La nuova opposizione all’ordinanza d’ingiunzione
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Articolo del 23/01/2012 Autore Avv. Emanuele Traversa Altri articoli dell'autore


Sommario: Introduzione; 1. Le norme escluse; 2. La ripartizione di competenza; 3. Il ricorso; 4. La costituzione dell’amministrazione; 5. L’udienza di discussione: i controlli preliminari …; 6. … e il giudizio sul merito; 7. La sospensione dell’efficacia esecutiva dell’ordinanza; 8. Le impugnazioni;  9. Tasse e imposte; Conclusione.

Introduzione

L’idea di semplificazione e razionalizzazione dei procedimenti civili di cognizione, perseguita con la delega di cui all’art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69, ha condotto all’emanazione del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150, con il quale si è cercato di arginare il fenomeno della proliferazione dei riti processuali, ritenuto una delle cause della macchinosità del servizio giustizia in Italia.

La peculiarità del nuovo impianto normativo consiste nella formazione di un unico testo, che contiene tutte le norme che disciplinano le differenti tipologie di controversie. In tal modo, si è cercato di «garantire la coerenza del sistema processuale e ridurre le diseconomie che l’eccessiva parcellizzazione dei modelli processuali ha fino ad oggi dimostrato di provocare»(1).

Il testo di legge è stato inoltre attualizzato alle pronunce della Corte Costituzionale, e della Corte di Cassazione, intervenute negli ultimi anni sulle diverse leggi speciali.

In definitiva tutti i cd. riti speciali, conformemente alle direttive della legge delega, sono stati ricondotti a tre modelli tipici:

  1. rito ordinario di cognizione;
  2. rito del lavoro;
  3. rito sommario di cognizione.

Con le parole di uno dei primi commentatori della nuova disciplina, «ne è uscito un sistema processuale (una sorta di “codice B di procedura civile”) che prende le mosse principali dai riti del lavoro, ordinario e sommario di cognizione, ma pone deroghe ed eccezioni, così di fatto costruendo nuovi riti cd. impuri(2)».

Il presente scritto ha ad oggetto l’opposizione all’ordinanza d’ingiunzione, disciplinata dall’art. 6 del d.lgs. n. 150/2011, cui rinvia ora il parzialmente abrogato art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689.

Nell’intenzione del legislatore, il procedimento in parola doveva essere informato ai caratteri di concentrazione delle attività processuali e di ufficiosità dell’istruttoria, pertanto il modello più idoneo è risultato il rito del lavoro(3), con alcuni adattamenti resi necessari dalla specificità delle controversie in materia.

La normativa di riferimento è quella di cui al libro II, titolo IV, sezione II, capo I, del cod. proc. civ., tuttavia alcune disposizioni non si applicano, in quanto connaturate alle esigenze proprie delle controversie in materia di lavoro.

1. Le norme escluse

Innanzitutto, è stata esclusa l’applicabilità – salvo espresso richiamo – di alcune norme obiettivamente non adatte per controversie differenti da quelle individuate dall’art. 409 cod. proc. civ.

Tra queste rientrano:

art. 413, sulla competenza territoriale;

art. 433, sulla competenza in appello;

art. 415, comma 7 e 417-bis, sulla difesa in giudizio delle pubbliche amministrazioni datrici di lavoro;

art. 420-bis, sull’accertamento pregiudiziale in ordine all’efficacia, validità ed interpretazione dei contratti ed accordi collettivi;

art. 421, comma 3, sull’esame testimoniale presso il luogo di lavoro;

art. 425, sul potere giudiziale di richiesta di informazioni e osservazioni alle associazioni sindacali.

Inoltre, è stata disposta l’inapplicabilità di quelle disposizioni che determinano un regime di favor processuale per il lavoratore, in considerazione della delicatezza degli interessi tutelati.

