Nullità verbale accertamento violazioni codice della strada se accertate e gestite da società private
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Articolo del 11/10/2011 Autore Avv. Massimiliano Gallone Altri articoli dell'autore


È nullo, in quanto viziato "ab origine" per simulazione e vizio procedurale dell'asserito accertamento, il verbale per violazione dell'art. 146, commi 3 e 11 c.strad., qualora l'accertamento sia stato eseguito da società privata, sulla base di un contratto di " outsourcing " con il quale la p.a. ha affidato alla società stessa il servizio di rilevamento e di accertamento delle infrazioni semaforiche.

Con ricorso depositato nella Cancelleria del Giudice di Pace in data 24.09.2007 M. H. proponeva rituale opposizione avverso il verbale di accertamento n. 1174/V/07 emesso dalla Polizia Municipale di Lavagno in data 24.01.2007 e notificato per mezzo del servizio postale il giorno 09.06.2007, con il quale era stata accertata a suo carico l'infrazione di cui all'art.146 commi 3 e 11 C.d.S., rilevata tramite telecamere, perché in pari data alle ore 9,29 nel Comune di Lavagno (VR), all'intersezione semaforica tra Via Ponte Asse e Via Monte Lessini direzione verso Verona, proseguiva la marcia sebbene il semaforo proiettasse luce rossa al proprio senso di marcia.

Parte ricorrente deduceva quale principale motivo di gravame della proposta opposizione la violazione delle norme sul procedimento di accertamento del verbale opposto e la violazione degli obblighi di gestione dell'impianto, accesso, prelevamento e lettura dati, nonché il conflitto di interesse relativo alla percentuale sulle multe incassate spettante alla ditta appaltatrice del servizio di outsourcing; eccepiva, altresì, la nullità della notifica del verbale opposto per avere il Comune di Lavagno appaltato a terzi il servizio di postalizzazione delle multe, la mancata indicazione della durata del giallo e l'insufficienza del tempo assegnato per l'arresto, nonché la mancanza di autorizzazione prefettizia per essere stata l'apparecchiatura video.fotografica installata senza avere ottenuto idonea autorizzazione da parte della Provincia.

Il Giudice di Pace con decreto reso in data 25.09.2007, constatata la regolarità dell'opposizione, fissava udienza di comparizione per il giorno 16.01.2008, ordinando con termine di legge all'Amministrazione opposta il deposito degli atti relativi all'accertamento nonché alla notificazione della violazione.

Parte resistente in data 15.01.2008 si costituiva con deposito in Cancelleria di comparsa di costituzione, con la quale ribadiva la legittimità dell'infrazione elevata sulla considerazione, "in primis", che l'accertamento dell'infrazione era stato effettuato con lo strumento Vista-red mod. VR-CW960 omologato con Decreto n. 162 del 23.02.2006 dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, e in secondo luogo, che, sebbene la violazione fosse stata effettivamente accertata a seguito della visione ed analisi della documentazione video-fotografica dell'impianto Vista-red fornita dalla società Traffic Tecnology S.r.l., tuttavia, l'estrapolazione dei dati dai supporti informatici forniti dalla società Traffic Tecnology S.r.l. costituiva un "atto endoprocedimentale" cui faceva seguito l'accertamento della violazione e la compilazione del verbale, al quale unicamente doveva farsi riferimento; chiedeva, pertanto, il rigetto del ricorso e la condanna di parte ricorrente ai sensi dell'art. 96 c.p.c.

All'udienza così fissata comparivano parte ricorrente e parte resistente, le quali si riportavano integralmente a quanto dedotto nelle rispettive difese; indi, il Giudice, rilevata la natura esclusivamente documentale della causa e ritenuta la stessa matura per la decisione, invitava le parti alla precisazione delle conclusioni.

Discussa oralmente la causa sulle conclusioni già rese, il Giudice si ritirava in camera di consiglio e, subito dopo la deliberazione, dava lettura in udienza del dispositivo.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

L'opposizione è fondata e merita, pertanto, totale accoglimento.

Ed invero, il primo motivo si appalesa fondato nel suo nucleo essenziale incentrato sull'invalidità dell'eseguito accertamento del verbale di infrazione al C.d.S.

