Una rilettura del Caso Ecowas alla luce dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona
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Articolo del 17/03/2010 Autore Dott. Jacopo Tavassi Altri articoli dell'autore


Introduzione

Il periodo di crisi identitaria attraversato dall'Unione Europea a partire dal voto negativo del 2005 di Francia e Olanda relativo alla ratifica del Trattato sulla Costituzione Europea(1), sembra essere giunto a conclusione con la ratifica del Trattato di Lisbona. Tuttavia, il 2008 ed il 2009 restano due anni particolarmente turbolenti in termini di sviluppi “costituzionali”(2), specialmente a causa delle difficoltà legate alla ratifica del testo di Lisbona, entrato in vigore solo nel dicembre del 2009. In questo periodo di attesa, come a seguito del fallimento del 2005, ancora una volta la Corte di Giustizia delle Comunità Europee (oggigiorno Corte di Giustizia dell'Unione Europea di seguito CGUE) si è sobbarcata l'onere di continuare nel processo d'integrazione. La CGUE, operando quindi in un contesto di transizione e nell'ottica di un'eventuale entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha reso alcune sentenze(3) tese a tutelare l'acquis communataire e le competenze comunitarie. In questo filone va collocata la sentenza della CGUE del 20 maggio 2008 Commissione v. Consiglio nella causa C-91/05 (di seguito ECOWAS) la quale, oltre a porsi in linea con noti precedenti giurisprudenziali(4), si caratterizza per alcune novità in tema di divisione tra competenze comunitarie (in particolar modo in materia di cooperazione allo sviluppo ai sensi dell'art. 177 TCE) e competenze dell'Unione Europea relative al secondo pilastro (di seguito PESC). Ciò detto, nel presente elaborato si mirerà inizialmente, dopo una breve introduzione dei fatti della causa, ad analizzare le diverse posizioni sostenute dalla Commissione e Parlamento da un lato e dal Consiglio ed alcuni Stati membri dall'altro tese a far rientrare gli obiettivi della decisione contestata rispettivamente nell'ambito comunitario o in quello delle relazioni estere dell'Unione Europea. Successivamente, si vedrà come - seppure concordando circa l'interpretazione dell'art. 47 del Trattato sull'Unione Europea (di seguito TUE), e cioè circa il fatto che l'articolo in esame poggi “... sul presupposto che tutte le competenze attribuite alla Comunità, indipendentemente dal rapporto tra Comunità e gli Stati membri, meritino di essere tutelate contro qualsiasi usurpazione dell'Unione Europea...” - l'Avvocato Generale Mengozzi (di seguito AG) e la CGUE giungano a soluzione differenti. Ancora, ravvisando una certa asistematicità nella pronuncia della CGUE, si cercherà di ritrovarne una coerenza alla luce dei cambiamenti che l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha apportato agli obiettivi, e di conseguenza all'estensione, sia della politica “ex-comunitaria” di cooperazione allo sviluppo sia della PESC nonché alle relazioni tra queste ultime.

Fatti della causa

Nel luglio del 2002 il Consiglio ha adottato, nell'ambito della PESC e sul fondamento del TUE, un'azione comune relativa alla lotta contro la proliferazione delle armi leggere e di piccolo calibro(5). Al fine di dare attuazione a tale atto, il 2 dicembre del 2004 lo stesso Consiglio ha adottato una decisione(6), in vista di un contributo dell'Unione europea alla Comunità economica degli Stati dell'Africa occidentale nel quadro della moratoria sulle armi leggere e di piccolo calibro. Sebbene la Commissione non abbia protestato al momento dell'adozione dell'azione comune, essa non ha potuto esimersi dal mettere in dubbio la legalità dei due atti all'indomani della decisione del 2004. In particolare, in un primo momento ha reso una dichiarazione asserendo che “...è del parere che la presente azione comune non avrebbe dovuto essere adottata e che il progetto avrebbe dovuto essere finanziato tramite il 9° FES a norma dell'Accordo di Cotonou. Ciò è chiaramente confermato dall'art. 11, par. 3, del suddetto accordo che menziona esplicitamente, tra le attività da sostenere, la lotta contro l'accumulo di armi a piccolo calibro e armi leggere...”. Successivamente, presentando ricorso alla CGUE ai sensi dell'art. 230 TCE, ha chiesto non solo l'annullamento della decisione contestata, ma anche che il suo atto fondante, e cioè l'azione comune, sia dichiarato illegittimo (in particolare il suo titolo II). Ciò perché, ritiene che la decisione usurpi le competenze attribuite alla Comunità nel settore della cooperazione allo sviluppo ai sensi dell'art. 177 TCE, violando il dettato dell'art. 47 TUE, che mira a proteggere, stabilendo un confine netto, le competenze comunitarie dall'azione dell'Unione europea fondata sul TUE.