Vi rientrano:

art. 417, sulla costituzione e difesa personale delle parti;

art. 429, comma 3, sulla condanna al pagamento degli interessi e della rivalutazione monetaria;

art. 431, tranne il comma 5, sull’esecutorietà della sentenza;

art. 438, comma 2, che rinvia all’art. 431.

Con riguardo poi all’ordinanza anticipatoria di condanna, di cui all’art. 423, comma 2, cod. proc. civ., il nuovo rito prevede che «può essere concessa su istanza di ciascuna parte», nei limiti della quantità per cui il giudice ritiene già raggiunta la prova.

Quest’ultima disposizione appare di difficile applicazione nel contenzioso in oggetto, considerato che l’amministrazione difficilmente incamera somme prima della definizione del giudizio; in tal modo si evita di dover restituire, in caso di soccombenza, somme ulteriormente gravate da interessi.

2. La ripartizione di competenza

L’art. 6 del d.lgs. n. 150 del 2011 conferma sostanzialmente l’impianto della legge n. 689 del 1981 circa la ripartizione di competenza tra il Giudice di Pace ed il Tribunale in composizione monocratica, salvo alcuni adeguamenti dovuti all’attribuzione alla giurisdizione amministrativa(4) e tributaria della cognizione in alcune materie anche per le sanzioni amministrative.

In via generale, la competenza per l’opposizione ad ordinanza d’ingiunzione è attribuita al Giudice di Pace, mentre al Tribunale è riservata la cognizione in alcune materie, ed in particolare:

  1. di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro;
  2. di previdenza e assistenza obbligatoria;
  3. di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette;
  4. di igiene degli alimenti e delle bevande;
  5. valutaria;
  6. di antiriciclaggio.

Vi sono, poi, due ipotesi di competenza del Tribunale in relazione al valore della controversia.

La prima concerne i casi in cui sia stata applicata una sanzione pecuniaria superiore nel massimo ad € 15.493,00, mentre la seconda si verifica allorché «essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, è stata applicata una sanzione superiore a 15.493 euro» (art. 6, comma 5, lett. b, d.lgs. n. 150/2011).

In merito al significato da attribuire al sintagma sanzione pecuniaria, come pena edittale ovvero in concreto irrogata, la Corte di Legittimità ha rilevato che «il legislatore ha previsto, per la sola ipotesi in cui la sanzione applicata non preveda un massimo edittale, trattandosi di pena proporzionale alla gravita del fatto, il tetto di pena in concreto oltre il quale scatta la competenza del tribunale. A contrario se ne deduce che, al di fuori dell'ipotesi ora considerata, deve aversi riguardo alla pena edittale» (così, Cass. Civ. Sez. I, 28 agosto 2006, n. 18636).

Un’ulteriore fattispecie attratta nella competenza del Tribunale riguarda l’applicazione di una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, anche congiuntamente a quest’ultima.

In riferimento a tale ultima ipotesi la nuova norma ribadisce le eccezioni già stabilite dal previgente rito; si tratta delle violazioni afferenti al r.d. 21 dicembre 1933, n. 1736  e alla legge 15 dicembre 1990, n. 386 (in materia di assegni bancari e postali) e al d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada).

Con riguardo alla competenza per territorio, si ha riguardo al luogo in cui è stata commessa la violazione (locus commissi delicti), senza che possa trovar applicazione la deroga sancita dall’art. 25 del cod. proc. civ., in considerazione dei connotati di specialità che caratterizzano il procedimento di opposizione all’ordinanza d’ingiunzione(5).

3. Il ricorso

Il giudizio si apre con un ricorso in opposizione, che dovrà essere proposto avanti al Giudice di Pace, ovvero al Tribunale, del luogo in cui è stata commessa la violazione, entro 30 giorni (60 per i residenti all’estero) dalla notificazione del provvedimento che si intende impugnare, a pena di inammissibilità.

