Energia elettrica da fonti rinnovabili – vincolo inedificabilita’ – vincolo paesaggistico
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Articolo del 21/06/2011 Autore Dott. Giovanni La Banca Altri articoli dell'autore


Impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili: insussistenza di un vincolo di inedificabilita’ assoluta nelle aree soggette a vincolo paesaggistico e necessario ancoramento a specifiche prescrizioni di tutela violate.

In materia di autorizzazione alla realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, assoggettati alla disciplina della VIA, è stato affermato il principio secondo il quale sarebbe necessario, in caso di provvedimento negativo emanato dai soggetti competenti al rilascio dell’autorizzazione stessa, indicare necessariamente le specifiche prescrizioni di tutela che risulterebbero violate dal progetto.

Tale principio viene affermato dallo stesso Consiglio di Stato, il quale ha chiarito, in materia di v.i.a., il necessario ancoramento a parametri concreti e l’impossibilità di adottare il provvedimento negativo in via astratta e aprioristica.

In particolare, ha sottolineato come, ai sensi sia dell’art. 2, lett. b, del d.P.R. 12 aprile 1996, sia dell’art. 24, lett. b), del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, la valutazione di impatto ambientale deve assicurare che “per ciascun progetto siano valutati gli effetti diretti ed indiretti della sua realizzazione sull’uomo, sulla fauna, sulla flora, sul suolo, sulle acque di superficie e sotterranee, sull’aria, sul clima, sul paesaggio e sull’interazione tra detti fattori, sui beni materiali e sul patrimonio culturale ed ambientale”.

Nel caso esaminato, la Corte si dogliava del mancato esperimento  di siffatte valutazioni, asserendo che nel parere di compatibilità ambientale le “informazioni inerenti l’area in cui è prevista l’ubicazione delle opere” sono limitate all’indicazione della destinazione urbanistica a “zona industriale di progetto”, del lotto di insediamento e del relativo accesso; né in alcun altra parte della relazione vi è traccia delle ridette valutazioni e, in particolare, manca ogni considerazione sulla stessa esistenza di insediamenti produttivi (quali che ne siano i caratteri, ossia irrilevante restando che si tratti di aziende agricole o zootecniche a carattere industriale) circostanti o comunque da ritenere viciniori nei sensi sopra espressi. ( Cons. Stato, sent. n. 1134 del 26 febbraio 2010 )

Tale decisione sancisce il principio in base al quale la motivazione del provvedimento, favorevole o di diniego, deve essere, in ogni caso, effettuata sulla base di una concreta valutazione degli elementi insistenti sul territorio, effettuando un giudizio di compatibilità tra i diversi valori in gioco: si tratta di un principio di particolare rilievo, in quanto, essendo implicito che un’area sottoposta a vincolo paesaggistico abbia una valenza paesaggistico-naturalistica, allo stesso tempo è necessario che a tale qualificazione venga affiancata una valutazione in concreto dei presupposti fattuali esistenti.

Invero, il valore paesaggistico di un territorio non determina, in modo automatico, la sussistenza sul sito di un vincolo di inedificabilità assoluta: anche in zone come quella in esame è possibile realizzare interventi umani, soprattutto nel caso in cui essi hanno natura temporanea e reversibile ( come gli impianti fotovoltaici, i quali non implicano alcuna modificazione permanente dell’ambiente, né tantomeno interventi di particolare impatto ambientale), con annesso obbligo, per il soggetto installatore, di ripristinare lo status dei luoghi quo ante.

La giurisprudenza amministrativa, in materie analoghe, in riferimento alla sovrapposizione di interessi relativi all’intervento umano e alla tutela dell’ambiente, ha sottolineato, più volte, come il vincolo paesaggistico non comporta, automaticamente, un vincolo di inedificabilità assoluta, ma solo un necessario procedimento autorizzatorio.

