Costruzioni sulla linea doganale: indicazioni per gli operatori del settore turistico e balneare
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Articolo del 23/03/2010 Autore Avv. Paolo Capezzuto Altri articoli dell'autore


Le considerazioni esposte sono frutto esclusivo del pensiero dell’autore e non hanno carattere in alcun modo  impegnativo per l’Amministrazione di appartenenza e riferimento

L’art. 19 del Decreto Legislativo 374 dell’8.11.1990, (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 291 SUPPLEMENTO ORDINARIO del 14/12/1990) recante norme per il  

RIORDINAMENTO DEGLI ISTITUTI DOGANALI E REVISIONE DELLE PROCEDURE DI ACCERTAMENTO E CONTROLLO, stabilisce quanto segue:

1. É vietato eseguire costruzioni ed altre opere di ogni specie, sia provvisorie sia permanenti, o stabilire manufatti galleggianti in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale, nonché spostare o modificare le opere esistenti, senza l'autorizzazione del direttore della circoscrizione doganale. La predetta autorizzazione condiziona il rilascio di ogni eventuale altra autorizzazione, nella quale della stessa deve essere fatta comunque espressa menzione.

2. La violazione del divieto previsto dal comma 1 comporta l'applicazione, da parte del direttore della circoscrizione doganale competente per territorio, di una sanzione amministrativa di importo da un decimo all'intero valore del manufatto.

3. Il direttore della circoscrizione doganale, accertata la sussistenza di un rilevante pericolo per gli interessi erariali, non diversamente eliminabile a cura e spese del trasgressore, dispone, previo parere dell'ufficio tecnico di finanza del dipartimento delle dogane e delle imposte indirette, competente per territorio, la demolizione del manufatto in danno ed a spese del trasgressore.

Avverso tale provvedimento è ammesso il ricorso al Ministro delle finanze entro trenta giorni dalla data di notificazione al trasgressore del provvedimento stesso. Il ricorso al Ministro sospende l'efficacia del provvedimento impugnato.

Risulta evidente che l’articolo di legge in parola impone e presuppone autorizzazioni amministrative da parte delle autorità doganali territorialmente competenti per poter intraprendere eventuali interventi edilizi.

Circa il concetto di prossimità si ritiene opportuno chiarire che, per prossimità della linea doganale, deve intendersi un’area circostante la linea stessa, situata in una posizione tale che la presenza in essa di costruzioni o di opere di ogni specie potrebbe arrecare pregiudizio all’attività di vigilanza.

Tale concetto, tuttavia, non è sufficiente ad individuare univocamente l’ambito spaziale di applicazione della norma per cui il concetto stesso di prossimità, come sopra espresso, deve necessariamente coniugarsi con elementi oggettivi quali la transitabilità, l’osservabilità e la controllabilità, da accertare necessariamente con idoneo sopralluogo preventivo.

E’ opportuno evidenziare che nella realtà esistono opere (come manutenzioni od ornamenti) le quali in nessun modo potrebbero essere di ostacolo all’operato dell’Amministrazione Doganale e della Guardia di Finanza. Contribuenti operatori turistici, sono soliti porre numerosi quesiti circa l’applicazione della norma in oggetto che prevede il rilascio di una autorizzazione preventiva per tutte quelle opere da realizzarsi in prossimità della linea doganale.

Difatti per gli operatori del settore turistico, che risultano essere i principali destinatari della normativa, si ritiene opportuno sottolineare e chiarire alcuni principi in merito.

L’art. 19 del D. Lgs. 374/90 indica quali elementi da vigilare la costa nazionale ed il mare territoriale ed impone il divieto di realizzare qualsiasi opera in prossimità della linea doganale e nel mare territoriale in assenza dell’autorizzazione doganale.

Di massima il regime autorizzatorio in auge per quelle che sino a qualche tempo fa si soleva indicare quali “circoscrizioni doganali”, richiama quello vigente per le amministrazioni comunali. Pertanto anche per le amministrazioni doganali sono divenute operative una serie di semplificazioni procedurali inerenti le autorizzazioni doganali che le attività turistiche, commerciali e produttive devono acquisire ai sensi dell'art. 19 del D. Lgs. 374/90 per la realizzazione di opere che gravano sul demanio marittimo e portuale.

