Il diritto di accesso dopo la legge 15/2005 - Parte Quarta
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Articolo del 26/06/2009 Autore Rober Panozzo Altri articoli dell'autore


B. 20  (SEGUE) LA TUTELA DELLA RISERVATEZZA    B.21   (SEGUE) LA TUTELA DELLA RISERVATEZZA NELLE PROCEDURE SELETTIVE  DEL PERSONALE   B.22 (SEGUE) LA TUTELA DELLA RISERVATEZZA NELLE PROCEDURE DI GARA    B.23  PROFILI PROCESSUALI    B.24  ACCESSI PARTICOLARI

B. 20  (SEGUE) LA TUTELA DELLA RISERVATEZZA

            Come già osservavamo in altra sede [203], abilitando il Governo ad emanare un regolamento per la disciplina degli “altri casi” di esclusione dal diritto di accesso, in relazione  all’esigenza di salvaguardare “la riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese, garantendo peraltro agli interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi giuridici” [(abrogato) art. 24, c. 2, lett. d), della Legge], già il legislatore del 1990 aveva posto le basi del rapporto, per molti aspetti conflittuale, tra la trasparenza degli atti amministrativi e la riservatezza dei dati personali [204]. In effetti, già la stessa Legge propone una sorta di girotondo: la riservatezza si atteggia quale eccezione alla regola generale dell’accesso ai documenti amministrativi, ma a sua volta può essere derogata, qualora rilevi la cura o la tutela di interessi giuridici personali; a ciò si aggiunga la crescita costante – ancorché non sempre lineare ed omogenea - del diritto alla privacy.

            La dottrina individua tre fasi evolutive nel complesso rapporto de quo [205].

            Originariamente, vi era solo la Legge; in termini meno ermetici: mentre il diritto di accesso era compiutamente disciplinato da una fonte primaria e dal relativo regolamento di esecuzione, la tutela della riservatezza si fondava – in termini del tutto generici – sull’art. 2 della Costituzione. In questa fase, a parte le tendenze radicali, volte a privilegiare, quasi apoditticamente, l’incondizionata prevalenza dell’interesse alla riservatezza, o, all’opposto, del diritto di accesso [206], le pronunce più significative sembrano ancorarsi a tre approdi.

Un primo filone interpretativo era attento alla substantia delle posizioni giuridiche in conflitto e poneva l’accento sulla tutela costituzionale accordata – quasi in termini assoluti - alla riservatezza, contrapposta al condizionamento che il diritto di accesso subisce in ragione della situazione giuridicamente rilevante fatta valere [207].

Secondo altra tesi, la composizione del conflitto tra i diritti (latu sensu) in contrapposizione non si poteva individuare in astratto, ma con specifico riferimento all’interesse sostanziale fatto valere da chi richiede l’accesso; non bastava, in altri termini, una semplice correlazione tra la situazione giuridicamente rilevante e la conoscenza dell’atto, ma si richiedeva che quest’ultima fosse necessariamente funzionale alla prima [208].

Per un terzo indirizzo, la tutela dei dati personali costituiva un limite modale al diritto di accesso. Sotto questo profilo, si riteneva che il diritto alla riservatezza dovesse recedere qualora l’accesso fosse esercitato per la cura o la difesa – concetto che “assume un carattere generale, comprensivo sia della difesa tecnica processuale, sia della difesa procedimentale” [209] – di un interesse giuridico e si sottolineava che ciò doveva avvenire, peraltro con la mera visualizzazione dell’atto, senza possibilità di estrarne copia, come si desumeva dal combinato disposto degli artt. 24, comma 2°, e 25, comma 1°, della Legge, “nei limiti…in cui esso è necessario alla difesa di quell’interesse”, di modo che “la cura e la difesa dei propri interessi costituiscono sia il presupposto per il diritto di prendere visione degli atti, altrimenti non accessibili, che il limite alla loro utilizzabilità, che non può andare oltre le finalità previste dalla normativa per la deroga alla sottrazione dell’accesso”  [210].

