La Riforma del mercato del lavoro e del welfare
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Articolo del 03/04/2012 Autore Dott. Nicola Bettoli Altri articoli dell'autore


Analisi del Disegno di Legge presentato il 23 marzo 2012

Il Consiglio dei Ministri ha approvato il 23 marzo 2012, con la formula “salvo intese”, al fine di evitare grossi polveroni, il disegno di legge di riforma del mercato del lavoro. Una riforma di cui lungamente si è dibattuto, soprattutto con le Parti Sociali, con l’intento di realizzare un mercato del lavoro dinamico, flessibile e capace di contribuire alla crescita e alla creazione di occupazione di qualità, di stimolare lo sviluppo e la competitività delle imprese, oltre che di tutelare. L’attuale disegno di legge, fortemente auspicata dall’Europa, rappresenta una proposta complessa che introdurrà cambiamenti importanti. Saranno dunque flessibilità, tutela dei lavoratori nel caso di licenziamento illegittimo, coperture assicurative e fondi di solidarietà. Risulta quindi facile identificare i gli obiettivi e i destinatari della riforma. In primo luogo, saranno i giovani al primo ingresso nel mondo del lavoro. non esenti da tutela poi saranno i lavoratori già inseriti o sospesi in via temporanea ed i lavoratori espulsi o da ricollocare. Infine i soggetti con caratteristiche di difficile occupabilità e inattivi dovranno essere tutelati al fine di un loro ingresso posivito nel mercato del lavoro. La revisione degli assetti del mondo lavoristico, spiega il ministro Fornero, abbisogna di risorse che, nel breve periodo, non sembrano però disponibili. Servono dunque buone soluzioni strutturali. Va premesso che nella situazione italiana gli ammortizzatori vengono assegnati alla maggioranza di coloro che lo richiedono, senza una vera scrematura e, viene da chiedersi, se essi non siano troppo numerosi e generosi, andando oltre al mero paracadute, portando per estremi alla disincentivazione al ritorno al lavoro a tempo pieno in determinati casi. Del progetto di riforma che il governo ha presentato va significato come esso tende ad allineare il nostro sistema di protezione del lavoro a quelli dei nostri maggiori partner europei. Questo sia con riguardo alla disciplina dei licenziamenti, sia il riassetto dei cosiddetti ammortizzatori sociali. In ambedue questi aspetti del disegno riformatore possono però essere individuati difetti, dati in larga parte dalla costretta celerità imposta alla riforma. Soprattutto critiche possono essere mosse con riguardo al trattamento riservato al lavoratore disoccupato. Sarebbe necessario un’attenta valutazione sulla possibilità di arricchirne il contenuto in termini di assistenza secondo le tecniche più moderne, responsabilizzando in proposito le imprese che licenziano e stimolando gli Enti Regionali a farsi carico della maggior parte del relativo costo, anche con il contributo del Fondo sociale europeo. Una volta stabilita l’entità complessiva dell’onere a carico dell’impresa licenziante, opportuno sarebbe che un percentuale di esso consistesse nell’indennità dovuta immediatamente al lavoratore licenziato, mentre un’altra dovrebbe consistere in un trattamento complementare di disoccupazione che incentivi l’impresa stessa ad attivare i c.d. servizi di outplacement, ossia servizi volti a procurare una nuova e rapida occupazione al lavoratore disoccupato, al fine accelerare questo percorso verso la nuova occupazione. È importante però distinguere bene il dissenso sui dettagli dal dissenso sull’ispirazione di fondo della riforma. Attualmente il sistema di assistenza ai lavoratori funziona su due binari: gli ammortizzatori c.d. normali, che coinvolgono chi corre un rischio di inattività e in secondo luogo vi è quello dei c.d. ammortizzatori in deroga, assegnati invece a chi non rientra nella precedente categorie[1]. Ciò comporta un’allargamento ed una successione di più ammortizzatori, in capo al soggetto, che verrà assistito ben oltre il tempo da considerarsi ragionevole in un paese sviluppato, per il riassorbimento del disoccupato nel mercato del lavoro. Le difficoltà, ai fini di un miglioramento, sono molteplici; per iniziare, nella Legge di stabilità appena emanata il Governo Monti ha prorogato la maggioranza degli ammortizzatori in deroga, essendo questi tenuti