L’atto introduttivo dovrà essere autosufficiente, in ossequio al principio di concentrazione immanente al rito de quo, di conseguenza sarà vietata non solo la mutatio, ma altresì l’emendatio libelli, e ciò a prescindere da un’eventuale accettazione, anche tacita, del contraddittorio da parte dell’avversario processuale.

Infatti, come evidenziato dalla giurisprudenza di legittimità, «nel rito del lavoro la disciplina dettata per il giudizio risponde ad esigenze di ordine pubblico attinenti al funzionamento stesso del processo, in aderenza ai principi di immediatezza, oralità e concentrazione che lo informano»(6).

Il ricorso deve essere depositato, con i documenti in esso indicati – in particolare il provvedimento opposto – nella cancelleria del giudice competente (art. 415 cod. proc. civ.), ovvero, in alternativa, si potrà utilizzare il servizio postale(7).

Una volta ricevuto il ricorso il giudice emana il decreto con cui fissa l’udienza di discussione e ordina all’autorità che ha emesso il provvedimento impugnato, di depositare in cancelleria, almeno 10 giorni prima dell’udienza ivi indicata, copia del rapporto con gli atti relativi all’accertamento, nonché alla contestazione o notificazione della violazione.

Successivamente, la cancelleria provvederà a notificare il ricorso ed il decreto all’opponente ed all’autorità che ha emesso l’ordinanza.

4. La costituzione dell’amministrazione

Ricevuta la notificazione del decreto di fissazione dell’udienza, e qualora l’amministrazione intenda resistere nel giudizio di opposizione(8), essa dovrà predisporre una memoria difensiva(9), nella quale – a pena di decadenza – prendere posizione in maniera precisa sui fatti dedotti dall’opponente, proporre tutte le sue difese in fatto ed in diritto ed indicare i mezzi di prova di cui intende valersi.

Sempre a pena di decadenza, nello stesso atto andranno sollevate tutte le eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d’ufficio, c.d. eccezioni in senso stretto(10).

Come abbiamo visto poc’anzi per il ricorrente, anche l’amministrazione resistente è soggetta a rigide preclusioni, pertanto occorrerà che quest’ultima non si limiti a difese di stile, controdeducendo in maniera puntuale sulle doglianze mosse dal ricorrente, e fornendo al giudicante tutti gli elementi posti a fondamento della pretesa sanzionatoria.

5. L’udienza di discussione: i controlli preliminari …

Alla prima, e tendenzialmente unica, udienza, il giudice dovrà in primo luogo verificare la tempestività del ricorso, pronunciando sentenza di inammissibilità, qualora lo stesso sia proposto oltre i termini ex lege stabiliti.

Quest’ultima costituisce una novità rispetto al previgente sistema, infatti, l’art. 23, comma 1, della legge n. 689 del 1981, prevedeva la declaratoria di inammissibilità «con ordinanza ricorribile per cassazione», senza sentire le parti e, quindi, la fissazione dell’udienza era subordinata al vaglio preventivo del giudice sul rispetto dei termini per l’opposizione.

Il nuovo rito stabilisce, invece, che la tempestività del ricorso vada valutata successivamente all’instaurazione del contraddittorio tra le parti, con eventuale pronuncia di inammissibilità resa con sentenza e soggetta ai normali rimedi d’impugnazione.

Qualora poi in sede di prima udienza l’opponente, ovvero il suo difensore, non si presentino, e non pervenga comunicazione di un legittimo impedimento, il giudice dovrà emanare un’ordinanza di convalida del provvedimento, con la quale provvederà anche sulle spese.

Tuttavia, vengono previste due eccezioni: la prima concerne l’ipotesi dell’illegittimità manifesta del provvedimento, che risulti ictu oculi dalla documentazione allegata al ricorso, la seconda riguarda l’omesso deposito dei documenti da parte dell’amministrazione; in entrambi i casi il giudice dovrà pronunciarsi sul merito del ricorso con sentenza.

6. … e il giudizio sul merito

Svolto il vaglio preliminare, il giudice entrerà nel merito del ricorso, interrogando liberamente le parti e promuovendo la conciliazione della lite (art. 420, comma 1, cod. proc. civ.).