            L’avvento della L. 675/1996 rivitalizzò la problematica, se non altro per la natura sistematica della novella, in forza della quale la tutela dei dati personali, da mera eventualità, assurge a valore irrinunciabile dell’ordinamento, in grado di condizionare l’attività amministrativa, nella forma e nella sostanza [211], e per la nozione di dato personale, idonea a qualificare il concetto di riservatezza enunciato dalla Legge [212]. Buona parte della giurisprudenza, tuttavia, ravvisò una mera conferma dell’esegesi propugnata dalla Plenaria, dal momento che l’art. 27 della novella ribadiva, sostanzialmente, la liceità del trattamento, della comunicazione e della diffusione dei dati personali consentiti da leggi o regolamenti e l’art. 43 salvaguardava la normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi [213].

Diverso era il discorso per (i documenti contenenti) dati c.d. sensibili, la cui pubblicizzazione non poteva prescindere da una disposizione di legge espressamente autorizzatoria; ciò che indusse il giudice amministrativo di appello ad affermare che “dopo l’entrata in vigore della legge n. 675 del 1996, nel caso di richiesta di accesso a documenti contenenti dati personali sensibili relativi a terzi posseduti da una Pubblica amministrazione, il diritto alla difesa prevale su quello alla riservatezza solo se una disposizione di legge espressamente consente al soggetto pubblico di comunicare ai privati i dati oggetto della richiesta” [214]. Emergeva, in tal modo, un regime a doppio binario: in presenza di documenti contenenti dati personali non sensibili, il contrasto si doveva risolvere alla luce del limite modale [215], nell’ipotesi opposta prevaleva, rigidamente ed assolutisticamente, la tutela della riservatezza. Per superare l’impasse, l’art. 16  del D.lgs 135/1999, da un lato, considerò “di rilevante interesse pubblico i trattamenti di dati… effettuati in conformità alle leggi e ai regolamenti  per l’applicazione della disciplina sull’accesso ai documenti amministrativi”, dall’altro, consentì il trattamento dei dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, quando “il diritto da far valere o difendere, di cui alla lett. b) del comma 1 (…per far valere il diritto di difesa in sede amministrativa o giudiziaria, anche da parte di un terzo, o per ciò che attiene alla riparazione di un errore giudiziario o di un’ingiusta restrizione della libertà personale”…ndA), è di rango almeno pari a quello dell’interessato” [216].

E’ intervenuto, poi, il Codice in materia di protezione dei dati personali riproponendo, in massima parte, il quadro previgente. Rilevano, in parte qua, gli artt. 59 e 60: il primo conferma il rinvio alla Legge e alle “altre disposizioni di legge in materia” per la disciplina dei presupposti, delle modalità, dei limiti e della tutela giurisdizionale del diritto di accesso ai documenti amministrativi contenenti dati personali, “anche per ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso”, e ribadisce “il rilevante interesse pubblico” delle attività finalizzate all'applicazione di tale disciplina, il secondo – confermando l’abrogato comma 2° dell’art. 16 del  D.Lgs. 135/1999 – consente il trattamento dei dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale “se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare  con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell’interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile” [217]. Sotto un diverso profilo, il D.lgs. 196/2003 prevede un regime differenziato per i dati – si sottolinea, per i meri dati – personali relativi al richiedente: venendo meno le esigenze di riservatezza dei terzi, “l'interessato ha diritto di ottenere la conferma dell'esistenza o meno di dati personali che lo riguardano, anche se non ancora registrati, e la loro comunicazione in forma intelligibile” [218]; non è raro, tuttavia, che tale modalità di accesso debordi dal proprio alveo, soprattutto per l’intima connessione documentale dei dati personali con i dati di terzi [219].

Come si è visto nel paragrafo precedente, tra i casi di sottrazione dall’accesso, che il Governo può prevedere con il regolamento ex c. 6 dell’art. 24, figura la riservatezza delle persone; più precisamente, “quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono”. Peraltro, quale norma di chiusura, il c. 7 del citato art. 24 dispone, da un lato, la garanzia dell’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere gli interessi giuridici dei richiedenti, dall’altro, che, “nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale” [220].