Il Consiglio, dal canto suo, ha difeso la legittimità di entrambi gli atti, in primis sottolineando come nel caso di specie la Comunità sia priva di qualsivoglia competenza. Successivamente sostenendo che non solo l'art. 47 TUE mira a conservare l'equilibrio dei poteri stabilito dai trattati e non può essere interpretato nell'ottica di attribuire competenze alla Comunità a discapito di quelle dell'Unione, ma che ai sensi dell'art. 5 TCE, la Comunità può agire solo nei limiti delle competenze conferite e degli obiettivi ad essa assegnati.

Su questa stessa linea, il governo del Regno Unito, ha precisato i limiti entro i quali un atto fondato sul TUE possa eventualmente essere considerato contrario all'art. 47 TUE, ravvisando due condizioni. La prima è che la Comunità sia effettivamente competente a adottare l'atto in questione. La seconda prevede che, qualora fondato sul TUE, l'atto impedisca o leda una competenza attribuita alla Comunità.

Il dibattito, quindi, è incentrato sull'interpretazione dell'art. 47 TUE, il quale statuisce che “... nessuna disposizione del presente trattato pregiudica i trattati che istituiscono le Comunità europee né i trattati e atti successivi che li hanno modificati o completati”. In particolare, nonostante sia  ormai consolidata l'opinione in base alla quale tale articolo contenga una clausola di subordinazione(7) a favore delle competenze comunitarie, l'ampiezza e la portata di tale clausola non sembrano del tutto chiarite. Con le parole dell'AG, la diversa interpretazione che le istituzioni comunitarie danno all'art. 47 TUE “...non è che la punta di un iceberg di una divergenza di opinioni circa la struttura dell'Unione europea”.

Le soluzioni e i modelli proposti dalle parti in causa, nonché dall'AG e dalla CGUE, mirano tutti a individuare il valore e la portata di tale clausola, cercando di tracciare una linea demarcazione/equilibrio tra ciò che rientra nell'ambito comunitario e, viceversa, ciò che cade nell'azione dell'Unione; facendo emergere il ruolo vuoi del metodo comunitario vuoi del pilastro intergovernativo.

Il modello triangolare della Commissione

La Commissione ha costruito le propria soluzione, mirante a far rientrare la tematica della lotta contro la proliferazione di armi leggere e di piccolo calibro all'interno della politica di cooperazione allo sviluppo, partendo da un interpretazione dello scopo e degli obiettivi dell'azione contesta. Da quest'ultima emerge che tra le finalità dell'atto in questione ci sarebbe non solo la promozione della pace ma anche il miglioramento delle prospettive di sviluppo sostenibile del paese. La Commissione, pur non escludendo che taluni aspetti della decisione contestata facciano parte della PESC (segnatamente missioni di polizia o militari per il disarmo delle milizie locali o l'avvio di programmi per la distruzione delle armi) ritiene che il solo fatto che vi sia una competenza comunitaria in quel settore è sufficiente ad escludere qualsiasi interferenza dell'Unione. Questo perché, difendendo un'interpretazione dell'art. 47 TUE basata su di una netta distinzione(8) tra competenze comunitarie e pilastro intergovernativo, ritiene che tra Unione europea e Comunità non sussisterebbe la stessa relazione esistente tra Comunità e Stati membri in materia di competenze concorrenti. In particolare, a parere della Commissione, se è vero che in un ambito di competenze concorrenti, qual è quello della cooperazione allo sviluppo, gli Stati membri conservano la competenza ad agire da soli, in maniera individuale o collettiva, qualora la Comunità non abbia ancora esercitato la propria competenza, lo stesso non vale per l'Unione, la quale, ai termini dell'art. 47 TUE, non dispone di una medesima competenza complementare, bensì deve rispettare le competenze, esclusive o meno, della Comunità, quand'anche non siano state esercitate. Le competenze della Comunità risultano, pertanto, lese se il Consiglio emana nel contesto della PESC, un atto che può validamente essere adottato sulla base del TCE.