in vita di anno in anno tramite provvedimenti, ripetendo pedissequamente le medesime proroghe del precedente esecutivo. Ci si imbatte dunque subito in un primo quesito, ossia, se sia realizzabile una riforma ad ampio raggio visto che è stato appena procrastinata e confermata tutta la precedente normazione. Tecnicamente si propenderebbe per una risposta negativa, impossibile una razionalizzazione del sistema visto che sono appena state riproposte in toto le medesime previsioni dell’anno passato. Procedendo oltre a questo quesito meramente formale, si incappa in uno dei veri punti dolenti della sistema, ovvero i suoi costi[2]. Molti equivoci annebbiano il punto, in quanto un cambiamento del panorama sociale del welfare non dovrebbe andare verso la concessione di maggiori sopporti ad una generalità allargata, già si da a tutti e troppo. Il cambiamento vero, starebbe nel razionalizzare e semplificare, riformando anche senza finanziamenti e spese, ma ridistribuendo in maniera migliore in base alle risorse ora disponibili. Questa è una riforma che può far risparmiare, se fatta a regola d’arte, e non invece aggravare gli oneri a carico dei già oberati cittadini. Due i principi guida: in primis, come su detto, razionalizzare, e in secundis farlo a costo zero e senza sprechi. La vera sfida sarebbe ridurre gli aiuti assegnati in eccesso ovvero a chi approfitta dell’ammortizzatore oltre la sua ratio, e quindi, approfitta anche degli altri cittadini e lavoratori, per dare a chi ha invece tuttora poco. Molto si è disquisito sulla possibilità di attuare questa modernizzazione, vedendo contrapposti coloro che non vedono il modo di attuare un così grande cambiamento senza una spesa adeguata, avendo il Ministro Fornero lamentato mancanza di risorse nel settore[3], a coloro che invece propendono per una soluzione positiva e ottimistica. A ben vedere, ad oggi, i bilanci dell’INPS riguardanti il settore degli ammortizzatori sociali sono in un’attivo enorme, detto in maniera banale, sono presenti le risorse per potersi muovere in più direzioni, anche se ovviamente non va tralasciato che questo fatto coincide col potere dell’Istituto di stanziare l’attivo di questo settore su altre gestioni, essendo quest’ultime più in difficoltà nel momento di crisi attuale, vedi pensioni. Linee guida per un possibile riassetto innovativo della materia sono già in seno alla normativa vigente. Nel 2005 si è avuta una modifica prevedente il coofinanziamento all’erogazione di determinati ammortizzatori, delle Regioni, le stesse che usufruiscono di finanziamenti europei, significando che l’Europa stessa concorrere dunque al pagamento di questi strumenti. Questa modifica ha comportato l’ingresso dunque delle Regioni, lasciando intravedere appunto un principio per una riforma del sistema basata sulla delocalizzazione dell’erogazione, delegando agli enti territoriali, oltre alla gestione degli ammortizzatori normali, pure di quelli in deroga, anche se non sono da loro direttamente finanziati, comportando un’effetto eccezionalmente buono, riducendo sensibilmente i tempi per il loro ottenimento e semplificando le procedure. Il decentramento però, crea problemi in quanto si realizzerebbe, preso a criterio-ratio, sia per la gestione, come anche per la regolamentazione della materia. Quindi, si avrebbe un federalismo previdenziale, che potrebbe portare ad ovvie diversità tra Regioni, potendo arrivare all’estremo in cui alcune, con conti maggiormente in ordine concedano ammortizzatori più lauti, mentre quelle più carenti sarebbero costette ad assegnare ben poco, senza solidarietà e con grande forza distruttiva. Precisando, l’art. 38 della Costituzione impedirebbe uno sviluppo di tale modello in tal controverso ed egoistico senso. Ovvero la quantificazione degli ammortizzatori deve gioco-forza rimanere accentrata presso gli organi statali, secondo un principio di solidarietà nazionale, pubblica ed unitaria, necessaria, con gestione demandata alle Regioni per velocizzare le tempistiche. Altro plausibile solco su cui tracciare un’innovazione, si intravedere già nella normativa inerente agli ammortizzatori in deroga, ove questi vengono immediatamente assegnati ai soggetti richiedenti, ma pagati dallo Stato, in attesa della concessione della singola Regione, secondo il principio