La Riforma ha, quindi, chiuso il cerchio, ribadendo, nelle sue linee essenziali, il quadro normativo emerso dopo l’avvento del codice sulla protezione dei dati personali. Certo, ci sono delle novità, anche rilevanti [221], ma le conferme primeggiano.

Non pare dubbia, anzitutto, la (confermata) gradazione dell’interesse che giustifica l’accesso, in relazione alla qualità dei dati contenuti nel documento; cosicché: per i dati c.d. comuni prevale il diritto di accesso, che è sempre consentito, qualora ricorrano le condizioni previste dalla Legge (interesse concreto, diretto…) (si veda anche l’art. 59 del codice sulla protezione dei dati personali) [222]; per i dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile [223]; per i dati c.d. supersensibili (ovvero, quelli riguardanti la salute e la vita sessuale), si richiede (la tutela di) una situazione giuridica di rango almeno pari ai diritti dell’interessato o che consista in un diritto della personalità o in una libertà fondamentale ed inviolabile [224]; per le informazioni di carattere psicoattitudinale prevarrebbe, secondo l’indirizzo maggioritario,  la riservatezza delle persone [225].

Permane , in secondo luogo, il regime differenziato dell’accesso ai dati personali del richiedente, disciplinato dal D. Lgs. 196/2003, per effetto della riserva ex art. 22, c. 4, della Legge [226].

Persiste, soprattutto, per la p.a., l’onere di operare una “puntuale valutazione, caso per caso, delle specifiche esigenze sottese all’istanza”, dovendo “riscontrare la loro necessità, piuttosto che la loro stretta indispensabilità ovvero il grado delle medesime” [227]. Certo, il bilanciamento tra il diritto di accesso ai documenti amministrativi da parte degli interessati e il diritto alla riservatezza dei terzi, non è rimesso né alla potestà regolamentare, né, tanto meno, alla discrezionalità, della p.a., derivando direttamente dalla Legge [228]; ma è indubbio che, (volutamente) irrisolta la prevalenza (nel conflitto) tra (diritto alla) privacy e (diritto all’) accesso, il legislatore rimette la soluzione ad una valutazione caso per caso; con la conseguenza che “le amministrazioni sono così chiamate a compiere una vera e propria operazione di ermeneutica giuridica” [229].

B.21  (SEGUE) LA TUTELA DELLA RISERVATEZZA NELLE PROCEDURE SELETTIVE  DEL PERSONALE

            La necessità di comporre il contrasto tra diritto di accesso e tutela della riservatezza si avverte, in particolare, nelle procedure selettive (latu sensu) del personale e nelle gare d’appalto.

In tema di procedure concorsuali e paraconcorsuali, l’indirizzo prevalente sostiene la piena ostensibilità della documentazione.

            Il candidato ha diritto di accedere agli elaborati redatti in sede concorsuale, in quanto documenti “destinati, per loro natura, al confronto con quelli di altri candidati, in un contesto di competizione concorsuale, che non si riduce al rapporto tra il candidato e l’Amministrazione, ma coinvolge anche gli altri candidati in un necessario giudizio di relazione” [230]; ha pure diritto di ottenere copia dei titoli esibiti dagli altri candidati e delle valutazioni operate dalla Commissione giudicatrice [231], salve gravi ragioni collegate alla tutela del corretto andamento della pubblica amministrazione, soprattutto di fronte ad un interesse “evanescente” [232].

Qualche giudice amministrativo tende a valorizzare il requisito della pertinenza tra la richiesta di accesso  ed il tipo di informazione richiesta. In tale ottica, si è limitato il diritto di accesso agli atti di una procedura selettiva per l’abilitazione forense ai soli elaborati redatti dagli altri candidati sulla medesima materia, tra l’altro con la garanzia dell’anonimato degli autori [233].

