un oggetto o una sostanza sia riutilizzato dallo stesso produttore non basta ad escluderne la natura di rifiuto, in quanto a questo fine è importante esaminare il tipo di attività coinvolta, piuttosto che le persone che si occupano di certe operazioni; egli ritiene che un sottoprodotto di un processo di lavorazione o un residuo non costituisca rifiuto se è destinato ad essere riutilizzato in un certo processo produttivo nella sua forma attuale, cioè se prima del suo riutilizzo non sono necessarie operazioni di alcun genere. L'Avvocato generale si rifà anche a quanto è stato stabilito dal " Waste Management Policy Group" in seno all'OCSE (15): è necessario andare a vedere se un certo residuo, come sostituto di un altro componente, è equivalente dal punto di vista ecologico. Quindi, se un sottoprodotto non risponde a certi standard ecologici, come il materiale che va a sostituire, deve essere considerato rifiuto. Al contrario, se è completamente intercambiabile con l'altro materiale, non è necessario sottoporlo alle regole esistenti per i rifiuti. Le conclusioni dell'Avvocato generale Jacobs sono coerenti anche con lo scopo della legislazione esistente in tema di rifiuti, che è quella di assicurare la protezione ambientale. (16) Infatti, nel caso di diretto utilizzo, senza alcuna operazione di trasformazione, nello stesso ciclo produttivo, appare oggettivamente la volontà del detentore di non disfarsene e quindi non sussiste nemmeno il rischio di inquinamento, che è invece molto alto quando la cosa non riveste più alcuna utilità per il detentore, che potrebbe sbarazzarsene in modo non ecologico; da qui la necessità che la nozione di rifiuto in definitiva sia intesa nel senso più ampio possibile e che il criterio per distinguere cosa è rifiuto da cosa non lo è (17) sia " la fine della sua utilizzazione, da parte del detentore, secondo la funzione economica di origine", indipendentemente dal fatto che poi venga sottoposto a operazioni di smaltimento o di recupero.

La Corte è tornata sulla questione nel 2002 ;l'Avvocato Generale Jacobs nelle sue conclusioni del 17 Gennaio 2002 (18)ribadisce che la nozione di rifiuto non può essere interpretata restrittivamente, in quanto lo scopo della direttiva quadro è quello di garantire la protezione dell'ambiente contro gli effetti nocivi derivanti dalle varie operazioni di trattamento dei rifiuti, ed inoltre l'articolo 174 n.2 del Trattato CE statuisce che la politica della Comunità in materia ambientale debba mirare ad un elevato livello di tutela ambientale; conferma che il concetto di rifiuto include le sostanze suscettibili di riutilizzazione economica indipendentemente dal fatto che le operazioni di recupero possano avvenire o meno senza pregiudizio per l'ambiente;precisa inoltre che la qualificazione di una sostanza come rifiuto non dipende in modo univoco dalla sottoposizione della stessa ad una delle operazioni di smaltimento elencate negli allegati IIA e IIb in quanto la nozione di rifiuto ,da una parte, risulterebbe ristretta, visto che ne rimarrebbero esclusi quelli smaltiti con altre modalità e, dall'altra, sarebbe estesa eccessivamente dato che le operazioni degli allegati possono riguardare anche sostanze che non costituiscono rifiuti.

In alcune sentenze (19) è stato messo in evidenza, peraltro, come in alcuni casi, molto ristretti,un bene o materiale derivante da un processo che non è destinato principalmente a produrlo,può sfuggire al concetto di rifiuto ed essere considerato un sottoprodotto del quale l'impresa non ha intenzione di disfarsi,ma, anzi,intende sfruttare economicamente;

- dato che, comunque, è necessario interpretare in modo estensivo la nozione di rifiuto, in modo da non pregiudicare il conseguimento degli obiettivi della direttiva 75/442, questo può avvenire solo in casi circoscritti e,in particolare, se risultano soddisfatte le seguenti condizioni:

- il riutilizzo del materiale deve essere non solo eventuale ma certo e, a questo proposito, il fatto che il detentore possa conseguire un vantaggio economico è indizio di una probabilità alta di riutilizzo visto che “ in un'ipotesi del genere la sostanza in questione non può più essere considerata un ingombro di cui il detentore cerchi di disfarsi,bensì un autentico prodotto” (20);

- non devono essere necessarie operazioni di trasformazione preliminare;

- la riutilizzazione deve avvenire nell'ambito dello stesso processo produttivo quale parte integrante di esso.