Qualora il tentativo vada a buon fine si formerà il verbale di conciliazione, che avrà efficacia di titolo esecutivo.

In ordine alla ripartizione dell’onere della prova, si osserva come questo sia a vantaggio del ricorrente, giacché spetta all’amministrazione fornire la prova degli elementi di fatto posti a fondamento della sanzione applicata e, qualora la responsabilità dell’opponente non sia sufficientemente provata(11), il Giudice, emanerà sentenza di accoglimento del ricorso, in applicazione del noto principio in dubio pro reo.

D’altronde, ciò risulta in linea con la natura del giudizio di opposizione al provvedimento irrogativo della sanzione amministrativa, ove la cognizione del giudice ordinario non è limitata ad un sindacato sulla legittimità formale del provvedimento, ma si estende ad una valutazione della pretesa sanzionatoria nel suo complesso.

Occorre, tuttavia, precisare che il procedimento in oggetto, in linea con i principi generali in materia di giudizio civile ordinario, è informato ai principi della domanda e della corrispondenza tra chiesto e pronunciato; ecco che il Giudice non potrà ex officio rilevare «ragioni di invalidità del provvedimento opposto o del procedimento sanzionatorio diverse da quelle dedotte nell’atto introduttivo del giudizio»(12).

Di conseguenza, l’amministrazione, pur essendo dal punto di vista formale la convenuta, assume sostanzialmente la veste di attrice, pertanto spetta ad essa, giusta il principio di cui all’art. 2697 del cod. civ., provare la sussistenza degli elementi di fatto costituenti l’illecito contestato, potendo tra l’altro avvalersi anche della prova presuntiva, nonché la loro riferibilità all’intimato.

Di converso, l’opponente – attore formale e convenuto sostanziale – dovrà fornire la prova del fatto impeditivo od estintivo dell’illecito.

Con riguardo ai poteri istruttori, a differenza di quanto sancito dall’art. 421, comma 2 del cod. proc. civ., è ammessa l’assunzione di ogni mezzo di prova, ma nei limiti stabiliti dal codice civile.

Il rito del lavoro comporta che, in deroga al principio dispositivo, il giudice dispone di ampi poteri in materia istruttoria.

Analoghi poteri sono riconosciuti al giudice anche in merito al contenuto della sentenza di accoglimento dell’opposizione. Con quest’ultima potrà annullare, anche solo parzialmente, l’ordinanza d’ingiunzione, ovvero modificarla, anche limitatamente al quantum sanzionatorio.

L’unico limite posto dall’art. 6 del decreto in analisi è rappresentato dal minimo edittale della sanzione, al di sotto del quale il giudice non può esercitare il suo potere di riduzione.

In ogni caso il giudice dovrà decidere secondo diritto, infatti la norma de qua esclude expressis verbis l’applicazione del giudizio secondo equità ex art. 113, comma 2, del cod. proc. civ..

7. La sospensione dell’efficacia esecutiva dell’ordinanza

Come poc’anzi accennato, le peculiarità che contraddistinguono i procedimenti di opposizione hanno indotto il legislatore a mantenere norme che spiegano effetti speciali nel rito in trattazione.

L’art. 5 del d.lgs. n. 150 del 2011 ha introdotto il procedimento uniforme d’inibitoria, valido per tutti quei procedimenti ove sia sospendibile l’efficacia esecutiva del provvedimento.

Muovendo dal principio generale per cui la proposizione del ricorso non determina la sospensione automatica dell’esecutività dell’ordinanza opposta, la norma in parola stabilisce che il giudice, su istanza di parte, possa emanare un’ordinanza non impugnabile, pronunciata nel contraddittorio delle parti, con la quale può disporre la sospensione degli effetti esecutivi dell’atto impugnato.