            Nella materia de qua è legittimamente esercitabile il potere di differimento, ai sensi del – novellato – art. 24, c. 4, della Legge e dell’art. 9 del Regolamento 2006 (ante art. 24, c. 6, della Legge, e art. 8, c. 2 e 3, del Regolamento), ma al solo fine di evitare intralci all’andamento delle operazioni [234]. Rimane comunque salvo il diritto del richiedete a visionare i propri elaborati [235].

            Della novità della Riforma, rispetto ai documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi, nell’ambito dei procedimenti selettivi, abbiamo riferito nel paragrafo precedente.

B.22 (SEGUE) LA TUTELA DELLA RISERVATEZZA NELLE PROCEDURE DI GARA

            Per quanto riguarda le procedure di gara, in una – peraltro – non recentissima sentenza il massimo organo di giustizia amministrativa ha focalizzato non pochi principi [236]. In primis, “la partecipazione ad una gara comporta, tra l’altro, che l’offerta tecnico progettuale presentata fuoriesca dalla sfera di dominio riservato dell’impresa, per porsi sul piano della valutazione comparativa rispetto alle offerte presentate da altri concorrenti, con la conseguenza che la società non aggiudicataria ha interesse ad accedere alla documentazione afferente le offerte presentate in vista della tutela dei propri interesse giuridici…; in altri termini, in presenza di un’offerta vincente, non può negarsi ad altra impresa partecipante l’accesso agli atti necessari alle finalità di controllo dei requisiti tecnici e di tutte le altre caratteristiche del prodotto, oggetto della fornitura, minuziosamente contemplati dal relativo bando di gara” [237]; e “tale conclusione è valida a prescindere dal sistema di gara prescelto dall’amministrazione nella fattispecie concreta”. Secondariamente, “proprio perché la tutela dei personali interessi giuridici costituisce la ragione per cui è possibile superare le esigenze di riservatezza della posizione del concorrente aggiudicatario” [238], il diritto di accesso “è assicurato soltanto nella mera forma della visione dell’atto, come espressamente previsto dall’art. 24 della legge n. 241/1990”, in quanto “il bilanciamento tra il diritto di accesso degli interessati e il diritto alla riservatezza dei terzi non è stato rimesso alla potestà regolamentare o alla discrezionalità delle singole amministrazioni, ma è stato compiuto direttamente dalla legge che, nel prevedere la tutela della riservatezza dei terzi, ha fatto salvo il diritto degli interessati alla visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici” [239]. Peraltro, “in presenza di un contrapposto diritto alla riservatezza (nel caso di specie, relativa a beni della vita tutelati da altre norme dell’ordinamento, quale il know how industriale), il diritto di accesso è idoneo a prevalere nella menzionata forma attenuata della visione degli atti solo in relazione a quegli atti o a quelle parti di documenti, la cui conoscenza è necessaria per curare o per difendere gli interessi giuridici del richiedente, nella fattispecie della gara, limitatamente a quei documenti o parti di essi valutati dall’amministrazione per l’ammissione alla procedura, per la verifica della sussistenza dei requisiti di partecipazione e per la valutazione dell’offerta e l’attribuzione dei punteggi” [240]; con la conseguenza che “spetta comunque all’amministrazione l’adozione di adeguate misure di tutela della riservatezza (cancellature, omissis) in relazione alle eventuali parti del progetto, idonee a rivelare i segreti industriali e che non siano state in alcun modo prese in considerazione in sede di gara” [241]. Inoltre, con l’imporre “all’amministrazione di evidenziare gli elementi del progetto che ha valutato in favore dell’aggiudicatario (e conseguentemente di limitare l’accesso, nella forma della visione, a quei documenti o a quelle parti di documento)”,  lungi dal “rimettere all’amministrazione la verifica circa la necessità del documento per la cura o la tutela di interessi giuridici del privato (il che si porrebbe in contrasto con il principio di parità delle armi, che esclude che una delle parti della controversia possa verificare l’utilità del documento per la difesa della controparte)”, si “consente di contenere la descritta prevalenza del diritto di accesso sul diritto alla riservatezza industriale nei limiti strettamente necessari alla cura e difesa degli interessi giuridici, precludendo anche la visione di quelle parti di documento, non utilizzate – per stessa ammissione dell’amministrazione procedente – ai fini della positiva valutazione dell’offerta dell’aggiudicataria” [242].

