L’inquinamento acustico e il potere ordinatorio del Sindaco
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Articolo del 10/10/2010 Autore Avv. Gioacchino De Filippis Altri articoli dell'autore


Al fini della della Legge 26 ottobre 1995, n. 447 recante “Legge quadro sull’inquinamento acustico” per “inquinamento acustico” si intende l'introduzione di rumore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, del beni materiali, dei monumenti, dell'ambiente abitativo o dell'ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi.

Ai sensi di detta disposizione legislativa, è fatto obbligo di correlare la domanda di autorizzazione all’esercizio di una nuova attività rumorosa o di una nuova infrastruttura con il documento di Valutazione di Impatto Acustico (VIA), la cui finalità principale è quella di tutelare la popolazione esposta ad attività rumorose, imponendo preventivamente gli accorgimenti tecnici eventualmente necessari per ridurre le emissioni sonore entro i limiti di legge, permettendo di prevenire situazioni potenzialmente nocive per la salute.

La VIA è un documento tecnico che viene richiesto e redatto in fase di progettazione dell’opera - ovvero durante l’iter amministrativo di concessione o autorizzazione - allo scopo di verificarne la compatibilità acustica con il contesto in cui l’opera stessa andrà a collocarsi.

A tal fine, l'art. 8, co. 4 della citata Legge quadro impone che “…le domande per il rilascio di concessioni edilizie relative a nuovi impianti ed infrastrutture adibiti ad attività produttive, sportive e ricreative e a postazioni di servizi commerciali polifunzionali, dei provvedimenti comunali che abilitano alla utilizzazione dei medesimi immobili ed infrastrutture, nonché le domande di licenza o di autorizzazione all'esercizio di attività produttive devono contenere una documentazione di previsione di impatto acustico”.

La documentazione previsionale di impatto acustico deve dunque comprendere tutti gli elementi necessari per prevedere, nel modo più accurato possibile, gli effetti acustici derivanti dalla realizzazione di quanto in progetto e dal suo esercizio, nonché verificare la compatibilità con gli standard e i limiti acustici, con gli equilibri naturali, con la popolazione residente e con lo svolgimento delle attività presenti nelle aree interessate.

Inoltre, la documentazione deve comprendere l’individuazione delle misure e degli interventi necessari a riportare le immissioni di rumore entro i limiti di norma, così come previsto dall’art. 8, comma 6 della Legge n. 447/95, la cui realizzazione costituirà dunque condizione necessaria per il rilascio del provvedimento di autorizzazione all’utilizzo dell’opera e/o all’esercizio della nuova attività. Pertanto, lo scopo della VIA è dimostrare la compatibilità della nuova opera/attività rispetto alla normativa acustica vigente; qualora la VIA dimostri un potenziale non rispetto dei limiti, ciò può costituire elemento ostativo al rilascio della predetta autorizzazione.

La valutazione deve essere riferita a tutto il territorio interessato dalla nuova opera o attività, con particolare attenzione ai ricettori e alle aree maggiormente esposte e/o maggiormente sensibili, quali scuole, ospedali, case di cura, case di riposo, parchi o altro; nonchè deve interessare anche gli effetti generati dalle emissioni rumorose del traffico veicolare indotto dall’esercizio della nuova opera/attività e dalle prevedibili emissioni sonore di origine antropica connesse con l’attività stessa, ancorché non riconducibili direttamente a sorgenti sonore comprese nel progetto quali, a titolo esemplificativo, l’aumento di traffico indotto sulla viabilità locale o il rumore generato da mezzi o attrezzature, anche se subalterni all’attività principale.

La giurisprudenza, negli ultimi anni, si è più volte pronunciata, specie in riferimento al potere ordinatorio del Sindaco.

Il requisito dell’ordinanza sindacale, ai sensi dell’art. 9 L. 447/95, è la temporaneità, nel senso che l’ordinanza è destinato a produrre effetti limitati alla durata della situazione d’emergenza che s’intende fronteggiare; laddove il requisito della temporaneità venga meno, per il venir meno degli stessi presupposti che avevano legittimato l’ordinanza, l’autorità amministrativa ha il dovere di riconsiderare la permanenza nell’ordinamento giuridico del provvedimento al fine di verificare se la persistente produzione dei suoi effetti risponda ancora al principio si legalità sostanziale. Ne consegue che, ove il destinatario dell’ordinanza prospetti all’amministrazione un mutamento delle scenario che aveva dato causa all’esercizio del potere amministrativo (nella specie, per l’avvenuta presentazione del piano di risanamento) il Comune ha l’obbligo giuridico di avviare il procedimento di riesame circa la permanenza attuale dei presupposti fondanti l’ordinanza.