Per esempio è stato stabilito che il coke da petrolio derivante dalla produzione di altre sostanze combustibili in una raffineria non costituisce rifiuto ai sensi della direttiva quadro se viene riutilizzato con certezza come combustibile per il fabbisogno energetico della raffineria stessa o di altre industrie;sono sfuggiti alla qualificazione di rifiuto anche i detriti derivanti dallo sfruttamento di una miniera se utilizzati per il riempimento delle gallerie della miniera stessa,quindi nell'ambito dello stesso processo produttivo e senza essere sottoposti ad operazioni di trasformazione preliminare,a condizione che il gestore fornisca garanzie sufficienti sulla loro identificazione e utilizzazione effettiva .


Note :

1 Vedi CASTELLANETA “Rifiuti e materie prime secondarie: una distinzione inaccettabile” in RIVISTA DI DIRITTO COMUNITARIO E DEGLI SCAMBI INTERNAZIONALI,1994, pag 387 e ss

2 decisione 94/3/CE

 

3 decisione della Commissione 532 del 3/5/2000

4 decisione del Consiglio 23/7/01

5 Vedi BOCCIA GIAMPIETRO “I rifiuti”,Giuffré, 1997,pag 21 e ss

6 Vedi punti 11 e 12 della sentenza

7Sentenza del 9/7/1992 in caso 2/90 Commissione c. Belgio, cit ;vedi commento di HANCHER e SEVENSTER , in COMMON MARKET LAW REVIEW 1993 pag 351 e ss vedi inoltre PESTELLINI “ Rifiuti” in TRATTATO DI DIRITTO AMMINISTRATIVO EUROPEO diretto da MP CHITI E G GRECO,Giuffré pag 1084-1085

8 Per la definizione di bene come " prodotto valutabile in moneta e che per questo può essere oggetto di transazioni commerciali" vedi caso 7/68 Commissione c Italia in Raccolta 1968 pag. 423

9 Sentenza del 28 marzo 1990 in causa 359/88 ( Zanetti e altri) in Raccolta, pag.1461 e ss. e sentenza del 10 maggio 1995 in causa c-422/92 (Commissione v Germania) in Raccolta, pag. 1097 e ss; per quanto riguarda quest'ultima sentenza la Corte non si è ritenuta investita della questione delle modifiche introdotte dalla direttiva 91/ 156 all'articolo 1 a) in quanto questi effetti si sono prodotti in data successiva alla proposizione del ricorso da parte della Commissione

10 Sentenza del 25 giugno 1997 in cause congiunte C304 -330-324/94 C224/95 (Euro Tombesi) in Raccolta, 1997, pag 1115

11 Conclusioni del 24 ottobre 1996

12 Vedi REVUE DU MARCHE UNIQUE EUROPEEN 1997, pag. 236

13 Sentenza del 18 dicembre 1997 in causa C129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL c Région Wallonne in raccolta 1997 pag 1507 commentato in VAN CALSTER “Court Clarifies Community Definition Of Waste” in EUROPEAN LAW REVIEW,1998, pag 385

14 Opinione del 24/4/1997 nel caso 129/96 pag 58

15 “Discussion Paper On Guidance For Distinguishing Waste From Non Waste” redatta dal Waste Management Policy Group ENV/EPOC/WMP (96) 1

16 Vedi AMENDOLA "Rifiuto, disfarsi, recupero e smaltimento: problemi vecchi e nuovi del recente decreto sui rifiuti" in RIVISTA GIURIDICA AMBIENTE, 1998, pag 193

17 Vedi osservazioni scritte della Commissione del 2 maggio 1995

18 conclusioni dell'Avvocato Generale Jacobs 17 Gennaio 2002 Palin Granit Oy e Vehmassalon Kansanterveystyon Kuntayhtyman hallitus – domanda di pronuncia pregiudiziale Korkein hallinto oikeus Finlandia in Raccolta 2002 pag 3533

19Sentenza 18 Aprile 2002 causa C 9/00 Palin Granit e Vehmassalon Kansanterveystyon Kuntayhtyman hallitus in Racc pag 3533

Ordinanza della Corte (Terza sezione) del 15 gennaio 2004 procedimento penale a carico di Marco Antonio Saetti e Andrea Frediani domanda di pronuncia pregiudiziale Tribuanle di Gela Italia ;

Conclusioni dell'Avvocato generale Kokott del 10 giugno 2004 procedimento penale a carico di Antonio Niselli domanda di pronuncia pregiudiziale Tribunale di terni Italia

20 Vedi punto 37 dell'Ordinanza della Corte 15 gennaio 2004 cit


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Il Quotidiano giuridico on line ISSN 2280-613X


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