L’impresa che partecipa ad una gara pubblica per l’aggiudicazione di un contratto non ha diritto di accedere agli atti di precedenti gare eseguite dalla stessa Amministrazione, alla luce dell’autonomia delle diverse procedure [243]. Analoga preclusione opera per il concorrente escluso dalla gara, in relazione ai documenti del procedimento di aggiudicazione successivi alla sua esclusione, salvo che non la si contesti [244]. Di contro, la ditta che lamenta condizioni di gara troppo generiche o impraticabili ha diritto all’accesso agli atti della gara, per verificare in quale modo le imprese partecipanti abbiano potuto adeguarsi alle clausole del bando [245].

Per quanto riguarda gli atti successivi all’aggiudicazione, è generalmente recepita l’ostensibilità dei documenti attinenti alla fase di esecuzione del contratto di appalto pubblico [246], con l’eccezione, però, delle relazioni riservate del direttore dei lavori e dell’organo di collaudo, sottratte all’accesso per effetto del d.P.R. 554/1999 [247].

B.23  PROFILI PROCESSUALI

            Di fronte ad un provvedimento di rifiuto [248] – espresso o tacito (tale è il silenzio della p.a. decorsi trenta giorni dalla richiesta) – di differimento o di limitazione dell’accesso, l’ordinamento ha apprestato due rimedi: la via giurisdizionale e la via giustiziale [249].

            Anzitutto, è ammesso ricorso – direttamente – al Tar, entro 30 giorni [250]. Il Tribunale amministrativo decide – in camera di consiglio – entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso. In secondo grado, è esperibile ricorso, da proporre entro trenta giorni dalla notifica della sentenza del Tar [251], al Consiglio di Stato, che decide “con le medesime modalità e negli stessi termini” (art. 15, c. 5, della Legge, novellato).

            L’interessato può anche proporre, entro lo stesso termine, richiesta di riesame alla Commissione per l’accesso, per gli atti delle amministrazioni centrali o periferiche dello Stato, o al difensore civico competente per ambito territoriale, nei confronti degli atti delle amministrazioni locali. L’organo adito si pronuncia entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza: in caso di silenzio, il ricorso di intende respinto ed è esperibile ricorso al Tar. Qualora, viceversa, la Commissione per l’accesso o il difensore civico riscontrino la fondatezza della richiesta (di riesame), s’innesta un’ulteriore fase, caratterizzata dalla comunicazione del provvedimento di accoglimento all’amministrazione intimata, che può lasciar decorrere ulteriori trenta giorni, senza pronunciarsi, consentendo – in tale modo – l’accesso, oppure adottare un provvedimento motivato di (ulteriore) diniego, suscettibile di ricorso al Tar: ne consegue che la richiesta di riesame comporta la sospensione della decorrenza del termine per l’impugnativa fino alla comunicazione dell’esito della richiesta o fino al formarsi del silenzio-rigetto.

Anche all’interno di un giudizio di accertamento, ancorché sui generis [252], connotato dalla giurisdizione esclusiva della magistratura amministrativa [253], l’approccio ad alcuni rilevanti profili processuali muta in relazione alla qualificazione del bene, in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo.

            E’ il caso della notificazione del ricorso ai controinteressati. Già prima della Riforma, che provvede ad una specifica individuazione [art. 22, c. 1, lett. c), novellato: si intendono per “controinteressati, tutti i soggetti individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”], la giurisprudenza maggioritaria riconosceva al titolare del diritto alla riservatezza la posizione di controinteressato nel processo [254]. Ora, se si accede alla tesi dell’interesse legittimo, la mancata notificazione del ricorso ai controinteressati ne comporta l’inammissibilità [255]; di contro, qualora si individui un diritto soggettivo, si applica l’art. 102 c.p.c., con il conseguente obbligo – giudiziario - di ordinare l’integrazione del contraddittorio, entro un termine prestabilito [256].