È d'uopo premettere che nell'ordinamento italiano la privatizzazione è un concetto invalso, ormai, nella consuetudine dei rapporti dalla fine della prima Repubblica e che negli ultimi anni ha sempre più capillarmente interessato la Pubblica Amministrazione; infatti, aziende ed enti pubblici si sono trasformati in società, mutando ragione sociale ma non consuetudini e burocrazia, il rapporto di impiego si è trasformato in rapporto di lavoro, ma, a parte il cambio di giurisdizione, il passaggio al "privato" non ha ottenuto gli effetti sperati.

Il fenomeno descritto ha comportato, tra l'altro, l'affidamento dell'accertamento delle violazioni del Codice della Strada a strumentazioni elettroniche sempre più affinate (Autovelox, Telelaser, Photo-red, Vista-red, Traffic-Phot), cui si è aggiunta da ultimo persino la gestione degli accertamenti delle infrazioni e delle relative contestazioni ai contravventori (un vero e proprio servizio "chiavi in mano").

Si tratta adesso di stabilire quali sono le peculiarità "pubbliche" che devono restare di ineludibile gestione pubblicistica.

Risulta documentalmente provato che il Comune opposto ha affidato ad una ditta privata la compilazione dei verbali di accertamento di violazione e la successiva spedizione dei plichi contenenti i verbali così redatti per la notifica agli interessati sanzionati.

Sono stati prodotti in giudizio, da parte della difesa del ricorrente: copia del contratto di noleggio, installazione e manutenzione di apparecchiature elettroniche per il controllo e la gestione del traffico da installarsi nel territorio comunale di Lavagno, concluso e sottoscritto in data 17.10.2006 tra il Comune medesimo e la Traffic Tecnology S.r.l., con sede a Marostica (VI), contratto in esecuzione della Determinazione n.393 del 17.08.2006 con la quale è stato approvato l'affidamento del "servizio di rilevamento delle infrazioni semaforiche" (cfr. doc. 3 ); copia della scrittura privata per l'affidamento del "servizio di postalizzazione delle contravvenzioni" dell'Ufficio di Polizia Locale sottoscritta tra le medesime parti in data 18.09.200, in esecuzione della relativa Determinazione n. 256 del 07.06.2007 (cfr. docc. 4 e 5 ).

L'odierna parte resistente ha, dunque, "esternalizzato" il servizio di elaborazione dati, stampa dei verbali ed invio degli atti mediante la concessione in appalto, a società privata esterna alla Pubblica Amministrazione, del servizio stesso.

Dalla lettura dei contratti suddetti emerge, a luce meridiana, che la società privata proprietaria delle apparecchiature elettroniche per il rilevamento delle infrazioni, denominate "Vista-red", destinate a documentare fotograficamente, oltre che tramite un filmato, le infrazioni commesse dai veicoli che passano con il semaforo rosso, gestisce l'impianto in oggetto provvedendo, direttamente, dalla propria sede ove è ubicata la centralina informatica, alle operazioni di prelevamento, raccolta e trattamento dei dati.

Emerge, altresì, inequivocabilmente che la stessa società provvede a selezionare ed estrapolare il numero di tre fotogrammi da cui risulta la violazione e provvede anche alla notifica del verbale che risulta essere già completo dei dati relativi alla violazione contestata e che soltanto successivamente (addirittura dopo mesi) invierà detti fotogrammi al Comando di Polizia Locale (vedasi, in particolare, l'art.3. del contratto di noleggio, installazione e manutenzione e l'art.2 dell'appalto di postalizzazione).

Inoltre, la lettura del manuale operativo dell'impianto "Vista-red" consente di chiarire il meccanismo di funzionamento dello stesso laddove viene precisato, inequivocabilmente, che tutte le operazioni di elaborazione delle infrazioni vengono effettuate attraverso l'utilizzo di diversi moduli software installati presso la centrale operativa che consentono, addirittura, "l'immediata e automatica compilazione del verbale con l'inserimento di tutti i dati necessari".