dello spostamento del rischio dagli enti territoriali allo Stato stesso, alleggerendo quindi anche il singolo cittadino che ne fa domanda. Possono questi principi costituire la base per una riforma equilibrata, composta da ammortizzatori non troppo generosi o distribuiti “a pioggia” sui lavoratori ed ex-lavoratori, disincentivandoli a cercare un nuovo impiego a tempo pieno, ma dando però il tempo ad essi di trovare un nuovo impiego, capendo la difficoltà che questo sconta[4]. Esistono poi annose problematiche vertenti sulla contrapposizione nord-sud, in virtù del fatto che nel Mezzogiorno è presente una maggior disoccupazione associata ad una minore capacità del territorio di assorbire la domanda lavorativa, attenuabile tramite la previsione di una possibilità di modulare diversamente le previsione per le due zone, ma sempre con normative inderogabili e centrali[5]. Altra tematica interessante è rappresentata dal lavoro nero creato dagli ammortizzatori sociali, ovvero, soggetti che prestano attività lavorativa non dichiarata, mentre percepiscono un’aiuto dallo Stato, quindi, non solo evadendo, ma peggio, in quanto tolgono lavoro regolare a coloro che potevano lavorare regolarmente, creando un doppio danno di una gravità inaudita. Ciò è una delle maggiori ragioni che lasciano dubitare una parte della dottrina sull’applicabilità in Italia della già nota c.d flexsicurity, in quanto essa si basa fondamentalmente su un tessuto culturale diverso dal nostro, dove spadroneggia lavoro sommerso ed evasione. Questa piaga è maggiore ove maggiore è l’area di disponibilità al lavoro nero, favorita da alcune (ma non uniche) condizioni, come gli ammortizzatori certi e lunghi, comprensivi di contributi interamente versati. Per tentare di risolvere questa questione, a fronte di tentativi fallimentari precedentemente posti in essere, unica via rimane dunque quella della scuola o formazione del lavoratore, ossia tenere impegnati i soggetti che percepiscono gli aiuti per evitare che possano essere impiegati in rapporti in nero[6]. Molto si è scritto sulla possibilità di introdurre con successo il modello della c.d. “flexicurity che viene vista da circa un decenniocome il fulcro su cui basare una riforma del mercato del lavoro, capacesia di generare occupazione come di rendere i sistemi produttivi più competitivi. Si vorrebbe dunque arrivare ad avere un mercato del lavoro flessibile,con minori costi della manodopera per le imprese, una maggiore facilità diricorso a forme di lavoro temporaneo pur tenendo alte le tutele e le protezionipreviste dall’ordinamento in capo ai lavoratori. Questa esigenza da parte deidatori, dovuta congiuntamente all’ampliamento delle dimensione globali dei mercati economici e alla variabilità del costo del lavoro, è intesa sia come un allentamento dei vincoli relativi al rapporto lavorativo tutto inteso, dall’instaurazionealla sua risoluzione, ovvero ad una minor regolamentazione sullo svolgimento del rapporto stesso. Sicuramente attuare politiche del lavoro in un paese grande e denso di problematiche come l’Italia non è un compito semplice, per questo motivo è, a nostro avviso, auspicabile un ulteriore intervento dell’Unione, che dovrebbe eseguire da vicino il processo, magari emanando una nuova direttiva che cerchi di uniformare, se possibile in modo ancora più incisivo, le varie normative dei paesi membri. Il livello di integrazione europea è ora infatti molto alto e si è effettivamente creato un mercato comune del lavoro, il quale non potrà che beneficiare di regole comuni, le quali dovrebbero rendere più equilibrate possibili le normative in modo da impedire eccessivi trasferimenti verso quei paesi Ue dove la flessibilità è più alta ed i diritti garantiti minori e nei quali sia quindi più conveniente investire per le aziende ed allo stesso tempo arginare la fuga di lavoratori verso quei paesi in cui vengono, all’ombra di normative più favorevoli, siglati contratti di lavoro più convenienti. Per quel che riguarda le figure normative presenti nel nostro ordinamento, entrando nel particolare, attualmente, la cassa integrazione ordinaria è prevista per necessità fisiologiche, in relazione a problemi classici come sospensione o riduzione d’attività. Sono soggette, le imprese industriali a prescindere da i