            E’ anche il caso (dell’applicabilità) del termine decadenziale [257]. Rilevando l’interesse legittimo, il termine di trenta giorni per la proposizione del ricorso produce una preclusione assoluta, impedendo la riproposizione della richiesta di accesso – da parte dello stesso soggetto e nei confronti dei medesimi atti – non sorretta da nuove circostanze che inducano la pubblica amministrazione ad un riesame dell’istanza [258]; nell’ipotesi opposta, invece, la mancata impugnazione del diniego in termini non preclude la possibilità di (proporre una nuova istanza ed) impugnare il (nuovo) provvedimento di rigetto, meramente confermativo del precedente [259].

B.24  ACCESSI PARTICOLARI

            Abbiamo già osservato che l’accesso contemplato dal Capo V della Legge ha portata generale; come tale, si atteggia sicuramente a primo ed imprescindibile polo di attrazione (del criterio) della trasparenza amministrativa, ma non esclude discipline particolari (anche) per specifici settori.

            Una prima eccezione è prevista dalla stessa Legge, ovvero l’accesso endoprocedimentale, regolato dall’art.10 e direttamente collegato alla partecipazione al procedimento amministrativo. Qui, la possibilità di “prendere visione” dei documenti amministrativi [260] discende dalla (sola) qualità di parte o di intervenuto nell’ambito del procedimento amministrativo, con la - possibile – rilevanza di interessi di mero fatto [261].

            Rispetto alla disciplina generale, caratterizzazioni profondamente diverse permeano l’accesso alle informazioni in materia ambientale. La materia, che già aveva ricevuto specifica regolamentazione per effetto dell’art. 14 della L. 349/1986, è ora disciplinata dal D.lgs. 195/2005, Attuazione della direttiva 2003/4/CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale; il decreto de quo, peraltro, ha ampiamente confermato i principi ed in massima parte riprodotto i precetti contenuti nel (l’abrogato) D. lgs. 39/1997, Attuazione della direttiva 90/313/CEE, concernente la libertà di accesso alle informazioni in materia ambientale. Anche ad un esame superficiale, risulta evidente l’ampliamento soggettivo ed oggettivo del diritto di accesso. Sotto il primo profilo, l’art. 3, comma 1, riconosce la titolarità dell’accesso alle informazioni relative all’ambiente “a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse”; svincolando l’accesso da condizionamenti legittimanti, il legislatore ha, di fatto, introdotto una vera e propria azione popolare, sotto forma di diritto soggettivo pubblico all’informazione [262], di controllo generalizzato – salve le circoscritte eccezioni dettate dall’art. 5 – dell’azione amministrativa, giustificata dalla particolare rilevanza del bene in gioco [263]. Quanto all’aspetto oggettivo, l’accesso in materia ambientale riguarda non (solo) l’atto amministrativo, bensì l’informazione ambientale, ovvero qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente l’ambiente [264].

            Una disciplina particolare [265] è contenuta nella L. 57/2001 e successive modificazioni ed integrazioni (si veda, in particolare, l’art. 354 del D. Lgs. 209/2005), in materia di accesso agli atti delle imprese operanti nell’ambito dell’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante da circolazione di veicoli a motore e natanti. L’accesso è consentito agli assicurati ed ai danneggiati, a conclusione del procedimento di valutazione, constatazione e liquidazione dei danni; in caso di diniego è competente l’ISVAP.