Giova, a questo punto, ricordare che l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale ricade tra le attività di cui all'art. 11 comma 1 lett.a) del Nuovo Codice della Strada; esso costituisce servizio di polizia stradale e, pertanto, non può essere delegato a terzi, pena la nullità giuridica degli accertamenti e la censurabilità delle amministrazioni inadempienti, in quanto in contrasto con la previsione dell'art. 345 comma 4 del Regolamento di esecuzione e di attuazione del medesimo Codice, secondo il quale l'accertamento delle violazioni ai limiti massimi di velocità, ed anche alle infrazioni semaforiche, deve essere eseguito attraverso la "gestione diretta" delle apparecchiature da parte degli organi di polizia stradale (in senso conforme: Cass.16713/2003 e Cass.15348/2005).

Posto, dunque, che l'accertamento è l'atto complesso in cui il pubblico ufficiale rileva una violazione e la consacra nel verbale come fatto accertato e che elemento costitutivo di qualsiasi accertamento è che il soggetto accertatore assista fisicamente al fatto, lo stesso Codice della Strada consente, tuttavia, di procedere all'accertamento anche in un momento successivo al rilevamento dell'infrazione, ove questo sia avvenuto tramite apparecchiature omologate, anche se non presidiate.

Ed invero, l'art. 12 del C.d.S. nell'enunciare, in quanto norma generale, il principio secondo cui l'espletamento dei servizi di polizia stradale compete esclusivamente agli agenti, senza possibilità di deroga, il medesimo Codice prevede, in via strettamente eccezionale, che la funzione di accertamento della violazione stradale possa essere, in casi tassativi, demandata ad apparecchiature elettroniche debitamente omologate con decreti ministeriali ed operanti anche senza la presenza dell'agente.

Sono le ipotesi previste dall'art. 201 comma 1-bis lett.e, f e g) del C.d.S., nelle quali non è necessario contestare immediatamente la violazione ed agli interessati successivamente saranno notificati gli estremi della stessa; trattasi delle apparecchiature Autovelox che rilevano le infrazioni all'art. 142 c.d.S., gli impianti Vista-red o Photo-red che rilevano le infrazioni all'art. 146 C.d.S. e le telecamere che presidiano gli accessi nelle zone a traffico limitato, le quali "fotografano" le infrazioni all'art. 7 C.d.S.

Orbene, in tutte le ipotesi descritte la legge prescrive espressamente che l'impianto sia nell'esclusiva disponibilità dell'ente accertatore e che sia direttamente gestito dallo stesso, vale a dire che la macchina, quando esegue l'accertamento, sia stata a ciò predisposta e disposta dall'agente e che sia questi soltanto a deciderne il funzionamento ed a verificare l'esito di quanto registrato; la "voluntas legis" è, dunque, nell'univoco senso che sia l'agente a fare funzionare e utilizzare in proprio il sistema di rilevamento, come fosse una sorta di suo sostituto sul posto della violazione, sistema che, tuttavia, esegue l'accertamento su sua determinazione, in sua vece e sotto il suo controllo.

La Corte di Cassazione ha, in recenti pronunce, ribadito che l'accertamento fatto con macchinari e senza presidio è legittimo, a condizione che l'impianto sia nell'esclusiva disponibilità e gestione dell'ente accertatore, e che dette condizioni risultano soddisfatte quando siano gli stessi organi accertatori a "decidere l'ubicazione degli apparecchi e i tempi del loro funzionamento, nonché a prelevare e leggere i dati, e che siano solo essi ad accedere agli apparati ed ai dati" (Cass.15348/2005; Cass.17491/2005; Cass.6634/2002).

Ed invero, tale necessità è strettamente collegata al fatto che il verbale di accertamento fa piena prova fino a querela di falso della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato (art. 2700 c.c.) ed è, quindi, evidente che tutte le operazioni che concorrono alla formazione dell'atto pubblico devono essere effettuate dagli organi di Polizia.

Orbene, nel caso che ci occupa, queste condizioni non appaiono essere soddisfatte in quanto dalla lettura dei contratti dimessi in giudizio risulta che l'accertamento delle violazioni dell'art. 146 C.d.S. è svolto dalla società proprietaria dell'impianto, la Traffic Tecnology S.r.l., la quale lo gestisce in piena autonomia in base ad un contratto di appalto con il Comune di Lavagno.