In sostanza la Commissione, riconoscendo alla Comunità una competenza nel settore in questione, esclude automaticamente la possibilità di qualsiasi interferenza intergovernativa, indipendentemente dal fatto che l'atto contestato possa perseguire, anche per via principale, obiettivi legati alla PESC. Si tratta, insomma, di una combinazione del principio del centre-of-gravity con una stretta interpretazione dell'art. 47 TUE, implicante un regime gerarchico favorevole alle competenze comunitarie(9).

Normalmente in base all'argomento del centre-of-gravity, qualora l'analisi di un atto conduca  ad un risultato per cui quest'ultimo persegue un doppio scopo, un twofold objective(10), e uno dei due è predominante rispetto all'altro, la misura deve fondarsi sulla base legale relativa all'obiettivo principale. Tuttavia, qualora, gli obiettivi dell'atto siano inseparabilmente legati e nessuno dei due è prevalente rispetto all'altro, la misura deve essere adottata in base ad una duplice base legale(11). Ciò nondimeno la Commissione, considerando una simile ricostruzione non ripercorribile nelle relazioni TCE-TUE, attraverso una stretta interpretazione dell'art. 47 TUE, ritiene che qualora una misura persegua degli obiettivi comunitari, anche in via incidentale, debba escludersi qualsiasi competenza dell'Unione. Espresso in maniera differente: in qualsiasi momento qualora la Comunità sia competente in un determinato settore - vuoi in via esclusiva vuoi in via concorrente  indipendentemente sia dal fatto che gli obiettivi comunitari dell'azione contestata siano incidentali rispetto a quelli della promozione della pace e della sicurezza sia che essa abbia già effettivamente posto in essere alcuna azione - le basi legali della PESC cedono innanzi alla precedenza comunitaria. A parere dell'AG(12), secondo il modello difeso dalla Commissione, le relazioni tra l'Unione europea e la Comunità non sono paragonabili ai rapporti tra quest'ultima e gli Stati membri. All'interno di questo modello,  che potrebbe essere definito triangolare, l'Unione esercita competenze proprie che non equivalgono all'esercizio collettivo delle competenze degli Stati membri. Per tale motivo, la Commissione difende la tesi di un confine netto tra la Comunità e l'Unione allorché opera nell'ambito PESC. A questa ricostruzione la Commissione aggiunge un'interpretazione “strettamente gerarchica” dell'art. 47 TUE in base alla quale non è possibile alcun overlap of comptences, in quanto il solo fatto che una misura persegua, anche in via incidentale, obiettivi rientranti in una politica comunitaria, esclude in automatico qualsiasi interferenza dell'Unione.

Il modello dualista del Consiglio

Contro la tesi della Commissione, il Consiglio, sostenuto da altri Stati membri, si è difeso ritenendo che nel caso di specie la Comunità fosse priva di qualsivoglia competenza, potenziale o effettiva. Ciò in quanto, tra gli obiettivi elencati agli artt. 2 e 3 TCE non figura né la lotta contro la proliferazione delle armi di leggere o di piccolo calibro, né lo scopo più generale del mantenimento della pace, rientrante invece nel settore della PESC.  