Il Consiglio di Stato ha affermato tale principio, sicché non ogni opera edilizia in zona vincolata deve ritenersi preclusa ma solo quelle che, a seguito di accertamento, risultino in contrasto con il valore tutelato, rappresentato dall’interesse ambientale-paesaggistico. (Consiglio di Stato, sez. V, 7 settembre 2009, n.5232)

In particolare, viene considerato illegittimo il diniego di autorizzazione, opposto ad un piano di lottizzazione, dalla Soprintendenza ai beni culturali ed ambientali che ha inteso escludere del tutto l' edificabilità di un terreno, per valutazioni di ordine paesaggistico -ambientale, vanificando la previsione urbanistica dell' edificabilità dell'area, perché la sostanzialmente totale compressione delle facoltà edificatorie - pur astrattamente apprezzabile nell'ottica dell'interesse, anche costituzionale, di tutela dell'ambiente e del paesaggio - contrasta con i limiti della tutela paesaggistica, nella quale, diversamente che nella materia urbanistica, la p.a. non ha potere conformativo, giacché il vincolo paesaggistico ha natura dichiarativa - di caratteristiche estetico-culturali connaturali al bene - e non costitutiva. (T.A.R.   Sicilia  sez. I,  27 aprile 2005,  n. 638).

Lo stesso Consiglio di Stato, precedentemente, aveva messo chiaramente in evidenza, riferendosi al testo unico sui beni culturali, come il vincolo paesaggistico di cui all'art. 146, d.lg. 29 ottobre 1999 n. 490, non determina un vincolo di inedificabilità assoluta, ma configura un obbligo di preventiva autorizzazione regionale per l'esecuzione di progetti di opere che si intendono eseguire richiesta nella sola fase della sua realizzazione. ( Consiglio Stato  sez. IV, 09 novembre 2004, n. 7246).

Sempre nell’ottica di un contemperamento degli interessi in gioco, in merito all’istituto della v.i.a., è stato evidenziato come esso non può essere inteso come limitato alla verifica della astratta compatibilità ambientale dell'opera, ma si sostanzia in una analisi comparata tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all'utilità socio-economica, tenuto conto delle alternative praticabili e dei riflessi della stessa "opzione zero".(Cons. Stato,n. 4246 del 2010 )

Sempre nella stessa sentenza, si è sottolineato che, stante la natura schiettamente discrezionale della decisione finale e della preliminare verifica di assoggettabilità, sul versante tecnico ed anche amministrativo, è necessario, per rispettare la ratio  precedentemente evidenziata, che si pervenga ad una soluzione negativa ove l'intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell'interesse diverso sotteso all'iniziativa.

Da ciò deriva la possibilità di non autorizzare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici, che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste.

Come si evince dalla decisione, si può pervenire alla soluzione negativa nel momento in cui il sacrificio ambientale richiesto risulta “superiore” rispetto a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse sotteso all’iniziativa.

A contraris, si andrebbe ad affermare il principio secondo il quale interventi di tale tipo deturpano il paesaggio, sempre, e per questo non possono essere assentiti, escludendo totalmente la possibilità di permettere la costruzione di questi impianti in zone sottoposte a vincolo paesaggistico, instaurando una sorta di regime di inedificabilità assoluta che, come prima illustrato, non può sussistere.

Si ribadisce che l’atto deve essere agganciato a specifiche prescrizioni di tutela del paesaggio che il Ministero assume come passibili di violazione in seguito alla realizzazione degli impianti fotovoltaici.

In particolare, la giurisprudenza ha evidenziato che per sorreggere il provvedimento impugnato, nei limiti del sindacato di legittimità, il principio enunciato dalla Soprintendenza avrebbe dovuto essere agganciato ad una specifica prescrizione di tutela asseritamente violata, o quantomeno il provvedimento doveva essere motivato specificamente in ordine alle ragioni che inducevano a considerare l'alterazione dello stato dei luoghi, indotta dall'ampliamento, "impropria".

Non rilevando l’adempimento di tale onere motivazionale, essendo rinvenute pertanto ragioni per ritenere che nella zona interessata dall'intervento le prescrizioni di tutela facciano divieto degli interventi suscettibili di alterare ogni e qualsiasi visuale prospettica, il giudice ha disposto l'annullamento dell’atto impugnato. ( T.A.R.  Puglia  sez. II, 22 febbraio 2010,  n. 618).

Da tale decisione, si evince come il principio sotteso al provvedimento di annullamento di un’autorizzazione paesaggistica, essendo particolarmente gravoso e limitativo dei diritti degli interessati, comporta, a carico della Soprintendenza, un onere motivazionale rigoroso che deve essere assolto in toto, con  riferimento alla salvaguardia di specifici interessi affidati alla tutela del Ministero e non deve essere adottato con il fine di contrastare, per factum principis, la realizzazione, ad esempio, di un impianto fotovoltaico.


Dott. Giovanni La Banca
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