Il giudice dovrà effettuare un giudizio prognostico circa la fondatezza dei motivi di ricorso (fumus boni iuris), oltre a valutare la probabilità di un grave pregiudizio(13) per l’opponente nelle more del giudizio (periculum in mora).

Vi è, poi, la possibilità di ottenere un provvedimento, in via urgentissima ed inaudita altera parte, «in caso di pericolo imminente di un danno grave e irreparabile».

Si tratta di un decreto che resta efficace sino alla prima udienza, ivi la sospensiva potrà essere confermata con l’ordinanza di cui sopra, nella quale il giudice dovrà dare contezza delle «gravi e circostanziate ragioni» che giustificano la concessione dell’inibitoria.

In tal modo, il potere sospensivo del giudice risulta ancorato a precisi parametri di riferimento, e la relativa ordinanza dovrà dare conto «in modo chiaro ed esauriente»(14) delle ragioni poste a base della sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento opposto.

8. Le impugnazioni

Il nuovo rito non presenta una norma ad hoc in riferimento alle impugnazioni, tuttavia la sentenza di primo grado sarà appellabile alla stregua dei criteri generali ex art. 341 del cod. proc. civ., in considerazione della mancata inclusione dell’art. 433 del cod. proc. civ. tra le norme applicabili alle controversie di opposizione in oggetto.

L’appello avverso le sentenze del Giudice di Pace si propone avanti al Tribunale e quello contro quelle di quest’ultimo alla Corte d’Appello, facendo riferimento alla circoscrizione ove ha sede il giudice che ha pronunciato la sentenza che si intende appellare.

L’appellante potrà chiedere la sospensione, in tutto o in parte, dell’efficacia esecutiva della sentenza di primo grado. Tuttavia, con la novella attuata con la legge 12 novembre 2011, n. 183 (legge di stabilità), qualora l’istanza dovesse risultare inammissibile o manifestamente infondata, il giudice potrà condannare – con ordinanza non impugnabile – la parte che l’ha proposta ad una pena pecuniaria compresa tra i 250 ed i 10.000 euro.

Si è cercato, in tal modo, di arginare le domande di sospensione pretestuose, di modo da accelerare l’iter processuale.

9. Tasse e imposte

Il procedimento contenzioso oggetto di disamina viene espressamente dichiarato esente da ogni tassa e imposta (art. 6, comma 13, d.lgs. n. 150/2011).

Tuttavia il ricorrente dovrà pagare il contributo unificato - introdotto anche per le opposizioni alle sanzioni amministrative dalla legge 23 dicembre 2009, n. 191 – oltre alle spese forfetizzate.

Conclusione

Semplificare, razionalizzare ed accelerare! Il tutto ad invarianza finanziaria.

Il tentativo di reductio ad unitatem operato con il d.lgs. n. 150/2011 appare apprezzabile in una prospettiva di medio – lungo periodo, giacché per il cd. periodo transitorio, non solo permarranno i precedenti 33 riti, ma occorrerà altresì distinguere il rito applicabile alla stregua del principio tempus regit actum.

Tuttavia, una volta a regime, il Codice B non potrà che spiegare i suoi benefici, soprattutto nei confronti di chi, quotidianamente, si trova ad operare con una moltitudine disomogenea di normative, stratificatesi in periodi storici differenti.

Con specifico riferimento al procedimento tratteggiato nelle pagine precedenti, non si può che apprezzare il tentativo – peraltro ben riuscito – di coniugare l’esigenza di razionalizzazione con quella di contestualizzazione del rito del lavoro; la creazione di un rito del lavoro spurio ha permesso di conservare quei caratteri di specificità connaturati alle esigenze proprie delle controversie in oggetto.

(1) Così la relazione illustrativa al decreto legislativo.

(2) L. VIOLA, La semplificazione dei riti civili. Commento al D.lgs. 1 settembre 2011, n. 150, Cedam, Padova, 2011, pag. 3.