Tuttavia, a parere del Consiglio, pur volendo riconoscere che la decisione contesta persegue, in via incidentale o concorrente, obiettivi attinenti allo sviluppo socio-economico dei paesi dell'ECOWAS, ciò non implica l'esclusione automatica dell'azione intergovernativa. Ciò perché, continua il Consiglio, l'art 47 TUE non mira a tutelare le competenza comunitarie a discapito di quelle dell'Unione, quanto piuttosto a conservare l'equilibrio dei poteri stabilito dai trattai, nel rispetto del principio dell'attribuzione di competenze di cui all'art. 5 TCE.

In sostanza, a differenza del modello triangolare sostenuto dalla Commissione, il Consiglio ne propone uno dualista(13), che equipara il confine che divide le competenze comunitarie da quelle intergovernative al limite esistente tra ambito della Comunità e piano intergovernativo. In particolare, secondo tale approccio, un intervento dell'Unione ai sensi del Titolo V del TUE, non usurpa mai le competenze della Comunità nel settore della cooperazione allo sviluppo, anche nel caso in cui avesse un contenuto simile a quello dell'azione che eventualmente potrebbe adottare la Comunità, poiché, analogamente ai suoi Stati membri, l'Unione esercita in quel settore una sua competenza parallela e concorrente con quella comunitaria. Su questa linea, si pone la tesi del Regno Unito, secondo la quale è necessario aggiungere all'argomento del Consiglio, due condizioni perché un atto fondato sul TUE possa considerarsi contrario all'art. 47 TUE. In primo luogo che la Comunità sia effettivamente competente ad adottare l'atto in questione. In secondo luogo, l'esercizio dell'azione dell'Unione debba limitare o impedire la possibilità che la Comunità esplichi le proprie competenze. Ebbene, a parere del governo di Sua Maestà, un effetto simile è precluso in un settore come quello della cooperazione allo sviluppo, nel quale l'Unione, come gli Stati membri, gode di una competenza parallela a quella dell'Unione.  

Il Consiglio, coadiuvato dal Regno Unito, inoltre, sostiene che qualora l'interpretazione della Commissione venisse accetta dalla CGUE, la PESC verrebbe spogliata di qualsivoglia effetto pratico. Infatti, basterebbe che una determinata azione perseguisse gli obiettivi della Comunità, anche in via incidentale, per escludere l'esercizio dell'azione dell'Unione. Ciò violerebbe in maniera palese il principio di attribuzione di competenza e spoglierebbe l'Unione di uno dei suoi principali strumenti operativi.

Così argomentando, sembrerebbe che il Consiglio non si limiti ad un'analisi unicamente giuridica dell'art. 47 TUE, ma ne proponga una che richiami anche alcuni aspetti prettamente politici attinenti al ruolo assunto dall'Unione sulla scena internazionale(14). In particolare, dato che la politica di sicurezza di per sé è un interesse dell'Unione, intesa come soggetto unico, quest'ultima dovrebbe agire tenendo principalmente conto dei risultati della proprio operato. Quindi, un'azione più efficiente ed efficace, implicherebbe per forza l'adozione di una misura al livello intergovernativo, nel quale la dialettica tra gli Stati trova un maggiore riscontro. Ciò anche al fine di evitare che quest'ultimi, nei settori più sensibili, per non restare “imbrigliati” nelle maglie dell'azione comunitaria, attuino politiche di puro interesse nazionale l'una in possibile contrasto con l'altra. 

