La colpa nella responsabilità della pubblica amministratore (l'errore medicio giustiziabile)
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Articolo del 21/02/2015 Autore Avv. Ruggiero Calò Altri articoli dell'autore


   In riferimento alle fonti normative rilevanti in tema di colpa nella responsabilità della Pubblica Amministrazione, va, sin d’ora, osservato che, nell’analisi delle fattispecie riguardanti il settore pubblico, come quella della presente trattazione, un indispensabile strumento di lavoro è dato all’interprete dalle fonti del codice civile.

E, a fronte di un’impressione esteriore che vede contrapposti il diritto amministrativo (fondato su principi, fra i quali spicca quello del reiterato perseguimento dell’interesse collettivo) ed il diritto privato (fondato su principi, fra i quali spicca quello dell’autonomia privata) come in un’irriducibile antitesi, sarà possibile, invece, ravvisare tra di essi una stretta parentela, che lascia ipotizzare il futuro prosperare delle due materie sotto lo stesso nome: il “diritto civile pubblico”.    

   Quando si parla di colpa, si è nell’alveo della responsabilità in assenza di attribuibilità  e imputabilità del dolo all’agente. A tal proposito, l’art. 2043 c.c. prevede che qualunque fatto doloso o “colposo” che cagiona ad altri un danno ingiusto obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.

   Di rilievo appare, altresì, l’art. 1256 c.c., a termini del quale, se l’inadempimento o il ritardo non dipende da dolo, il risarcimento è limitato al danno che poteva prevedersi nel tempo in cui è sorta l’obbligazione.

   Il sistema normativo del codice civile, prevede che nell’adempiere l’obbligazione il debitore deve usare la diligenza del buon padre di famiglia; che, nell’adempimento delle obbligazioni inerenti all’esercizio di un’attività professionale, la diligenza deve valutarsi con riguardo alla natura della’attività esercitata (art. 1176 c.c.); e che il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, se non prova che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile (art. 1218 c.c.).   

   L’illecito di natura extracontrattuale non era contemplato nel codice civile italiano del 1865 di ispirazione napoleonica e in particolare taceva sulla condotta colposa del danneggiato, pur essendo naturalmente possibile che questi avesse contribuito alla causazione del danno con le sue condotte. Il concetto di colpa nel diritto civile è, quindi, il costrutto della sedimentazione storica avutasi nell’ambito del dibattito giuridico, nel quale dottrina e giurisprudenza hanno via via colmato il vuoto normativo, interrogandosi ora sulla possibilità di ridurre proporzionalmente il “quantum” di danno da risarcire ora, conformemente alla tradizione romanistica, sulla non risarcibilità o irripetibilità del danno per corresponsabilità del danneggiato.   

   Ma, che si tratti di elaborazione dottrinaria o di soccorso in via pretoria all’inerzia legislativa, nel codice civile del 1942, la detta evoluzione ha significativamente portato la discussione ad un livello superiore, e a tutt’oggi incontestato, che, passando tra le opposte tesi di considerare o meno in modo separato la colpa esclusiva dalla colpa concorrente, è giunta alla conclusione della necessità di un sistema di valutazione della colpa e del relativo danno secondo equità e ragionevolezza.

   Il dibattito è, poi, continuato fino a giorni più recenti, con lo studio di una struttura oggettiva della colpa, che può essere generica o specifica, come c’insegna il diritto penale. Si è posto, di conseguenza, il problema della incompatibilità del sistema penalistico con il sistema civilistico all’atto della individuazione e valutazione esatta del fenomeno colposo, essendo la colpa nel diritto penale un concetto che trae la sua fonte dal paradigma normativo prefissato dal codice penale con una individuazione “ex ante”.

   La responsabilità del medico, nel giudizio penale, pone il problema relativo al modo d’essere della struttura del reato colposo, che ha i suoi riflessi in ordine alla esatta individuazione del “dovere di diligenza”. Al “modello ideale“ approntato dalla norma penale, infatti, si contrappone il “soggetto reale” che soccorre il giudice nella valutazione della colpa nella fase del giudizio “ex post”. E nel momento in cui il giudice penale condannasse il medico a risarcire la parte civile, senza quantificare il danno, non farebbe altro che proclamare l’insufficienza dello schema processuale penalistico all’esatta valutazione della violazione al dovere di diligenza da parte del medico.

   Nel diritto civile la colpa si ha, in assenza di dolo, per la violazione dei doveri di diligenza, perizia o prudenza, ovvero per l’inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline nell’esercizio di un’attività. Ove tali violazioni si sostanziassero nella non volontarietà dell’evento di danno, si configurerebbe l’elemento soggettivo che integra la fattispecie dell’illecito colposo.

   Se la colpa, quindi, può ricorrere come atto illecito che si concretizza nella involontarietà dell’evento dannoso, appare evidente come, la P.A. possa cagionare tale evento per un suo comportamento negligente, imprudente o imperito o contrario a norme di legge (come ad es. la l. n. 241/1990) che impongono determinate condotte nello svolgimento della sua attività.

   In disparte la responsabilità civile oggettiva, sancita in ipotesi tipiche come quella di cui all’art. 2050 c.c., relativo allo svolgimento di attività pericolose per loro intrinseca natura, possiamo, sulla base dei riferiti cenni, intravvedere le funzioni di questi istituti, cominciando dall’art. 1218 c.c.