In species l'articolo 19 D. Lgs. 374/90 subordina alla preventiva autorizzazione del Direttore dell'Ufficio delle Dogane territorialmente competente la realizzazione di opere di ogni genere e specie, sia provvisorie sia permanenti, ovvero la collocazione di manufatti galleggianti in prossimità della linea doganale o nel mare territoriale, ed è prevista l'autorizzazione doganale anche per lo spostamento e la modifica di manufatti già esistenti, a prescindere dalla "rilevanza" delle opere in questione. Di massima l'obiettivo che all’uopo è stato perseguito di comune accordo tra gli Enti locali, le Regioni e gli Uffici dell'Agenzia delle Dogane è stato quello di ricercare strumenti interpretativi condivisi per individuare interventi di poco impatto da escludere dal regime autorizzatorio, in modo da eliminare inutili adempimenti burocratici che gravavano sulle attività delle imprese (in particolare sugli stabilimenti balneari e sulle altre imprese che operano sul demanio marittimo e portuale), continuando al contempo ad assicurare le necessarie funzioni di vigilanza tributaria ed extratributaria previste dalla legge. A tal fine, gli Uffici dell'Agenzia delle Dogane, gli Uffici Demanio Marittimo e gli Sportelli Unici per l'Edilizia dei Comuni, sovente hanno messo a punto documenti, - tecnicamente definite programmazioni negoziate/accordi di programma - ai quali si rimanda dove si individua a titolo esemplificativo, in modo condiviso e chiaro, una casistica di interventi che, per le loro caratteristiche, non modificano e non ostruiscono la controllabilità della linea doganale e che pertanto non devono più intendersi soggetti ad autorizzazione doganale, sulla scorta di quanto chiarito dall’Area Centrale dell’Agenzia delle Dogane - Area Gestioni Tributi e Rapporto con gli Utenti - Ufficio per i Servizi all'Utente e per i Traffici di Confine, con nota del 04/05/2007 recante protocollo n° 5790.  

L’art. 19 del d.lgs. 374/90 in caso di inosservanza, irroga una sanzione amministrativa commisurata all’entità della violazione ovvero, qualora l’opera abusiva sia suscettibile di ledere gli interessi erariali ne può essere disposta la riduzione in pristino a spese del trasgressore.

Data la ratio sottesa all’articolo, vale a dire consentire alla dogana di venire a conoscenza, preventivamente, di tutte le opere che debbano essere realizzate lungo la linea doganale affinché questa possa, con il rilascio del provvedimento di competenza, compiere una valutazione sulla loro possibile incidenza sull’attività di vigilanza, tributaria od extratributaria, istituzionalmente affidatale per legge, ha ritenuto che le tipologie di intervento passibili di autorizzazione doganale siano da ricondurre a tutti gli interventi tali da alterare la conformazione fisica e la volumetria dei manufatti nonché la collocazione di opere anche a carattere stagionale ancorate al suolo.

In definitiva, è stato chiarito che tutti gli interventi che, per le loro caratteristiche, finiscano per modificare od ostruire la controllabilità della linea doganale, siano soggette ad autorizzazione.

Ne deriva, sulla scorta dei chiarimenti forniti dall’Area Centrale dell’Agenzia delle Dogane, di concerto con quanto sovente divisato dai rappresentanti delle Amministrazioni Comunali, una casistica, a titolo puramente indicativo e da ritenersi dunque non esaustiva ma suscettibile di integrazione/aggiornamento in relazione ai casi concreti.

In base alle indicazioni acquisite dalle determine diramate dagli Uffici dell’Agenzia delle Dogane, si può ritenere che per tutti gli interventi interni o meramente estetici (quali, tinteggiatura, spostamenti, abbattimento o costruzione di pareti interne, cambio di destinazione dei locali, rifacimento degli impianti elettrici o idrici, apertura o chiusura di finestre,) che , per le loro caratteristiche, non siano tali da alterare la conformazione fisica e la volumetria dei fabbricati, nonché per tutte le opere, anche ancorate al suolo, che non siano di ostacolo alla libera visuale (quali posa di pavimentazione, collocazione di fioriere, pennoni portabandiera) non sia necessaria la previa autorizzazione ai sensi dell’art. 19 del  Decreto Legislativo n° 374 del 1990.

L’autorizzazione doganale sarà per contro necessaria per tutti gli interventi che vanno ad incidere sull’aspetto fisico e volumetrico dei fabbricati (ampliamento dei fabbricati, o delle strutture scoperte, ampliamento o spostamento di cabine) nonché per tutte quelle opere, anche a carattere stagionale, ancorate al suolo, che, per le loro caratteristiche, possano rappresentare un ostacolo alla libera visuale (posa di ombrelloni stagionali, gazebo, tendostrutture).

In particolare, sul presupposto che ratio dell'autorizzazione doganale prevista dall'art. 19 sopraccitato sia la possibilità che l'Autorità doganale sia preventivamente informata della presenza di ostacoli fisici che siano tali da impedire l'attività di vigilanza istituzionale, è stato chiarito che non debbono essere preventivamente autorizzate, oltre che le opere non stabilmente ancorate al suolo, anche le installazioni, all’interno degli stabilimenti balneari, volte a creare ombreggiamenti amovibili, a condizione che le stesse siano completamente aperte in tutti i lati. Tali opere, per loro caratteristiche, non sono idonee a mettere in pericolo l’attività di vigilanza doganale.