La soluzione olistica dell'Avvocato Generale Mengozzi  

L'AG nel dare una soluzione alla disputa in esame, parte da una constatazione iniziale affermando che “... lo scopo dell'art. 47 TUE consiste nel salvaguardare le competenze che le disposizioni del TCE attribuiscono alla Comunità contro qualsiasi usurpazione in forma di atti che il Consiglio consideri rientrare nell'ambito dei titoli V e VI del TUE”. Continua, poi, dichiarando che “... la  natura della competenza attribuita alla Comunità e la ripartizione delle competenze tra quest'ultima e gli Stati membri sono irrilevanti ai fini dell'applicazione dell'art. 47 TUE, sempre che tale competenza esista”. Da ciò emerge, quindi, che l'AG è favorevole al modello triangolare suggerito dalla Commissione, ritenendo che la ripartizione delle competenze tra Comunità e Stati membri vada tenuta distinta da quella tra Comunità e Unione. L'AG sostiene che, al fine di stabilire qualora una misura ricada nell'ambito comunitario piuttosto che nella PESC, sia sufficiente un'analisi degli obiettivi e dello scopo della misura contestata. Tuttavia, anche se su quest'ultimo punto si trova in linea con quanto argomentato dalla Commissione (anche il Consiglio ha proposto un'analisi degli obiettivi e dello scopo della misura solo che a quest'ultima ha affiancato l'indagine relativa alle competenze concorrenti tra Unione e Comunità) i risultati a cui giunge sono del tutto differenti. A parere dell'AG, infatti, pur se la lotta contro la proliferazione delle armi leggere e di piccolo calibro non può essere esclusa totalmente dall'ambito di applicazione della politica comunitaria, d'altra parte è innegabile che scopo di quest'ultima sia anche il mantenimento della pace. In tale situazione, pur se entrambi gli obiettivi concorrono a rafforzare il tessuto politico, economico e sociale dei paesi dell'ECOWAS, gli scopi che la decisione impugnata persegue in via principale sono il mantenimento della pace e il rafforzamento della sicurezza di cui all'art. 11 TUE; e per tale motivo, la decisione non è illegittima e non deve essere annullata.

A differenza della Commissione, quindi, l'AG preferisce ad una visione dei rapporti tra Unione e Comunità strettamente gerarchica, una che prende maggiormente in considerazione l'importanza del ruolo che gioca l'Unione nel ristabilimento e mantenimento della pace nei paesi in via di sviluppo. A parere dell'AG, dunque, se da un'analisi degli scopi di una determinata misura emerge che uno di essi sia principale rispetto agli altri, la misura dovrà essere adottata sul fondamento dell'obiettivo preponderante anche nel caso in cui quello incidentale sia attinente ad una politica comunitaria. Ciò perché, pur riconoscendo che l'art. 47 TUE mira ad evitare che l'Unione legiferi in aree di competenza comunitaria, ritiene che da una lettura congiunta dell'art. 47 TUE con l'art. 5 TEC si evince che qualora la misura persegua principalmente obiettivi di cui all'art. 11 TUE, ogni encroachment delle competenze comunitarie è precluso.

Da tale argomentazione emerge una concezione olistica(15) della struttura dell'Unione che valuta la PESC come uno degli strumenti importanti dell'agire dell'istituzione europea piuttosto che una parte distaccata di essa. In questo senso, deve leggersi la statuizione dell'AG in base alla quale quanto previsto dal Titolo V del TUE non può essere letto in maniera isolata, ma al contrario, deve essere interpretato alla luce della struttura “a tre pilastri” dell'Unione. 

La soluzione della Corte: asistematica o coerente?

La CGUE adotta una soluzione che è favorevole al modello triangolare proposto dalla Commissione. Infatti, punto di partenza delle argomentazioni dei giudici, è quello secondo il quale “...vi è violazione dell'art. 47 TUE allorché un atto produttivo di effetti giuridici adottato dall'Unione sul fondamento del TUE avrebbe potuto essere adottato dalla Comunità, non rileva neppure verificare se, nel caso di un settore come la cooperazione allo sviluppo, che non è di competenza esclusiva della Comunità...tale atto avrebbe potuto essere adottato dagli Stati membri nell'esercizio delle rispettive competenze”.  

Quindi, in linea con il modello triangolare proposto dalla Commissione, la Corte stabilisce che la relazione esistente tra Comunità e Stati membri in materia di competenze concorrenti, non può essere semplicemente trasposta nei rapporti tra Unione e Comunità(16). Ciò perché l'Unione non rappresenta la mera sommatoria delle singole competenze degli Stati membri ma piuttosto un soggetto titolare di propri poteri e competenze(17).

