Indennizzo diretto: l'incostituzionalita' preannunciata
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Articolo del 02/10/2005 Autore Avv. Fabio Quadri Altri articoli dell'autore


L'INCOSTITUZIONALITA' PREANNUNCIATA DELL'INDENNIZZO DIRETTO

Il Governo chiederà al Parlamento apposita delega per introdurre un sistema generalizzato di indennizzo diretto del danno ”. Questo è quanto è stato dichiarato dal Ministro delle Attività Produttive Claudio Scajola il 21 giugno 2005 all'assemblea generale dell'A.N.I.A. ( fonte: Ministero Attività Produttive ).

Invece, delega o non delega tale norma, tanto rivoluzionaria quanto aberrante, innovativa dal punto di vista del diritto sostanziale e procedurale ma in contrasto con i principi generali del Codice Civile, è stata poi, comunque, introdotta. Il Governo, quindi, già sapeva che l'indennizzo diretto non poteva essere inserito nel Codice delle Assicurazioni senza apposita delega perché ciò avrebbe configurato seri profili d'incostituzionalità.

Entriamo nel merito della sua palese incostituzionalità

•  La scelta del decreto legislativo.

Per riordinare il settore assicurativo il nostro legislatore ha scelto la strada del decreto legislativo. Appare superfluo rammentare che il decreto legislativo è una norma dell'ordinamento giuridico con forza di legge emanato, in via eccezionale, dal Governo su delega del Parlamento. Infatti, in ossequio al principio della separazione dei poteri, l'articolo 70 della Costituzione conferisce alle due Camere, e solo ad esse, la funzione legislativa. Il Parlamento ricorre alla delega dell'esercizio del potere legislativo, nei casi in cui la materia oggetto del decreto sia molto complessa o richieda un lungo procedimento di formazione della legge; per cui il Governo, che può avvalersi dell'aiuto di organi consultivi tecnici, appare come il più idoneo a legiferare. La delega deve essere esercitata in un termine prefissato e nel rispetto di principi e criteri direttivi indicati nella legge delega, così come previsto dall'articolo 76 della Costituzione. Pertanto, nell'emanare il decreto il Governo deve rispettare rigorosamente i limiti ed i principi sanciti nella legge delega. Se ciò non avviene il decreto legislativo è viziato d'incostituzionalità per eccesso di delega.

•  La legge delega.

Nel caso del Codice delle Assicurazioni , la legge delega è la nr. 229 del 29 luglio 2003 , che ha riservato al riassetto del settore assicurativo l'art. 4.

Ecco esattamente cosa stabiliva il predetto art. 4:

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di assicurazioni, ai sensi e secondo i principi e criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge, e nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

a) adeguamento della normativa alle disposizioni comunitarie e agli accordi internazionali;
b) tutela dei consumatori e, in generale, dei contraenti più deboli, sotto il profilo della trasparenza delle condizioni contrattuali, nonché dell'informativa preliminare, contestuale e successiva alla conclusione del contratto, avendo riguardo anche alla correttezza dei messaggi pubblicitari e del processo di liquidazione dei sinistri, compresi gli aspetti strutturali di tale servizio;
c) salvaguardia dell'effettiva concorrenza tra le imprese autorizzate all'esercizio dell'attività assicurativa in Italia o operanti in regime di libertà di prestazioni di servizi;
d) previsione di specifici requisiti di accesso e di esercizio per le società di mutua assicurazione esonerate dal pieno rispetto delle norme comunitarie, nonché per le imprese di riassicurazione;
e) garanzia di una corretta gestione patrimoniale e finanziaria delle imprese autorizzate all'esercizio dell'attività assicurativa, anche nell'ipotesi di una loro appartenenza ad un gruppo assicurativo, nonché con riferimento alle partecipazioni di imprese assicurative in soggetti esercenti attività connesse a quella assicurativa e di partecipazione di questi ultimi in imprese assicurative;
f) armonizzazione della disciplina delle diverse figure di intermediari nell'attività di distribuzione dei servizi assicurativi, compresi i soggetti che, per conto di intermediari, svolgono questa attività nei confronti del pubblico;
g) armonizzazione della disciplina sull'esercizio e sulla vigilanza delle imprese di assicurazione e degli intermediari assicurativi alla normativa comunitaria;
h) riformulazione dell'apparato sanzionatorio alla luce dei principi generali in materia:
1) affiancando alle ipotesi di ricorso alla sanzione amministrativa pecuniaria nei riguardi di imprese e operatori del settore, la previsione di specifiche sanzioni penali, modulate tra limiti minimi e massimi, nei casi di abusivo esercizio di attività assicurativa, agenziale, mediatizia e peritale da parte di imprese e soggetti non autorizzati o non iscritti ai previsti albi e ruoli ovvero di rifiuto di accesso, opposto ai funzionari dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP), agli uffici o alla documentazione relativa alle anzidette attività, anche esercitate in via di fatto o, infine, di truffa assicurativa;
2) prevedendo la facoltà di difesa in giudizio da parte dell'ISVAP, a mezzo dei suoi funzionari, nei ricorsi contro i provvedimenti sanzionatori di cui all'articolo 6 della legge 5 marzo 2001, n. 57;
i) riassetto della disciplina dei rapporti tra l'ISVAP e il Governo, in ordine alle procedure di crisi cui sono assoggettate le imprese di assicurazione.”