Ed infatti, dalla lettura del contratto in oggetto si evince che è proprio la società suddetta che, oltre ad aver installato l'impianto ed a farne la manutenzione, scarica i dati, li vaglia, seleziona i filmati, che invia periodicamente (ogni 30-40 giorni) al Comando di Polizia Locale tramite un CD-Rom o via e-mail.

Merita, in particolare, di essere letto l'art. 3 del contratto di appalto "de quo" laddove, elencando le prestazioni a carico della società Traffic Tecnology, prescrive che "l'apparecchiatura dovrà registrare le foto previste, per decreto, in formato digitale (sub c); il sistema dovrà redigere un database con tutti i dati salienti tra cui il numero di targa del veicolo, permettendo così di procedere ad una verbalizzazione completamente automatizzata (sub d); ..... l'apparecchiatura dovrà fornire anche un filmato del veicolo mentre commette l'infrazione (sub g); ..... s'intende a carico della ditta la fornitura di CD-ROM su cui sono masterizzate le immagini relative alle sanzioni rilevate per la visione, contestazione ed eventuale dimostrazione al trasgressore che ne faccia richiesta (sub 4)".

Se questi sono i fatti, ne consegue che l'accertamento non viene eseguito dalla Polizia, che, pertanto, non verifica direttamente le infrazioni, come prevede, peraltro, il combinato disposto di cui agli artt. 201 C.d.S. e 385 del Regolamento di esecuzione al C.d.S.; prova ne è che in nessuna parte del verbale la Polizia dà atto di avere verificato il regolare funzionamento dell'impianto.

Devesi anche rilevare che i dati trasmessi dalla società appaltatrice alla Polizia sono in formato digitale modificabile e questo supporto informatico, confezionato dalla medesima società ed inviato via CD-ROM o via e-mail, è l'unico elemento in possesso della Polizia da cui si può verificare l'infrazione; tale "modus operandi" conduce, dunque, alla creazione di un "verbale virtuale" confezionato per via telematica.

Non si comprende quale sia il "ruolo attivo" (necessario per legge: la Polizia è, infatti, l'unica titolare della "potestas puniendi" e destinata al controllo della legalità dell'operato dei privati), svolto dal funzionario della P.A. incaricato a redigere la sanzione.

La difesa di parte ricorrente ha, poi, fatto presente che i cittadini multati che si sono recati al Comando per chiedere di vedere il filmato (a parte l'essersi sentiti dire che il filmato non può essere visionato per motivi di tempo, sicchè è stato consegnato loro un foglio con la stampa di alcuni fotogrammi, al modico prezzo di Euro 2,50), allorché hanno chiesto di sapere se dopo quella già presa avessero preso altre multe, è stato risposto che il dato può essere fornito fino ad una certa data e non al presente, in quanto "non abbiamo ancora i dati perché la società esterna non ci ha ancora inviato il disco....".

Tale circostanza, peraltro non contestata dall'Amministrazione resistente, comporta che l'accertamento, lungi dall'essere effettuato dalla Polizia, è eseguito esclusivamente sulla base dei dati già trattati dalla ditta appaltatrice e che la Polizia si limita esclusivamente a verificare il contenuto di quanto confezionato e fornito dalla società esterna (per non dire, poi, del fatto che i filmati sono in formato digitale modificabile e, quindi, di per sé facilmente ritoccabili).

La preventiva elaborazione informatica dei dati e del relativo verbale da parte della società che gestisce il documentatore video di infrazioni semaforiche rende il verbale di contestazione notificato all'odierno ricorrente illegittimo in quanto viziato "ab origine" per simulazione e vizio procedurale dell'asserito accertamento.

Dimostrato, altresì, "per tabulas" che la società Traffic Tecnology S,r.l. percepisce una percentuale convenzionalmente stabilita su ciascuna sanzione comminata (vedasi l'art. 12 del contratto di appalto in atti), "pari al 33,98% (id est: Euro 52,32) oltre IVA per cadauna infrazione effettivamente incassata (artt.146 comma 3 e 180 comma 8 C.d.S.)", palesemente si determina una violazione degli obblighi di diligenza e trasparenza posti a carico della Pubblica Amministrazione ed, al contempo, uno sviamento di potere nell'esercizio della potestà riconosciutale dalla legge (cfr. art.208 C.d.S).