A parere della Corte, al fine di valutare l'esatto fondamento giuridico della decisione contestata, è sufficiente un'analisi degli obiettivi perseguiti. É, tuttavia, che su quest'ultimo punto, la Corte si distanzia sia da quanto proposto dalla Commissione sia dalle conclusioni dell'AG.

Per quanto concerne la prima, la CCGE sostiene che nel caso in cui un misura persegua una pluralità di obiettivi connessi sia al primo che al secondo pilastro, l'atto dovrà essere adotta in base al fondamento giuridico dello scopo preponderante(18), indipendentemente dal fatto che quest'ultimo attenga alla politica di cooperazione allo sviluppo piuttosto che alla PESC.   

In base a quanto testé detto, sembrerebbe che la CGUE si avvicini alle soluzioni proposte dall'AG. Tuttavia, la stessa se ne distanzia a seguito dell'analisi compiuta, relativa alle finalità della lotta contro la proliferazione di armi leggere e a piccolo calibro. Infatti, se la CGUE concorda con l'AG circa il fatto che un'assistenza tecnica e un contributo finanziario (previsti entrambi  dalla decisione in analisi) possano essere ricondotti tanto alla PESC quanto alla politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo, a differenza di quest'ultimo ritiene che la misura persegua in maniera paritetica ed inscindibile sia l'obiettivo del mantenimento e rafforzamento della pace sia quello di favorire le prospettive di sviluppo sostenibile dei paesi dell'Africa occidentale.

In tali ipotesi, e cioè nel caso in cui un'azione per finalità e contenuto consti di due componenti inscindibili che non possono essere considerate l'una accessoria dell'altra, la prima rientrante nella politica di cooperazione allo sviluppo la seconda nella PESC, la CGUE ritiene che dovranno prevalere le esigenze comunitarie e quindi l'atto in questione dovrà essere annullato in quanto contrario al dettato  dell'art. 47 TUE.

A ben vedere, quindi, sembrerebbe che la Corte preferisca dare maggiore rilevanza al principio della preservazione dell'acquis communautaire, rispetto a quelli dell'attribuzione di competenze (art. 5 TCE) e di coerenza dell'azione dell'Unione (art. 3 TUE).

In particolare, ci si potrebbe chiedere se dall'analisi compiuta dalla CGUE circa gli obiettivi della misura contestata, alla luce della sua interpretazione dell'art. 47 TUE, possa evincersi che la necessità di allargare le maglie del diritto comunitario sia preponderante rispetto all'esigenza di tutelare le competenze che l'art. 11 TUE riconosce a favore dell'Unione nonché di mantenere la coerenza globale dell'azione estera dell'Unione.

La dottrina che si è pronunciata sul caso ECOWAS(19) sostiene che, sia da un punto di vista formale che sostanziale, la sentenza della CGUE finisce per ridurre fortemente la possibilità che l'Unione possa agire attraverso lo strumento della PESC; e che l'accento posto sul principio della tutela dell'acquis communautaire porta ad un pesante indebolimento di quelli, altrettanto rilevanti, previsti dagli artt. 5 e 3, rispettivamente del TCE e del TUE. Ciò perché, più che compiere una vera e propria opera di demarcazione delle finalità perseguite dalla decisione, la CGUE si limita a stabilire l'estensione degli obiettivi di cooperazione allo sviluppo, compiendo solo in un secondo momento una verifica degli scopi della PESC; in maniera, inoltre, del tutto asistematica rispetto all'economia generale dei trattati. Così facendo, attraverso un'interpretazione estensiva delle finalità della politica di cooperazione allo sviluppo, riduce sensibilmente le possibilità che l'azione contestata possa perseguire quale obiettivo principale quello del mantenimento e rafforzamento della sicurezza e della pace, lasciando aperta in maniera preponderante solo l'eventualità che gli obiettivi comunitari siano prevalenti o concorrenti con quelli della PESC; considerando l'Unione più un'insieme di pilastri che un soggetto unico.