dipendenti. Essa è finanziata integralmente coi contributi dei lavoratori, risultando costosa per le imprese, motivo per cui alcune categorie come gli artigiani non vogliono aderirvi. Fondamentale punto per una buona riformadeve essere un maggior finanziamento degli ammortizzatori da parte delle imprese stesse, che in un regime di maggiore flessibilità e sicurezza potrebbero, astrattamente, licenziare con maggior facilità in momenti di crisi ed assumere con la stessa facilità in momenti di crescita sobbarcandosi però, in una parte maggioritaria, il costo del licenziamento del lavoratore anche attraverso la corrisponsione di ammortizzatori sociali[7]. Un modello cosi strutturato, maggiormente dinamico e rapido, potrebbe aiutare a far ripartire un mercato del lavoro completamente saturo e stagnante, immobilizzato da anni di riforme sbagliate. Sicuramente esso abbisogna di interventi sulla moltitudine di figure contrattuali presenti, riducendole e semplificandole, via peraltro che il Governo  ha intenzione di percorrere, almeno a propositi e parole,cercando di superare il dualismo che attanaglia il mercato del lavoro italiano. Nella riforma presentata il 23 marzo 2012 possono dunque essere individuati  quanti riguarda al solo rapporto lavorativo alcune linee guida. Innanzitutto per i contratti a termine, l’intervallo dopo il quale un contratto uperiore ai sei mesi può essere confermato per la seconda volta senza che ciò comporti l’assunzione a tempo indeterminato sale da 20 a 90 giorni, dai 10 ai 60 per i rapporti di durata inferiore a sei mesi. La misura dovrebbe avere a detta del Governo l’obiettivo di contrastare l’eccessiva reiterazione dei contratti a termine e prolunga inoltre dai 30 ai 50 giorni il periodo massimo di proroga per esigenze organizzative (dai 20 ai 30 giorni per i contratti di durata inferiore ai sei mesi). Per i licenziamenti economici è ora previsto l’esperimento preventivo di una rapida procedura di conciliazione innanzi alle Direzioni territoriali del lavoro, non appesantita da particolari formalità, nell’ambito della quale il lavoratore potrà essere assistito anche da rappresentanti sindacali, e potrà essere favorita la conciliazione tra le parti. Proseguendo, sempre relativamente alla notevole precarizzazione del nostro mercato del lavoro, la riforma prevede una stretta sulle partite Iva che, se supereranno i sei mesi e se rappresentano il 75% dei ricavi del percettore, si trasformeranno in contratti di lavoro a tempo indeterminato. Ma nel testo finale, contrariamente a quanto ipotizzato, non e’ piu’ prevista l’esclusione per gli iscritti agli ordini professionali, come giornalisti, geometri, architetti. Anche i contratti di inserimento vengono toccati, in quanto i tagli dei contributi previdenziali per tali figure contrattuali saranno concessi solo in caso di assunzione di ultracinquantenni disoccupati da almeno dodici mesi. Tali agevolazioni consistono nella riduzione del 50% dei contributi previdenziali a carico del datore di lavoro per un periodo di 12 mesi in caso di contratto a tempo determinato e di 18 mesi in caso di tempo indeterminato. Per i lavoratori iscritti alla gestione separata Inps (cocopro), ma non alle altre gestioni, viene introdotto un incremento dell'aliquota contributiva (Ivs): passerà dal 28% nel 2013 al 33% nel 2018, la stessa aliquota prevista per i dipendenti. In pratica ci sarà un aumento di un punto percentuale ogni anno. Per tornare all’ammodernamento del welfare, il nuovo sussidio di disoccupazione, l’Aspi, durerà 12 mesi (18 per gli over 55) e sarà pari al 75% della retribuzione fino a 1.150 euro e al 25% per la parte superiore a questo limite. I requisiti di accesso sono analoghi all’attuale indennita’ di disoccupazione non agricola ordinaria, ovvero due anni di anzianità assicurativa e 52 settimane di lavoro nell’ultimo biennio. I nuovi ammortizzatori sociali andranno a regime dal 2016. La transizione partirà l’anno prossimo. L’idea di fondo del piano Fornero sembra dunque, quella di trasformare le forme di ammortizzatori sociali non legate al rientro in azienda, dissociandole completamente dal rapporto di lavoro che si interrompe, privilegiando appunto istituti come i sussidi di disoccupazione o altre forme risarcitorie. Tale riforma dovrà essere accompagnata da un