Giova, da ultimo, richiamare la recente circolare n.766108 del 03.08.2007 del Ministero dei Trasporti, la quale, nel ribadire la nullità giuridica degli accertamenti effettuati dagli impianti che non siano nella disponibilità e diretta gestione degli enti accertatori, taccia di illegittimità i contratti con cui i Comuni appaltano i macchinari per il rilevamento di alcune infrazioni stradali da società esterne, allorquando viene corrisposta una percentuale sulla multa.

Ed invero, il Ministero dei Trasporti precisa che "per quanto concerne il corrispettivo da elargire all'aggiudicatario dell'appalto, corrispondente al 42,75% degli introiti delle sanzioni amministrative, ..... tale corrispettivo appare ingiustificato nelle sue modalità di definizione, in quanto dovrebbe essere quantificato in base al costo delle effettive operazioni effettuate, in conformità a quanto disposto dal comma 4 dell'art. 201 del Codice della Strada."

La circolare in oggetto così continua e conclude: "... appare chiaro che le procedure appaltate rientrano tra "le spese di accertamento" e come tali, essendo possibile una quantificazione analitica, è possibile determinare il corrispettivo da riconoscere all'impresa appaltante. Inoltre, se da una parte appare illogico in un rapporto contrattuale con natura "do ut facies" vincolare il corrispettivo per la prestazione ad una "alea" corrispondente ad una percentuale delle sanzioni amministrative comminate, dall'altra appare alquanto paradossale che l'attività di accertamento sia effettuata dai medesimi soggetti che hanno accettato tale rischio contrattuale. In tal modo questi soggetti determinerebbero loro stessi l'entità del corrispettivo, raggirando altresì il rischio contrattuale. Tra l'altro, la procedura così come ipotizzata appare violare in parte anche le disposizioni dettate dall'art. 208 del Codice della Strada, che stabilisce la destinazione dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie. Difatti, una determinazione "a priori" del costo del servizio, .... limiterebbe in modo sostanziale le percentuali che spettano ai soggetti beneficiari richiamati nel medesimo articolo 208, con il rischio di pregiudicare le attività e gli obbiettivi da perseguire che sono finanziati con i fondi in questione."

Questo giudicante, pertanto, esaminati i fatti con prudente apprezzamento, ha raggiunto il convincimento di accogliere il ricorso con l'annullamento dell'atto ad ogni effetto di legge.

Devesi, pertanto, escludere la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'infrazione contestata a parte ricorrente e della conseguente pretesa sanzionatoria.

L'accoglimento del primo e pregiudiziale motivo del ricorso comporta l'assorbimento degli ulteriori motivi dedotti da parte ricorrente.

È necessario, infine, dare atto che la causa in oggetto non ha richiesto attività istruttoria, in quanto già in atti vi è la produzione documentale dei fatti da cui il Giudice può trarre il proprio convincimento.

Alla luce delle considerazioni svolte, l'opposizione, in quanto fondata in fatto ed in diritto, deve essere accolta; devesi, conseguentemente, annullare il verbale di contestazione impugnato.

Secondo il principio di soccombenza, parte opposta deve essere condannata alla refusione a favore di parte ricorrente delle spese di lite, liquidate come in dispositivo.

La sentenza è provvisoriamente esecutiva ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 282 c.p.c..

P.Q.M.

Il Giudice di Pace di Verona,

definitivamente pronunciando, ogni diversa e contraria domanda, eccezione ed istanza disattesa e respinta,

- accoglie il ricorso proposto da M. H. avverso il verbale di contestazione n.1174/V/07 emesso dal Comune di Lavagno (VR) in data 24.01.2007 e, per l'effetto, annulla il provvedimento opposto;

- condanna, visto l'art. 91 c.p.c., parte resistente alla refusione a favore di parte ricorrente delle spese processuali, che liquida in complessivi Euro 200,00 per diritti ed onorari, oltre Iva e C.p.c. come per legge, con distrazione delle spese a favore del procuratore.

Sentenza provvisoriamente esecutiva "ex lege".

Così deciso in Verona il giorno 6 marzo 2008.

IL GIUDICE DI PACE

Dott.ssa Edi Maria Neri


Avv. Massimiliano Gallone
Avvocato

www.studiolegalegallone.it
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