Più coerente con l'assetto globale dei trattai sono le conclusioni dell'AG, nelle quali, attraverso un'interpretazione sistematica dell'art. 47 TUE compiuta alla luce sia dei limiti posti dall'art. 5 TCE sia dell'obbligo di coerenza sancito dall'art. 3 TUE, quest'ultimo riconosce il ruolo preponderante della PESC nel settore della lotta alla proliferazione di armi leggere e di piccolo calibro rispetto agli obiettivi della politica di cooperazione allo sviluppo.

Tuttavia, è possibile riscoprire una certa coerenza nella pronuncia della CGUE, ove la si proietti nell'ottica della revisione dei trattati avvenuta con Lisbona.

La sentenza C-91/05 alla luce dei cambiamenti del Trattato di Lisbona

La dottrina che si è espressa sulla sentenza in esame(20) (prima dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona) ha affermato che quest'ultima non è né coerente con la struttura globale dei trattati né attenta al ruolo svolto dall’Unione sulla scena internazionale attraverso la PESC. Su quest’ultimo punto, spogliando la PESC della sua reale operatività, la CGUE avrebbe finito per favorire l’azione singola degli Stati membri, i quali, al fine di evitare che un proprio interesse nazionale possa essere regolato in base al sistema comunitario, prediligerebbero, ad un’azione concertata nella PESC, azioni unilaterali.

Tuttavia, una valutazione della sentenza alla luce delle modifiche che il Trattato di Lisbona ha apportato agli obiettivi sia della PESC sia della politica di cooperazione allo sviluppo può restituirle maggiore coerenza.

In particolare, data la difficoltà di distinguere, nel nuovo testo del TUE, come modificato dal Trattato di Lisbona, gli obiettivi specifici della PESC rispetto a quelli generali dell’azione esterna dell’UE, alla luce della loro comune inclusione nel Titolo V TUE, la sentenza della CCGE potrebbe essere un valido strumento in tale opera di discernimento.

Precisamente, riconoscendo alla PESC lo scopo di preservare la pace internazionale da un lato e alla politica di cooperazione allo sviluppo l’obiettivo dello sviluppo dei paesi più arretrati dall'altro, con tale sentenza la CGUE ha fornito un precedente giurisprudenziale utile al fine di stabilire l’esatta delimitazione tra le due sfere di competenza.

In quest'ottica, quindi, potrebbe essere esaminata la sentenza ECOWAS. Nel senso che i giudici, in vista dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, considerando le possibili difficoltà attinenti alla futura definizione degli obiettivi specifici della PESC e in virtù della loro inclusione nel nuovo Titolo V TUE assieme a quelli generali dell'azione estera dell'Unione, hanno voluto fornire un precedente giurisprudenziale che rendesse chiara la distinzione tra le finalità specifiche della PESC e quelle delle altre politiche estere dell'Unione. 

Chiarificazione che potrà essere ancora più proficua alla luce del fatto che il nuovo art. 40 TUE, sostituendo il precedente art. 47, prevede che “ L’attuazione della politica estera e di sicurezza comune lascia impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze dell'Unione di cui agli articoli da 3 a 6 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea. L’attuazione delle politiche previste in tali articoli lascia parimenti impregiudicata l’applicazione delle procedure e la rispettiva portata delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l'esercizio delle competenze dell’Unione a titolo del presente capo”.     

Tale modifica, infatti, sostituendo alla clausola di subordinazione del vecchio art. 47 TUE, la nuova non-affectation clause, ha riscritto la relazione tra vecchie politiche comunitarie e PESC, prevedendo una loro effettiva parità gerarchica. La nuova clausola, in particolare, invece che lavorare “a senso unico” come la precedente, stabilisce un funzionamento di tipo reciproco, in base al quale le due politiche devono rispettare in maniera paritetica i rispettivi limiti di competenza.

Quindi, chiarire le rispettive “sfere di influenza” tra PESC e le altre politiche sarà un'esigenza ancora più sentita in vista dell'impossibilità di utilizzare il criterio della primauté del diritto comunitario rispetto al diritto dell'Unione come possibile strumento di risoluzione delle controversie. Ciò implicherà, inoltre, che la CGUE, a differenza del passato, sarà tenuta ad attuare una vera e propria opera di demarcazione, essendo venuto meno tale primato.

