I contratti della P.A. devono avere la forma scritta
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Articolo del 07/07/2010 Autore Fabio Mandato Altri articoli dell'autore


I contratti sottoscritti dalla Pubblica Amministrazione richiedono, a pena di nullità, la forma scritta. È, questo, un principio più volte ribadito sia dalla Corte di Cassazione che dal Consiglio di Stato, e che ha la sua ratio nel modo di essere stesso dell’apparato amministrativo. L’essere la P.A. organizzata secundum legem, quindi secondo una previsione generale e astratta, il dover essere per vocazione indipendente e imparziale, l’accesso per concorso (art. 97 Cost.), impongono alla stessa precise regole, di natura pubblicistica, ovvero distinte e separate da quelle proprie del diritto privato. Quando ad essere parte di un contratto o di un negozio giuridico qualsiasi è la Pubblica Amministrazione, infatti, le regole del codice civile sono ampiamente da derogare, perché l’interesse insito nel rapporto tra un Ente e un privato assume una rilevanza generale, pubblica. A ciò aggiungasi che tale rilievo esteso ha la sua precipua giustificazione anche in una maggiore certezza dei traffici giuridici, che in tal caso riguardano la cittadinanza come facente parte di una comunità, o comunque come “amministrata”. Se infatti, nella contrattualistica inter privatos vige il principio della “libertà delle forme” (artt. 1350- 1352), richiedendosi la scrittura obbligatoria solo per determinati tipi di pattuizioni, nei rapporti che vedono coinvolta una Pubblica Amministrazione la forma scritta del contratto è assolutamente obbligatoria, a ciò non potendosi derogare, ad substantiam. “La ratio dell’obbligo viene identificata nell’esigenza di individuare con esattezza il contenuto negoziale dell’atto, di rendere possibili i controlli delle autorità tutorie, di evitare elusioni al principio di copertura finanziaria degli atti di spesa” (Cass. civ., Sez. I, 03/01/2001, n. 59; Corte Conti, Sez. Contr. Stato, 03/06/1999, n. 39). Emerge, dal dictum appena riportato, come diversi siano i principi che sottendano alla regola in discorso, dal meccanismo di controllo degli atti alla copertura finanziaria, quindi all’interesse delle casse dello Stato nei confronti dei rapporti che gli Enti pongono in essere, fino a quello più pratico, forse, della certezza del rapporto posto in essere. Ciò che, infatti, emerge ancora dalla Suprema Corte, quando essa statuisce che “il requisito della forma scritta a pena di nullità può ritenersi osservato solo in presenza di un documento che contenga in modo diretto la volontà contrattuale, perché redatto al precipuo scopo di renderla manifesta, così da impegnare contrattualmente sia il privato che la P.A. in ordine al contenuto concreto del negozio”. In una recente sentenza del Consiglio di Stato, tra l’altro, il suddetto principio, appena espresso, e arricchito di nuovi contenuti, è stato ribadito con estrema cura e precisione, non potendosi instaurare un legittimo rapporto giuridico nel caso in cui manchi il contratto scritto, “invece necessario in applicazione del principio di solennità delle forme e di necessità, quindi, quanto ai rapporti contrattuali con l’amministrazione pubblica, dell’impiego della forma scritta ad substantiam, non soddisfatta dall’adozione di una sola deliberazione di giunta, da intendersi quale mero atto interno” (Cons. Stato, Reg. Dec. n. 03507, Reg. Ric. n. 08302/2005, del 04/05/2010, dep. Il 03/06/2010).  Un principio ormai conclamato, come lo stesso Tribunale di Cosenza ha, in passato avuto modo di statuire: “è pacifico, infatti, nella giurisprudenza della Suprema Corte (cfr. Cassazione Civile, sez. III, 6 febbraio 2004, n. 2289; Cassazione civile, sez. III, 24 giugno 2002, n. 9165; Cassazione civile, sez. III, 1 ottobre 1994, n. 7977) che in assenza di forma scritta, richiesta per legge ad substantiam per i contratti stipulati dalla P.A, non vi può essere alcun contratto di locazione tra le odierne parti in lite. Appare, pertanto, inequivoco che, nella specie, anche a volere ritenere che sia intervenuta tra le parti una pattuizione, la stessa dovrebbe considerarsi radicalmente nulla, dal momento che è incontestata la circostanza secondo cui non sia stato stipulato un contratto scritto. In considerazione di ciò, in difetto di titolo, deve essere escluso il diritto dell’opposto al conseguimento di quanto ingiunto in via monitoria” (Sent. Trib. Cosenza, n. 1041/2009, inedita).

Ed è proprio alla costante attenzione che la Suprema Corte ha rivolta alla problematica che fa riferimento il Consiglio di Stato nella sopracitata sentenza. “Come ripetutamente sostenuto dalla Corte di Cassazione, per il perfezionamento dei contratti stipulati dalle amministrazioni pubbliche è necessaria una manifestazione documentale della volontà negoziale da parte dell’organo rappresentativo abilitato a concludere, in nome e per conto dell’ente pubblico, negozi giuridici, mentre devono ritenersi, all’uopo, inidonee le deliberazioni adottate da organi collegiali deliberativi, attesane la caratteristica di atti interni, di natura meramente preparatoria alla successiva manifestazione esterna della volontà negoziale, di talché un contratto non potrà dirsi legittimamente perfezionato ove la volontà di addivenire alla sua stipula non sia, nei confronti della controparte, esternata, in nome e per conto dell’ente pubblico, da quell’organo autorizzato a rappresentarlo. Ne consegue che la normativa speciale dettata in tema di contratti della p.a. prevale sulla diversa disciplina dei rapporti tra privati, quale, ad esempio, quella dettata in tema di conferimento di incarichi professionali, in tema di stipula di locazioni e contratti agrari ultranovennali, in tema di rinnovo tacito del contratto di locazione (…) (Cass., 26 giugno 2008, n. 17550; 8 gennaio 2005, n. 258). Sicché, in materia di contratti stipulati dalla pubblica amministrazione deve ritenersi necessaria la stipulazione in forma scritta a pena di nullità e, pertanto, deve escludersi che si possa ipotizzare la possibilità di una conclusione tacita per facta concludentia, posto che altrimenti si perverrebbe all’effetto di eludere il requisito della forma scritta” (Cons. Stato, Sez. VI, Reg. Dec. N. 03507, Reg. Ric. N. 08302/2005, del 04/05/2010, dep. Il 03/06/2010).


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