 

La CORTE DI CASSAZIONE, Sezione Penale, Sez. I, con sentenza n. 23072 del 17 giugno 2005 ha affrontato il potere del sindaco nell’adozione di provvedimenti che possano limitare l’emissione di rumore. Recita la sentenza, “ In virtù del combinato disposto dell’art. 29 della legge regionale n. 54/98 e dell’art. 54, comma 3, del d. lgs. 267/2000 è attribuito al Sindaco il potere adottare provvedimenti, anche relativi a singoli Pubblici Esercizi, diretti alla limitazione degli orari di apertura nel caso in cui si verifichino situazioni di particolare disturbo al riposo ed alla quiete del vicinato, riscontrate ed avvalorate da relazione di servizio delle Autorità preposte alla vigilanza e al controllo: in tal caso non sono richieste le preventive rilevazioni fonometriche effettuate da tecnici specializzati, che sono invece necessarie qualora il provvedimento sia espressione dei poteri di cui alla legge quadro sull’inquinamento acustico”.

Il T.A.R. LAZIO con sentenza del 16 maggio 2005, n. 413 si è espresso a riguardo: “ Il potere ordinatorio esercitato dal Sindaco ex art. 9 della l. 447/95 può qualificarsi come ordinanza di necessità (id est contingibile e urgente) ove vengano impartite speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore (misure non previamente indicate dal legislatore e rimesse alla valutazione tecnica e amministrativa dell’amministrazione procedente). Quando invece imponga la specifica e tipica inibitoria dell’attività causa di inquinamento acustico, esso assume la natura di atto di urgenza, concretandosi in un provvedimento previsto dalla norma e con contenuto dalla stessa definito”

 

Il T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. I - 4 dicembre 2006, n. 5639 ha stabilito: “Le ordinanze con le quali viene esercitato il potere di disporre temporaneamente speciali forme di contenimento e riduzione delle emissioni sonore inquinanti (inclusa l’inibitoria totale o parziale delle attività), hanno natura di provvedimenti contingibili e urgenti, sia per la ontologica temporaneità delle misure adottabili, sia per il carattere innominato ed atipico delle misure stesse (in deroga al principio di rigorosa nominatività e tipicità degli atti amministrativi. Siffatte ordinanze devono considerarsi adottate ai sensi dell’art. 9 della Legge 26 Ottobre 1995 n° 447 (“Legge quadro sull’inquinamento acustico”) e sono riservate alla competenza del Sindaco (nei casi di inquinamento acustico che riguardano aree ricadenti nel territorio comunale).

La stessa sentenza continua: “L’art. 9 primo comma della legge quadro sull’inquinamento acustico n° 447 del 1995 non può essere riduttivamente inteso come una mera riproduzione, nell’ambito della normativa di settore in tema di tutela dall’inquinamento acustico, del generale potere di ordinanza contingibile ed urgente tradizionalmente riconosciuto dal nostro ordinamento giuridico al Sindaco (quale Ufficiale di Governo) in materia di sanità ed igiene pubblica, ma deve essere logicamente e sistematicamente interpretato nel particolare significato che assume all’interno di una normativa dettata - in attuazione del principio di tutela della salute dei cittadini previsto dall’art. 32 della Costituzione - allo scopo primario di realizzare un efficace contrasto al fenomeno dell’inquinamento acustico, tenendo nel dovuto conto il fatto che la Legge n° 447/1995 (nell’art. 2 primo comma lettera “a”) ha ridefinito il concetto di inquinamento acustico, qualificandolo come “l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane”, e sancendo espressamente che esso concreta (in ogni caso) “un pericolo per la salute umana”. Conseguentemente, l’utilizzo del particolare potere di ordinanza contingibile ed urgente delineato dall’art. 9 della Legge 26 Ottobre 1995 n° 447 deve ritenersi (“normalmente”) consentito allorquando gli appositi accertamenti tecnici effettuati dalle competenti Agenzie Regionali di Protezione Ambientale rivelino la presenza di un fenomeno di inquinamento acustico, tenuto conto sia che quest’ultimo - ontologicamente (per esplicita previsione dell’art. 2 della stessa Legge n° 447/1995) - rappresenta una minaccia per la salute pubblica, sia che la Legge quadro sull’inquinamento acustico non configura alcun potere di intervento amministrativo “ordinario” che consenta di ottenere il risultato dell’immediato abbattimento delle emissioni sonore inquinanti (T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I - 24 Gennaio 2006 n. 488). In siffatto contesto normativo, l’accertata presenza di un fenomeno di inquinamento acustico (pur se non coinvolgente l’intera collettività) appare sufficiente a concretare l’eccezionale ed urgente necessità di intervenire a tutela della salute pubblica con l’efficace strumento previsto (soltanto) dall’art. 9 primo comma della più volte citata Legge n° 447/1995.”.