                Un accesso diversificato è (recte:dovrebbe) essere previsto dall’art.10, commi 1° (“tutti gli atti dell’amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l’esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese”) e 2° (“il regolamento…assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l'amministrazione”) del D.Lgs. 267/2000, meramente riproduttivo, sul punto, dell’art. 7 della L. 142/1990. In effetti, mentre il diritto di accesso disciplinato dalla Legge presuppone un interesse, personale e concreto, per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, quello delineato dal Testo Unico sull’ordinamento degli enti locali – almeno considerando la lettera della norma - prescinde(rebbe) dalle condizioni predette, in virtù del principio di massima conoscibilità degli atti – e delle informazioni - detenuti dall’Amministrazione da parte degli amministrati, per ancorarsi al solo limite della “riservatezza delle persone, dei gruppi e delle imprese”; l’assunto, confortato da una – peraltro risalente – giurisprudenza del massimo organo di giustizia amministrativa, in materia di concessioni edilizie [266], è difeso da non pochi giudici di primo grado [267] e dalla CA [268]. In direzione opposta muove la recente giurisprudenza del massimo organo di giustizia amministrativa; secondo il giudice (amministrativo) di appello, “non è plausibile” l’individuazione di istituti diversi, perché “il rapporto tra le due discipline, recate rispettivamente dall’art.10 d.lgs. n. 267/2000 sull’ordinamento delle autonomie locali e del capo quinto della l. 7.8.1990, n. 241 sul procedimento amministrativo in materia di accesso ai documenti amministrativi, entrambe ispirate al comune intento di garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, va posto in termini di coordinazione”, con la conseguenza, da un lato,  “che le disposizioni del citato capo quinto penetrano all’interno degli ordinamenti degli enti locali in tutte le ipotesi in cui nella disciplina di settore non si rinvengano appositi precetti che regolino la materia con carattere di specialità”, dall’altro, che “l’art. 10 T.U. n. 267/2000 ha introdotto una disposizione per gli enti locali che si pone semplicemente in termini integrativi rispetto a quella, di contenuto generale, di cui all’art. 22 L. 2411990” [269]. Peraltro, la querelle non sembra risolta, viste le resistenze incontrate dalla recente ricostruzione del Consiglio di Stato [270].

            Per la disciplina dell’accesso del consigliere comunale, rinviamo a quanto esposto in altro saggio [271].


NOTE

[203]Legge sulla privacy, servizi demografici e diritto di accesso secondo le interpretazioni del garante per la protezione dei dati personali, in Stato Civ.,2001, 596.

[204]La “singolarità di un ordinamento apparentemente schizofrenico, che in una generale – per dir così – ‘casa delle conoscibilità’ ha inserito due istituti che rispondono a logiche opposte; che quindi condividono una stessa casa in cui ciascuno svolge una vita separata e indipendente, salvo che per un’area in comune; e che in quest’area in comune possono coesistere solo come entità contrapposte, e cioè limitandosi a vicenda, e quindi vivendo in perpetua dialettica tra loro”, è additata da GIACCHETTI, Accesso e riservatezza: separati in casa,  in www.governo.it/Presidenza/ACCESSO ; come rileva con chiarezza ZUCCHETTI, Il diritto di accesso nelle fonti legislative, in AA.VV., Il regolamento sull’accesso ai documenti. Commento al D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, 79, “l’apertura generalizzata al diritto di accesso (…contenuta nella Legge… ndA) pone nuovi problemi che in passato non erano sentiti perchéla regola dell’agire amministrativo  - che si fondava sulla non divulgazione dei fati in possesso della PA – impediva di fatto la configurazione di una lesione della riservatezza di terzi”.Sul punto cfr., tra la vastissima bibliografia giuridica, CASALI, Il diritto di accesso agli atti privati utilizzati dalla P.A. per difendere e curare i propri interessi prevale sul diritto alla riservatezza, in www.giurisprudenza.it ; CECCHINI, Accesso concernente la sfera sessuale e la salute: l’Amministrazione deve effettuare una comparazione in concreto, in www.giurisprudenza.it ; CLARICH, Trasparenza e diritti della personalità nell’attività amministrativa, in www.giustizia-amministrativa.it ; COSTA, Tutela del diritto d’accesso e del diritto alla privacy. Nota a sentenza n. 401/2000 Tar Catania sez. III, in www.dirittoitalia.it ; FODRA, op. cit.; MARCHITTO, Il diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi nelle gare d’appalto, in www.giurisprudenza.it ; MAZZIA, Accesso ai documenti e riservatezza, in www.giurisprudenza.it ; PANTALEO, op. cit.; RASI, Il diritto di accesso e il diritto alla riservatezza, in Serv. dem. 2005, n.1, 14 segg.; RUSSO A., op. cit.; SCIOPERI, La tutela della riservatezza nella Pubblica Amministrazione, in particolare le banche dati ed i rapporti con il diritto d’accesso,in www.dirittoitalia.it ;  TADONIO, “Accesso e riservatezza” nella comunicazione della Pubblica Amministrazione. Profili particolari, in www.dirittoitalia.it ; TASSONE, Tutela della privacy, obbligo di trasmissione dati e trattamento informazioni confidenziali nell’ambito delle gare d’appalto pubblico, in www.ergaomnes.net ; TESORONE, op. cit.