 

(1)    Per un'ampia analisi del tema si rimanda a La crisi dell'Unione Europea - Problematiche generali e verifiche settoriali, Atti dell'omonimo Convegno Napoli 20-21 ottobre 2006, a cura di M. Tufano, Editoriale Scientifica, 2007.

(2)    N. Neuwahl, Law-Making and Rendering Justice in Shadowland: Fundamental Case Law on External Relations, European Foreign Affairs, 13, 2008, p. 427 – 429.

(3)    Tra queste si veda CGUE, C- 402/05 e C – 415/05, 3 Settembre 2008, Yassin Abdullah Kadi e Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission.

(4)    Cfr. Note 21 e 22.

(5)    Azione comune 2002/589/PESC, sul contributo dell'Unione Europea alla lotta contro l'accumulazione e la diffusione destabilizzanti di armi portatili e leggere e che abroga l'azione comune 1999/34/PESC.

(6)    Decisione 2004/833/PESC, che attua l'azione comune 2002/589/PESC in vista n vista di un contributo dell'Unione europea all'ECOWAS nel quadro della moratoria sulle armi leggere e di piccolo calibro.     

(7)    Sul punto si veda Il Commentario ai Trattati dell'Unione Europea e della Comunità Europea, a cura di A. Tizzano, Giuffrè editore, 2004.

(8)    Van Vooren B., EU-EC External Competences after the Small Arms Judgment, European Foreign Affairs Review, 14, 2009, p. 7 – 24.

(9)    Van Vooren B., The Small Arms Judgment in an Age of Constitutional Turmoil, European Foreign Affairs Review, 14, 2009, p. 231 – 248.

(10)  Van Vooren B., The Small Arms Judgment in an Age of Constitutional Turmoil, op. cit.

(11)  Opinione 2/00, 6 Dicembre 2001, par. 22-23.

(12)  Conclusioni Avvocato Generale Paolo Mengozzi presentate il 19 settembre 2007, par. 85. Sul punto si veda Van Vooren B., EU-EC External Competences after the Small Arms Judgment, op. cit.

(13)  Conclusioni Avvocato Generale Paolo Mengozzi, op. cit. , par. 86

(14)  Sul punto si veda E. Cannizzaro, Overlaps Between European Community Competences and European Union Foreign Policy Activity, European Union as an Actor in International Relations, Kluwer Law International, The Hague-London-New York, 2002, p. 51-75.

(15)  C. Hillion – R.A. Wessel, Competence distribution in EU external relations after ECOWAS: Clarification or continued fuzziness?, Common Market Law Review, 46, 2009, 551- 586.

(16)  Par. 61-62, sentenza C-91/05.

(17)  C. Hillion – R.A. Wessel, Competence distribution in EU external relations after ECOWAS: Clarification or continued fuzziness?, op. cit. Sul ruolo dell'Unione europea nell'ambito delle sue relazioni esterne si veda, A. Tizzano, Note in tema di relazioni esterne dell'Unione europea, in Le relazioni esterne dell'Unione europea nel nuovo millennio, a cura di L. Daniele, Giuffrè, 2001.

(18)  Sul presupposto che non sia possibile applicare entrambi i fondamenti giuridici si veda CGUE, sentenza  del 13 settembre 2005, Commissione v. Consiglio C-176/03, punto 40.

(19)  C. Hillion – R.A. Wessel, Competence distribution in EU external relations after ECOWAS: Clarification or continued fuzziness?, op. cit.; Van Vooren B., EU-EC External Competences after the Small Arms Judgment, European Foreign Affairs Review, op. cit.; Van Vooren B., The Small Arms Judgment in an Age of Constitutional Turmoil, op. cit.

(20)  Van Vooren B., EU-EC External Competences after the Small Arms Judgment, European Foreign Affairs Review, op. cit.; Van Vooren B., The Small Arms Judgment in an Age of Constitutional Turmoil, op. cit.


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