Si ritiene opportuno indicare, di seguito, alcune condizioni per le quali, ad esempio, non si ritiene necessaria l’autorizzazione doganale, sulla scorta di quanto di recente diramato con Prot. 2009/11562 dell’01/10/2009 dalla Direzione Regionale per la Puglia e la Basilicata – Ufficio delle Dogane di Foggia.

In caso di subentri o volture di concessioni non è obbligatorio richiedere l’autorizzazione doganale quando il cambio di gestione non comporta variazioni plano volumetriche dello stato di fatto esistente poiché ha valenza l’autorizzazione doganale già rilasciata per le medesime opere. Il soggetto subentrante, però, dovrà comunque acquisire ed esibire l’autorizzazione doganale, richiedendola al precedente concessionario, per consentire ogni eventuale controllo da parte degli organi competenti.

Per le opere su manufatti: le manutenzioni ordinarie e straordinarie che non comportino variazione della sagoma e della volumetria dei manufatti autorizzati o preesistenti; il rifacimento di intonaci; l’installazione e/o sostituzione di infissi che non comportino la chiusura di una veranda o di un porticato; la sostituzione della copertura; l’installazione o sostituzione delle grondaie; le variazioni della disposizione e/o della destinazione dei vani interni ed opere interne in genere; l’installazione o sostituzione di impianti; la demolizione di fabbricati autorizzati o preesistenti; la riedificazione in loco, senza variazione plano volumetrica, di manufatti autorizzati o preesistenti; la riduzione di volumetrie di fabbricati autorizzati o preesistenti.

Per le altre opere si ritiene di solito non necessaria l’autorizzazione doganale per il posizionamento di ombrelloni e sedie a sdraio; il posizionamento sull’arenile di piccoli natanti (pedalò, gommoni); per le piattaforme, pedane in genere, pavimentazioni e camminamenti (solo se opere scoperte); per le scalinate; per gli scivoli per diversamente abili; le fioriere; i parchi giochi e impianti sportivi non recintati (beach volley, calcetto, tennis, ecc.); i gazebo e opere similari aperti su tutti i lati e per i quali non è prevista la chiusura nei mesi invernali o durante la chiusura notturna degli stabilimenti (questi se contigui ed adiacenti a manufatti esistenti, senza soluzione di continuità, non sono considerati aperti su tutti i lati); le docce prive di murature; le insegne pubblicitarie su pali; le opere interrate ed impianti sottotraccia; le piscine interrate; i pali per l’illuminazione; le opere ornamentali di modesta fattura (fontanili, statuette ecc.).

E’ consigliabile in ogni caso, dopo la richiesta dell’autorizzazione all’Autorità doganale,  rivolgersi sempre anche allo Sportello Unico per l’Edilizia dell’Ente locale sul cui territorio ricadono le opere da realizzare, al fine di sincerarsi della eventuale necessaria presentazione della denuncia di inizio attività (cd. D.I.A.) o del permesso di costruire, secondo quanto prescritto dal TU per l’Edilizia.

L’autorizzazione doganale deve intendersi, invece, sempre obbligatoria per le seguenti opere: realizzazione di manufatti che sviluppano volumetrie chiuse; spostamento di manufatti già autorizzati o preesistenti; opere che comportino variazione di sagome o aumento di volumetrie di manufatti già autorizzati o preesistenti; realizzazione di recinzioni, cancelli e installazione di sbarre di accesso; pontili per attacco natanti; impianti ed opere, di qualsiasi genere, realizzati nel mare territoriale.

In merito alle suddette opere, per le quali è indispensabile l’autorizzazione doganale, si ritengono necessarie alcune prescrizioni in merito: per le nuove concessioni, ove l’ampiezza del litorale lo consenta, negli stabilimenti balneari le cabine dovranno essere realizzate e posizionate con il lato più lungo perpendicolare alla linea di costa; la parte delle recinzioni eccedente in altezza i m 1,50, deve essere obbligatoriamente a giorno (rete metallica, orso grill ecc.); circa le recinzioni, in seguito ad accertamenti svolti per motivi istituzionali, ha verificato che, durante la stagione invernale, alcuni stabilimenti balneari vengono chiusi con varie tipologie di recinzioni che, spesso, non permettono la visibilità e l’osservabilità in quanto realizzate con pannelli in lamiera da cantiere o similari; tale circostanza, se non espressamente autorizzata, è sanzionabile per le prescrizioni anzidette.

Al fine di evitare sanzioni, inoltre, si rappresenta che il riscontro di eventuali limitazioni o vincoli alla vigilanza doganale, da accertarsi, come anzidetto, con apposito sopralluogo, deve necessariamente essere eseguito preventivamente alla realizzazione delle opere sulla scorta della documentazione tecnico-grafica da allegare all’istanza di parte.

Considerata, infine, la molteplicità degli interventi realizzabili, per cui l’elenco di cui sopra potrebbe non risultare completamente esaustivo, gli Uffici doganali saranno sicuramente  a disposizione per ogni quesito in merito. 


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