   La stipulazione di contratti con privati da parte della P.A. la rende soggetta alla comune disciplina civilistica delle obbligazioni in generale e la espone, in caso di inadempimento o di ritardo nell’adempimento o per la violazione dei principi di correttezza e buona fede nelle trattative, alle azioni accordate al creditore dalla stessa disciplina.

   L’istituto della responsabilità contrattuale manifesta la sua funzione ripristinatoria del patrimonio del creditore, in conseguenza all’accertato inadempimento colposo da parte del debitore. A differenza di quanto avviene per la responsabilità extracontrattuale, il legislatore ha rafforzato la tutela del contraente insoddisfatto, prevedendo una disciplina dell’onere della prova e della prescrizione ad esso più favorevole. Sarebbe, poi, interessante notare come, il giudice civile, concilierà tale presunzione di colpa relativa a carico del debitore con il generale principio  del “favor debitoris”.

   Nel caso prospettato, quindi, la colpa della P. A. sarà o meno riscontrabile, tenuto conto del grado di difficoltà tecnica connaturato all’attività svolta dall’ente pubblico o dallo Stato, salvi i casi di responsabilità dolosa o per colpa grave.

   Sotto la pressione del diritto comunitario, la giurisprudenza nazionale ha fatto un altro passo nel percorso evolutivo che ha portato alla nota sentenza delle Sezioni Unite della Suprema Corte n. 500/1999, con la quale è stata sancita la natura aquiliana della responsabilità della P.A. per il danno causato da suo un atto all’interesse legittimo. In precedenza, non essendovi un diritto soggettivo meritevole di tutela verso la P.A., il cittadino rimaneva senza tutela risarcitoria, ove il danno provenisse da un provvedimento amministrativo. Il conseguente dilatarsi della casistica in cui la P.A. può trovarsi nella veste di danneggiate per responsabilità precontrattuale, contrattuale ed extracontrattuale, ha indotto il legislatore a intervenire con l’introduzione della l. 205/2000, che, recependo il detto orientamento, ha previsto, relativamente alla responsabilità per lesione di interesse legittimo, la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.

   La responsabilità contabile, nell’ambito di quella amministrativa, è ulteriormente prevista, invece, per i cosiddetti agenti contabili, i quali, oltre a presentare i suddetti profili, hanno il maneggio del pubblico denaro o sono consegnatari di valori o merci appartenenti alla P. A. Tale responsabilità sorge per il solo fatto della irregolarità e non è richiesta la dimostrazione del danno occorso. Quest’ultimo è sempre presunto e grava sull’agente contabile l’onere di provare che dalla irregolarità della gestione non è derivato alcun danno alla P.A. E’ cumulabile con le altre e ricade nella giurisdizione della Corte dei Conti.

   In relazione alla responsabilità medica, non può dimenticarsi la depenalizzazione introdotta dalla c.d. “legge Balduzzi”, che esime il medico dalla responsabilità penale in presenza di colpa lieve, determinata dalla violazione della diligenza media. La suprema Corte (sent. n. 4030/2013), ha seguito tale orientamento interpretativo con riferimento a un caso di risarcimento del danno da intervento chirurgico a seguito di errata diagnosi.   

   La depenalizzazione operata, tuttavia, non lo esime per la colpa grave, che deriva dalla inosservanza di quel minimo di diligenza che tutti dovrebbero avere. Tale depenalizzazione ricorre, però, ove l’operatore sanitario si sia attenuto a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunità scientifica.

   Non lo esime, tuttavia, dalla responsabilità civile extracontrattuale, nella sua funzione risarcitoria del danno ingiusto subito, con le consolidate regole relative alla dimostrazione dell’evento dannoso, del nesso di causalità diretto e immediato, l’onere della prova, l’imputabilità, l’antigiuridicità, l’area risarcibile, che si estende anche ai danni imprevedibili e della prescrizione breve.

   Non lo esime, nemmeno, dalla responsabilità contrattuale, nella sua accennata funzione ripristinatoria del patrimonio del contraente danneggiato, alla quale pertengono gli istituti giuridici di cui s’è innanzi fatto cenno. Per il ricordato orientamento giurisprudenziale, la responsabilità contrattuale del medico si aggiunge a quella della struttura sanitaria c.d. da contatto sociale (artt. 24-28, 113 Cost.).

    La materia della colpa conduce, come visto, anche alla responsabilità amministrativa, che si configura tutte le volte che un dipendente o un amministratore pubblico causa un danno diretto o indiretto alla P. A. (D. Lgs. n. 29/1993 e ss. mm.) con un comportamento contrario ai doveri di diligenza e prudenza. Questa, rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti, ma, perché si configuri, è necessaria la sussistenza di altri presupposti, che si aggiungono a quelli del dolo, dell’evento di danno e del nesso di causalità: l’esistenza di un rapporto di servizio con la P.A., la sussistenza di colpa grave, ed un danno erariale effettivo ed attuale, nonché tassativamente indicato dalla legge.

   Le responsabilità amministrative comportano l’obbligo di risarcire il danno all’Amministrazione, con una funzione sanzionatoria.

   Mentre, lo stesso non può dirsi per la responsabilità disciplinare, la cui funzione è evidentemente quella della salvaguardia del codice etico del pubblico impiego.        


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