Non essendo il Governo riuscito a rispettare il limite temporale di un anno, con la legge 27 luglio 2004, n.186 si è ampliato il limite temporale a due anni. Fermo il resto.

•  Il (mancato) parere del Consiglio di Stato

Il primo comma dell'art. 4 della L.229/2003 rimanda ai “ principi e criteri direttivi di cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge, e nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi”. Fra questi vi è l'obbligatorietà della preventiva richiesta di parere al Consiglio di Stato. Ed in effetti il Consiglio di Stato in data 14 febbraio 2005, ha emesso il parere n. 11603 . Sennonché, al Consiglio di Stato è stato sottoposto uno schema di codice che era parzialmente diverso da quello poi emanato e, soprattutto, assolutamente privo delle norme relative all'indennizzo diretto. Ora, non è come chi non veda che, quando il Governo ha deciso di modificare, radicalmente, il Codice delle Assicurazioni, inserendo i nuovi artt. 149 e 150, in virtù degli artt. 4 e 1 della L.229/2003, ed in applicazione all'art. 76 della Costituzione, avrebbe dovuto risottoporre al Consiglio di Stato il Codice, onde ottenerne un nuovo parere. Ma così non è stato, anche perché, altrimenti, sarebbe “scaduta” la delega temporale conferita. E' evidente, quindi, che già per questi motivi gli articoli relativi all'indennizzo diretto sono da ritenersi incostituzionali essendo stati inseriti all'ultimo momento senza il rigoroso rispetto del dettato della legge delega il quale richiedeva l'obbligatorietà del parere del Consiglio di Stato.

•  L'eccesso di delega ex art. 76 della Costituzione ed il risarcimento del danno

Il potere normativo delegato, essendo testualmente limitato ad una funzione di riassetto delle disposizioni vigenti in materia assicurativa, anche se inteso non come attività di mera compilazione, non può estendersi sino all'innovazione sostanziale o all'abrogazione di fatto di norme esistenti, operazione questa istituzionalmente sottoposta alla decisione del Parlamento.

Ora, limitiamoci ad esaminare il contenuto della legge delega in tema di risarcimento del danno e liquidazione dei sinistri.

Ad onor del vero, la legge delega in nessun punto entra specificatamente nel merito del risarcimento dei danni e nella liquidazione dei sinistri, se non alla lettera b) ove impone al Governo di rispettare i principi e criteri direttivi a tutela del consumatore e, in generale, dei contraenti più deboli , limitatamente al profilo della trasparenza delle condizioni contrattuali , nonché dell'informativa preliminare , contestuale e successiva alla conclusione del contratto, avendo riguardo anche al processo di liquidazione dei sinistri, compresi gli aspetti strutturali di tale servizio.

E' chiaro che il legislatore intendeva tutelare due soggetti ben precisi: il consumatore ed il contraente più debole e non certo modificare i principi generali di risarcimento dei danni..

Il consumatore, come veniva definito dall'art.2 della L.281/1998, altri non è se non la persona fisica che acquista o utilizza beni o servizi per scopi non riferibili all'attività imprenditoriale e professionale eventualmente svolta. Analogamente, il contraente altri non è se non chi ha “contratto” una polizza di assicurazioni. Pertanto, la tutela doveva essere riservata a tutti i rapporti contrattuali (e non extra-contrattuali), ovvero alle cosiddette garanzie dirette, a favore degli assicurati-consumatori-contraenti..

L'art. 149 del Codice delle Assicurazioni non prende assolutamente in considerazione i soggetti sopra descritti, ma bensì i danneggiati o, dando un'altra definizione, le vittime di un sinistro stradale. Il danneggiato in conseguenza di un sinistro non è nella fattispecie consumatore e tanto meno contraente, ma bensì controparte di un altro soggetto -col quale non vi è nessun rapporto contrattuale o di contraenza- il quale commettendo un fatto illecito ha causato dei danni ingiusti che debbono essere risarciti ai sensi degli artt. 2043 e 2054 c.c.. In virtù dell'art. 149 i danneggiati, che rientrino in uno dei casi ivi previsti, sono ora obbligati a chiedere il risarcimento del danno non a chi è responsabile dello stesso, ai termini del codice civile, ma bensì ad un altro soggetto; ovvero alla propria compagnia assicuratrice (e da qui l'errore terminologico in cui spesso molti sono incorsi di “indennizzo” in vece di “risarcimento”). E' pertanto chiaro che il decreto legislativo ha modificato, sia sostanzialmente che proceduralmente, i diritti dei danneggiati, facoltà questa non concessa dalla legge delega. Ma non solo. Il Codice delle Assicurazioni ha altresì ridotto i doveri dei responsabili dei sinistri stradali datosi che costoro non dovranno più neppure essere convenuti in giudizio ed in prima persona non saranno più tenuti a rispondere neppure in solido del danno cagionato. Infatti, l'art. 149 punto 6 prevede che il danneggiato possa proporre l'azione diretta di cui all'art. 145, comma 2, nei soli confronti della propria impresa di assicurazione senza far menzione alcuna anche al responsabile del sinistro (in contrasto con quanto previsto dall'art.144 dello stesso codice oltre che dei principi generali dell'ordinamento giuridico) ed ovviamente alla compagnia del civile responsabile. Responsabile che, del resto, fino ad allora potrebbe, anzi dovrebbe, non aver mai neppure ricevuto una richiesta di risarcimento. Infatti, l'art. 145, comma 2, prevede che in caso d'indennizzo diretto la raccomandata di richiesta vada inviata alla propria compagnia assicuratrice, e non al responsabile del sinistro.

