La competenza del SUAP in materia di condono edilizio per gli insediamenti produttivi
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Articolo del 04/05/2011 Autore Dott. Giovanni La Banca Altri articoli dell'autore


In materia edilizia, particolare importanza riveste la questione relativa alla ripartizione delle competenze trai vari Enti Locali in riferimento alla richiesta di condono edilizio avanzata per un immobile considerato anche latu sensu “produttivo”.

In via preliminare, occorre brevemente rivisitare la disciplina delle competenze in materia edilizia: il TU sull’edilizia, il d.P.R. 380 del 2001, prevede un generale potere in capo all’Ente Comunale, esplicitato, in particolare, dall’art. 5, norma secondo la quale le Amministrazioni Locali, anche in forma associata, provvedono, nell’ambito della propria autonomia, a costituire un ufficio, denominato Sportello Unico sull’Edilizia al quale verranno demandate tutte le pratiche relative all’intervento edilizio per il quale è richiesta la pronuncia dell’autorità amministrativa.

Particolare rilievo assume l’ipotesi dell’art. 36, secondo la quale è responsabile della decisione in merito all’accertamento in conformità ( ossia il condono edilizio ) lo Sportello Unico Comunale, al quale il cittadino che ha commesso l’abuso deve rivolgersi per sanare la propria posizione.

Tuttavia, per quanto attiene al problema di cui ci si occupa, ossia il condono edilizio per gli insediamenti produttivi, occorre discostarsi da tali disposizioni legislative, in quanto le norme che trovano applicazione, in tale ipotesi, sono quelle prescritte nel d.P.R. 447/98 e s.m.i. ( d.P.R. 160 del 2010), ossia il “Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi, per l'esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi”.

A differenza dell’attività edilizia disciplinata normativa dal T.U. sull’Edilizia, in tali materie è proprio del SUAP ( Sportello Unico delle Attività Produttive ) un potere generale, inferente tutti gli aspetti della disciplina: con l’entrata in vigore del D.P.R. 7 settembre 2010 n.160, questo Sportello Unico diventa l’unico punto di accesso territoriale consentito per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l’accesso e l’esercizio di attività produttive e di prestazioni di servizi.

Invero, lo Sportello sarà l’unico ente pubblico al quale il  richiedente potrà  presentare qualsiasi domanda, dichiarazione, segnalazione o comunicazione inerente i procedimenti di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, cessazione o riattivazione di attività produttive o di prestazione di servizi, nonché quelli relativi al loro esercizio.  Sarà  inoltre l’unico interlocutore in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva.

In particolare, il SUAP fornisce una risposta unitaria in luogo di tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento, considerato che i Comuni possono associarsi e costituire un unico SUAP, attribuendo la competenza anche ad un altro organismo territoriale ( ad esempio, nel caso di piccoli paesi, essi possono associarsi e demandare la competenza in tali materia ad un SUAP istituito presso una Comunità Montana, evitando di gravare sulle casse comunali ).

Il problema si pone in riferimento alla richiesta di condono edilizio: a chi dovrà essere indirizzata qualora interessi un insediamento produttivo?

Nulla quaestio qualora il SUAP viene istituito a livello comunale: in tale ipotesi,  è competente l’Ente comunale e tutte le pratiche verranno svolte dallo stesso.

Problematica è, invece, la ripartizione delle competenze qualora le funzioni del SUAP comunale vengano demandate a livello sovracomunale: il Comune, per necessità contingenti o per libera scelta, decide di affidare in via associata, in virtù della possibilità ad esso attribuita dal d.P.R. n. 448 del 1998 e n. 160 del 2010, la competenza per le istruttorie in materia di insediamenti produttivi al SUAP di un organismo sovracomunale ( ad esempio, come già ricordato, a quello di una Comunità Montana ).

Si crea, di conseguenza, un conflitto di competenza tra l’ente comunale e quello comunitario: il primo è titolare, come prima accennato, del generale potere in materia edilizia riconosciuto dal d.P.R. 380 del 2001, mentre la Comunità Montana ( o meglio, il SUAP ) è titolare della competenza in materia di insediamenti produttivi, in quanto ad esso devoluta, vista la scelta di esercizio in via associata di tali funzioni.

Stante tale generale disciplina, seguendo un’interpretazione logica, deve ritenersi che anche in riferimento alle richieste di condono edilizio, ex art. 36 d.P.R. 380/2001, la competenza si incardini in capo al SUAP territorialmente competente e non all’Ufficio Tecnico Comunale, autorità “regina” in materia di edilizia e urbanistica.

A tale conclusione, in mancanza di espressi riferimenti normativi, si può giungere sulla base di alcune considerazioni: in primis, il T.U. dell’edilizia rappresenta uno strumento normativo avente carattere generale, in quanto contiene la disciplina normativa tipica di tutte le attività edilizie.

Il d.P.R. 447 del 1998, successivamente modificato dal d.P.R. 160 del 2010, al contrario, è caratterizzato dall’individuazione di una normativa speciale per gli interventi relativi a insediamenti e attività produttive: di tal ché, stante la maggiore specificità e specialità della norma appena richiamata, essa deve ritenersi applicabile al caso concreto, con conseguente incardinamento della competenza a statuire sulla domanda di condono in capo al SUAP.