 

Il T.A.R. VALLE D’AOSTA - 20 maggio 2005, n. 64 stabilisce:In virtù del combinato disposto dell’art. 29 della legge regionale n. 54/98 e dell’art. 54, comma 3, del d. lgs. 267/2000 è attribuito al Sindaco il potere adottare provvedimenti, anche relativi a singoli Pubblici Esercizi, diretti alla limitazione degli orari di apertura nel caso in cui si verifichino situazioni di particolare disturbo al riposo ed alla quiete del vicinato, riscontrate ed avvalorate da relazione di servizio delle Autorità preposte alla vigilanza e al controllo: in tal caso non sono richieste le preventive rilevazioni fonometriche effettuate da tecnici specializzati, che sono invece necessarie qualora il provvedimento sia espressione dei poteri di cui alla legge quadro sull’inquinamento acustico.

 

Il T.A.R. LAZIO, Latina - 16 maggio 2005, n. 413: “Il potere ordinatorio esercitato dal Sindaco ex art. 9 della l. 447/95 può qualificarsi come ordinanza di necessità (id est contingibile e urgente) ove vengano impartite speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore (misure non previamente indicate dal legislatore e rimesse alla valutazione tecnica e amministrativa dell’amministrazione procedente). Quando invece imponga la specifica e tipica inibitoria dell’attività causa di inquinamento acustico, esso assume la natura di atto di urgenza, concretandosi in un provvedimento previsto dalla norma e con contenuto dalla stessa definito.

 

Il T.A.R. TOSCANA, Firenze, Sez. II - 5 maggio 2004, n. 1427:L’ordinanza contingibile ed urgente con cui il Sindaco ordina l’immediata inibitoria totale dell’attività di pubblico esercizio, fino all’avvenuta realizzazione delle opere necessarie alla mitigazione di tutte le diverse sorgenti rumorose, è illegittima nel caso in cui l’amministrazione comunale, successivamente alla presentazione della relazione tecnica riportante gli interventi di mitigazione acustica eseguiti, non abbia effettuato gli ulteriori accertamenti fonometrici necessari a verificare lo stato effettivo ed attuale delle emissioni rumorose, ad affermare il perdurare della violazione della normativa in materia acustica in periodo notturno e, quindi, ad adottare l’ordinanza d’urgenza sul presente presupposto della situazione di pericolo per la salute pubblica.

Di recente, è intervenuta copiosa giurisprudenza amministrativa a riguardo.

 

Il T.A.R. Lombardia, con sentenza del 2 novembre 2009, n. 1814 recita: “il potere di ordinanza comunale in materia costituisce espressione della potestà regolatoria volta a conformare l'attività privata al rispetto dei limiti di emissione acustica nell'ambito del territorio comunale; tale potere conformativo può manifestarsi,….., anche attraverso l'obbligo per il responsabile delle immissioni rumorose di ridurre o rimodulare l'orario della propria attività fonte delle suddette immissioni”.

 

Il ONSIGLIO DI STATO, Sez. V, con sentenza del 10/02/2010 n. 670 stabilisce: “ La potestà del sindaco di adottare provvedimenti contingibili ed urgenti è strettamente finalizzata a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini: il potere di urgenza può essere esercitato infatti solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall'ordinamento giuridico (Cons. Stato, IV, 24 marzo 2006, n. 1537) e unicamente in presenza di un preventivo e puntuale accertamento della situazione, che deve fondarsi su prove concrete e non su mere presunzioni (Cons. Stato, sez. VI, 05 settembre 2005, n. 4525). Sebbene gli anzidetti presupposti non ricorrano allorquando il sindaco possa fronteggiare o prevenire la situazione attraverso l’uso dei normali strumenti apprestati dall'ordinamento, ai fini della legittimità dell’ordinanza contingibile è necessario e sufficiente la sussistenza e l’attualità del pericolo, cioè il rischio concreto di un danno grave ed imminente per la salute, a nulla rilevando che la situazione di pericolo fosse nota da tempo (C.d.S., sez. IV, 25 settembre 2006, n. 5639; sez. V, 28 marzo 2008, n. 1322); con i provvedimenti in esame, infatti, non solo può porsi rimedio ai danni già verificatisi, ma si possono anche prevenire possibili danni futuri (C.d.S., sez. V, 7 aprile 2003, n. 1831). Quanto al profilo della contingibilità, l'intervento disposto con l’ordinanza sindacale non deve avere necessariamente il carattere della provvisorietà, giacché il suo connotato peculiare è l'adeguatezza della misura a far fronte alla situazione determinata dall'evento straordinario, il che non rende possibile la fissazione astratta di un rigido parametro di valutazione, imponendo invece la valutazione in concreto della soluzione adottata in ragione della natura del rischio da fronteggiare (C.d.S., sez. V, 9 febbraio 2001, n. 580; sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4402; 16 ottobre 2003, n. 6168)”.

 


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