Ciò posto, tornando all'argomento principe, è evidente che il Parlamento, conferendo la delega al Governo, voleva tutelare i consumatori-contraenti come sopra meglio definiti e non agevolare (o favorire) i responsabili dei sinistri (come avviene con l'indennizzo diretto) o modificare i diritti dei danneggiati. E, comunque, non ha conferito delega alcuna circa l'eventuale modifica dei diritti-doveri dei danneggiati-danneggianti mediante lo stravolgimento del principio generale del neminem ledere e del codice civile (nonchè processuale). Cosa che invece è avvenuta. E' pertanto evidente come il Governo sia andato ben oltre alla delega conferita.

•  La violazione dell'art. 3 della Costituzione

Un principio fondamentale della nostra carta costituzionale è quello dell'uguaglianza avanti alla legge.

Con l'introduzione dell'indennizzo diretto tale principio viene meno in quanto, per il medesimo fatto illecito, i cittadini devono sottostare a norme giuridiche, risarcimento, attribuzione di responsabilità ed a comportamenti differenti.

L'indennizzo diretto si applica a fatti illeciti ben precisi, ovvero; causati dallo scontro fra due veicoli, entrambi regolarmente assicurati ed immatricolati in Italia e salvo che il conducente non responsabile abbia lesioni con conseguenze non superiori al 9% di invalidità permanente. Conseguentemente l'art. 149 non si applica in caso di mancata collisione o collisione fra più di due veicoli, quanto vi è coinvolto un veicolo immatricolato all'estero e quando il conducente del veicolo non responsabile abbia subito lesioni superiori al 9% d'invalidità permanente, oltre che quando vi siano coinvolti pedoni, ciclisti o beni immobili.

Pertanto, così si viene a creare una differenza di trattamento fra danneggiati in casi molto simili fra loro. Senza poi dimenticare la differenza di trattamento fra i danneggiati da fatto illecito derivante dalla circolazione stradale ove sia applicabile l'indennizzo diretto ed i danneggiati da fatto illecito non derivante dalla circolazione stradale. Insomma, il medesimo danno ingiusto potrebbe essere risarcito in modo completamente differente a seconda che si applichi o meno l'indennizzo diretto.

L'indennizzo diretto non si limita a stabilire a chi richiedere il risarcimento dei danni subiti (ovvero alla propria compagnia assicuratrice anziché al civile responsabile) come non si limita a stabilire diverse norme procedurali (ovvero che debba essere convenuto in giudizio un soggetto non responsabile nell'accaduto, quale la propria compagnia assicuratrice), ma detta anche diversi criteri di risarcimento e, conseguentemente, una diversa applicazione del diritto sostanziale. Infatti, l'art. 150 prevede, rimandando ad un successivo decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle Attività produttive, da adottarsi entro 90 giorni dall'entrata in vigore del codice, che vengano stabiliti anche precisi criteri di risarcimento nei casi previsti di indennizzo diretto. Ovvero, per decreto dovranno essere stabiliti (oltre al resto) i gradi di responsabilità delle parti ed i limiti di risarcibilità dei danni accessori. Pertanto, è ovvio che in questo modo vi sarà un diverso trattamento fra chi è soggetto all'indennizzo diretto - il quale potrebbe non vedersi riconosciuti alcuni danni “accessori” quali il fermo tecnico, la svalutazione del bene o le spese legali, oppure potrebbe vedersi attribuire una responsabilità diversa da quella applicabile col criterio dell'art. 2054 c.c. o del neminem ledere - e chi non lo è al quale, invece, saranno applicabili le norme dell'ordinamento generale. In sostanza, si potrebbe verificare che, ad esempio, un ciclista investito da un veicolo potrebbe ottenere un risarcimento superiore rispetto ad un automobilista coinvolto in un sinistro avente identiche modalità al quale però sia applicabile l'indennizzo diretto. Ovvero, identico danno ingiusto diverse responsabilità e diversi risarcimenti.

Concludendo, così come abbiamo iniziato, a questo punto è ovvio che per introdurre l'indennizzo diretto nel nuovo Codice delle Assicurazioni sarebbe servita una delega ad hoc del Parlamento. Parola di Ministro.

Monza, lì settembre 2005.

-avv.Fabio Quadri-


Avv. Fabio Quadri
Avvocato

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