miglior raccordo tra Regioni e Province e delle politiche attive del lavoro da perseguire attraverso il potenziamento di percorsi di formazione, aggiornamento e riqualificazione della forza lavoro, nonchè la rimodulazione degli incentivi economici finalizzati all’inserimento lavorativo[8]. Per dare maggiore efficacia alla combinazione tra politiche attive e sostegni monetari, occorrerebbe rendere effettiva la perdita della tutela in caso di immotivato assenteismo dai programmi di reinserimento al lavoro o di non accettazione di congrue opportunità lavorative. Le politiche attive ed i servizi per l’impiego dovranno focalizzare la loro attenzione anche su altri soggetti deboli del mercato del lavoro, con particolare riguardo alle politiche inerenti all’aumento del tasso di occupazione delle donne, vera forza inutilizzata, e potenzialmente determinante, d’Italia. Si dovrà poi provvedere alla creazione di uno strumento unico indirizzato al sostegno del reddito e al reinserimento lavorativo delle persone disoccupate, collegata all’età anagrafica e alle condizioni occupazionali più difficili presenti nelle Regioni del Mezzogiorno. Infine, pietra miliare, dovrà essere, assolutamente e improrogabilmente, la tutela e la valorizzazione dei giovani, vera ed unica risorsa per il futuro, cercando di porre fine a carriere discontinue e precarie. Il tutto, dovrà poi ovviamente essere fatto, nel rispetto dei vincoli di bilancio, aumentando il coefficiente di difficoltà della sfida, apparendo però ormai chiaro, che il tempo si è esaurito e che, seguendo l’esempio di altri paesi europei il mercato del lavoro va modernizzato immediatamente, al fine di sbloccare un mercato del lavoro immobile e dispendioso. Nel testo della nuova riforma una menzione merita anche, in materia di licenziamenti,  la sanzione della reintegrazione nel posto di lavoro, cioè il sempre dibattuto  articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, funzionante nei casi nei quali è in gioco un diritto assoluto del lavoratore come la pari dignità e alla libertà morale.  Ove invece siano in gioco soltanto interessi professionali ed economici delle persone coinvolte, viene proposta una tecnica protettiva diversa, praticata in tutti gli altri ordinamenti europei, composta da un indennizzo economico e dal sostegno del reddito: in questo, oltre che nel superamento del dualismo fra protetti e non protetti, sta essenzialmente il senso della riforma in questi giorni presentata. Nei prossimi giorni, in Parlamento, grazie alla valvola di sfogo denominata “salvo intese”, si dibatterà su eventuali modifiche e migliorie. Innanzitutto, andrebbe presa di mira per un unlteriore ammodernamento del sistema,  l'indennità prevista nel caso del già molto criticato licenziamento per motivi economici, che nei migliori auspici dovrebbe essere garantita al lavoratore sempre e automaticamente, per evitare l'alea insita in ogni controversia giudiziaria ed, al tempo stesso, per farne un reale filtro delle scelte imprenditoriali. Altresì, in linea con l’idea di una tutela della stabilità che cresca col crescere dell'anzianità di servizio, andrebbe rivista l'indennità di licenziamento in modo che essa consenta una maggiore facilità di recesso nella prima fase del rapporto e protegga invece di più il lavoratore che è da più tempo in azienda.  La riforma proposta dal governo non realizzerà alcuni dei punti richiesti sia dalle parti sociali come dai pariti politici con riguardo alla modernizzazione del mercato del lavoro, così come non supererà del tutto il dualismo insisto ormai nel nostro mercato del lavoro fra protetti e non protetti, ma è fondamentale per l’Italia muovere un passo verso un ammodernamento molto deciso in entrambi questi due punti.



[2] S. SPATTINI, M. TIRABOSCHI, J. TSCHOELL, GUIDA PRATICA AMMORTIZZATORI SOCIALI, Il Sole 24 ORE, 2011

 

[3] S. G. Massara, Ammortizzatori sociali di fonte collettiva e solidarietà nella riforma del welfare, Cedam, 2011

[5] S. SPATTINI, M. TIRABOSCHI, J. TSCHOELL, GUIDA PRATICA AMMORTIZZATORI SOCIALI, Il Sole 24 ORE, 2011

[6] Curzio P., Ammortizzatori sociali. Regole, deroghe, prospettive, Cacucci, 2010

[8] Curzio P., Ammortizzatori sociali. Regole, deroghe, prospettive, Cacucci, 2010


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