Sulla base del brocardo latino lex specialis derogat generali, nel caso di specie, il T.U. sull’edilizia non cessa del tutto di produrre i suoi effetti, ma vedrà il suo ambito di applicazione ristretto ai casi in cui non trova applicazione la norma più specifica, ossia il d.P.R. 447/1998, che si pone con essa in un rapporto di regola ed eccezione: si configurare, in tal caso, l’ipotesi in cu la norma generale viene derogata dalla norma speciale.

Invero, non appare particolarmente pregnante l’argomento volto a confutare tale tesi basato sulla mancata indicazione esplicita di tale competenza nel d.P.R. sopra richiamato.

A tal proposito, valga sottolineare come appare opportuno condividere la tesi precedentemente esposta,  sulla base di due motivazioni: l’applicabilità della disciplina contenuta nel decreto 447  del 1998 e s.m.i. anche alle richieste di sanatoria, pur non essendo espressamente contemplata tale ipotesi, dal punto di vista logico – sistematico, permetterebbe una uniformità di disciplina in riferimento agli interventi inerenti ad attività e insediamenti produttivi, con contemporanea estensione di tutte le garanzie e le facoltà previste dal procedimento semplificato.

In particolare, appare opportuno ricordare la possibilità di convocare la Conferenza di Servizi, non solo in fase istruttoria, ma anche qualora l’ente non risponda nei termini o non provveda con un provvedimento favorevole, soprattutto al fine di acquisire tutti i pareri necessari all’approvazione della richiesta, con annessa possibilità di avvalersi del sistema della esplicitazione dei motivi ostativi all’accoglimento della istanza di condono, volto a permettere l’approvazione della domanda.

Inoltre, si ricorda la facoltà, per il proponente, di avvalersi del procedimento mediante autocertificazione ( art. 6 ); la possibilità per l’interessato di chiedere un parere preventivo su tutti gli aspetti sostanziali del procedimento in corso ( art. 5 ).

Particolarmente pregnante, in secondo luogo, appare la necessità di evitare una disparità di trattamento fra situazioni simili: invero, sarebbe illegittimo creare delle differenziazioni tra i soggetti titolari di immobili interamente produttivi e quelli parzialmente interessati da attività produttive, che, solo perché involvono parti diverse dell’immobile, in maniera predominante non produttivo e destinato ad altre attività, non sarebbe gestiti con le medesime modalità di trattamento; così come, alla luce di un procedimento interamente svolto sotto la lente di ingrandimento del SUAP, rimettere alla competenza comunale la decisione sulla richiesta di sanatoria appare del tutto pretestuoso e illegittimo residuando alla Pubblica Amministrazione locale, eventualmente, il potere di compiere tutte le opere concrete volte a rendere effettivo quanto stabilito a livello amministrativo.

In particolare, si sottolinea come l’art. 1 del d.P.R. 447 del 1998 ( così come le disposizioni del d.P.R. 160 del 2010 ) espressamente prevede che le disposizioni di tale decreto e, di conseguenza, la competenza del SUAP, si estende a tutti gli interventi inerenti ad immobili produttivi, compresi i cd. ampliamenti e le istanza di sanatoria.

L’art. 23 del d.Lgs. 112 del 1998, richiamato dall’art. 24 pocanzi esaminato, sancisce la competenza comunale che, come in tale ipotesi, viene avocata in capo al SUAP - in virtù dell’esercizio associato di tali funzioni - in riferimento alla realizzazione, l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie.

Invero, se al SUAP viene affidata la competenza in materia di rilascio delle concessioni e delle autorizzazioni edilizie, in via residuale può sostenersi la competenza dello stesso Ufficio in materia di istanze di sanatoria relative a tali concessioni, al fine di assicurare la parità di trattamento sopra richiamata e per evitare inutili dispendi di energie, considerata la necessità che lo svolgimento di tutto il procedimento avvenga innanzi allo stesso Organo, così come espressamente affermato nelle disposizioni legislative sopra richiamate.

In particolare, si pone l’attenzione sull’art.3 comma 1 del d.P.R. 447 del 1998, e dal d.P.R. 160 del 2010, art. 2, il quale individua il  SUAP quale “unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività.”

Di tal chè, individuata la competenza generale in materia del SUAP, stante la specialità della disciplina, non vale il principio della prevalenza della destinazione o della collocazione in ambito comunale a permettere l’incardinamento della competenza in capo all’ente comunale stesso, in quanto, in materia di attività e insediamenti produttivi, essa è attribuita, per convenzione, al fine di assicurare una gestione associata, al SUAP.

In tali ipotesi, ossia in caso di interventi in sanatoria su immobili produttivi, appare, dunque, opportuno declinare la competenza comunale e incardinare quella del SUAP nel momento in cui la richiesta di sanatoria inerisca a immobili, o a porzioni di immobili, interessati da attività produttive, il cui procedimento di approvazione e la sua destinazione siano riferibili integralmente, o in parte, alla competenza dello Sportello Unico delle Attività Edilizie, considerato l’esercizio in forma associata di tali funzioni e la devoluzione delle stesse a livello sovracomunale.


Dott. Giovanni La Banca
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