(3) Sui caratteri del processo del lavoro, si veda C. MANDRIOLI, Diritto processuale civile, vol. III,  XIX ed., Giappichelli, Torino, 2007, pag. 171 e ss. L’autore sottolinea come nel rito del lavoro «l’accelerazione dell’iter cognitivo è … conseguita attraverso una serie di caratteristiche che investono l’intero svolgimento del processo ma che possono tutte ricondursi ad un impiego particolarmente incisivo della tecnica delle preclusioni e delle iniziative istruttorie del giudice, nell’ambito dei classici orientamenti chiovendiani dell’oralità, concentrazione e immediatezza».

(4) Ad esempio, con riferimento alla materia dell’urbanistica, di sicuro interesse risulta quanto statuito da Cass. Civ., Sez. Un., 12 marzo 2008, n. 6525. La Corte del Diritto, nel ricondurre i provvedimenti di natura sanzionatoria nell’alveo della “materia urbanistica”, osserva che «non potendosi distinguere detti provvedimenti per il solo elemento dalla loro funzione sanzionatoria, peraltro strumentale all'esercizio dei poteri di vigilanza strettamente connessi alle potestà autoritative riconosciute per la tutela dell'interesse pubblico sotteso alla salvaguardia dei vincoli imposti sulle aree interessate alle opere». In giurisprudenza di merito si veda TAR Lazio, Sez. Latina, 13 gennaio 2009, n. 23.

(5) Cfr., sull’inapplicabilità del foro della pubblica amministrazione, Cass. Civ., Sez. I, 27 giugno 2006, n. 14828, nonché Cass. Civ., Sez. III, 11 ottobre 2002, n. 14562.

(6) cfr. Cass. Civ., Sez. III, 25 novembre 2005, n. 24900.

(7) Cfr., sull’utilizzo del servizio postale in alternativa al deposito brevi manu, Corte Cost., 18 marzo 2004, n. 98.

(8) L’amministrazione potrebbe infatti valutare di non costituirsi in giudizio, per esempio perché la prova della fondatezza della sanzione risulta de plano dagli atti di causa, ovvero non occorrono particolari accertamenti da parte del giudice per formulare il giudizio sulla responsabilità dell’opponente.

(9) In relazione alle modalità di costituzione in giudizio da parte dell’amministrazione, la Suprema Corte, con la Sentenza 26 maggio 2006, n. 12617, ha chiarito che «il semplice invio … della documentazione relativa al procedimento …, non integra una rituale costituzione in giudizio dell'Amministrazione opposta, essendo tenuta la parte che intenda costituirsi nel giudizio ad osservare le relative modalità, attraverso la formazione del proprio fascicolo»

(10) Tra le eccezioni in senso stretto si ricordano la prescrizione e la decadenza.

(11) In merito all’insufficienza della prova, si osserva che la questione fu oggetto di dibattito parlamentare, ivi si evidenziò come per «evidenti ragioni di civiltà giuridica … può essere assoggettato ad una sanzione amministrativa … solo colui di cui sia pienamente provata (al di là di ogni ragionevole dubbio) la responsabilità per la violazione sanzionata» (cfr. disegno di legge n. 1799 del 18 ottobre 1977, in Atti Parlamentari della Camera dei Deputati, VII legislatura, 1978, pag. 15).

(12) Cfr. la recente Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2 novembre 2011, n. 28. Ivi si precisa come la rilevabilità ex officio dovrebbe essere limitata ai soli casi d’inesistenza o di nullità assoluta dell’atto, e ciò in ragione dell’eccezionalità dei poteri officiosi del Giudice, in deroga al principio dispositivo.

(13) Il giudice dovrà svolgere una valutazione prima facie della fondatezza dei motivi del ricorso, in relazione alle probabili conseguenze negative, id est il pregiudizio patrimoniale, che potrebbero prodursi nella sfera giuridica dell’interessato.

(14) Così  la rel. acc. cit.


Avv. Emanuele Traversa
Praticante legale
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