[205]Cfr. CLARICH, op. cit.

[206]Cfr., rispettivamente, Cons. di Stato, VI, 15 aprile 1996, n. 563, in CdS, 1996, I, 651, e Cons. di Stato, VI, 5 gennaio 1995, n. 12, in CdS, 1995, I, 54.

[207]Cfr. CGARS 25 ottobre 1996, n. 384, cit

[208]In questa direzione si muovevano CGARS 22 marzo 2000, n. 124, cit., e Cons. di Stato, V, 22 giugno 1998, n. 923, cit.

[209]Cons. di Stato, VI, 9 gennaio 2004, n. 14, cit.

[210]Cons. di Stato, Ad.pl., 4 febbraio 1997, n. 5, cit.; Cons. di Stato, IV, 29 gennaio 1998, n. 115, in CdS, 1998, I, 40, osservando che, da un lato “l’art. 25, primo comma, dopo aver indicato le due modalità tipiche di esercizio del diritto di accesso (esame e copia), aggiunge che l’esercizio del diritto avviene nei modi e con i limiti stabiliti dalla legge n. 241 (…e…) i limiti possono ben essere intesi nel senso che sia consentita una sola delle due modalità di esercizio dell’accesso, vale a dire quella prioritaria e al tempo stesso meno forte, cioè l’esame, o visione che dir si voglia”, dall’altro, “in tema di atti che pongono esigenze di tutela della riservatezza altrui, è lo stesso legislatore  ad operare un bilanciamento degli interessi in gioco, consentendo sì l’accesso ove la conoscenza degli atti sia necessaria per curare o difendere gli interessi giuridici del richiedente, ma limitando al tempo stesso  il diritto ad una sola delle sue modalità di esercizio, quella informativa”; ad avviso del Collegio, inoltre, tale bilanciamento di interessi non può “dirsi irragionevole, discriminatorio, o penalizzante il diritto di difesa giurisdizionale”, perché, per un verso, “il diniego di copia degli atti deve essere opposto dall’Amministrazione  nei limiti in cui sia necessario alla tutela della riservatezza dei terzi…non solo nel senso…della necessità di una individuazione analitica degli atti o parti di essi che pongono l’esigenza di salvaguardare l’altrui riservatezza…ma anche nel senso che ove determinati atti solo in parte interessino l’altrui privacy, l’Amministrazione deve consentirne l’estrazione di copia con omissis, cancellando materialmente i riferimenti ai terzi e, più in generale, le parti degli atti che impingono nell’altrui sfera privata” (sulla possibilità di consentire l’estrazione di copia, adottando idonei accorgimenti - quali la cancellazione o la mascheratura dei dati personali - per tutelare la riservatezza dei terzi, cfr. Cons. di Stato, IV, 22 novembre 2005, n. 6524; Cons. di Stato, V, 7 settembre 2004, n. 5873; Tar Lazio, Roma, 16 novembre 2000, n. 9496; Tar Lombardia, Milano, 8 novembre 2004, n. 5716; Tar Lazio, Roma, 27 gennaio 2005, n. 670; Tar Toscana 18 novembre 2005, n. 6458; Tar Campania, Napoli, 15 settembre 2005, n. 14543, cit.), per l’altro, “il diniego di copia non si traduce in una vanificazione del diritto di difesa giudiziaria, perché ove gli atti o parti di atti di cui si è negata la copia siano effettivamente rilevanti ai fini dell’instaurazione di un procedimento giurisdizionale, ove questo venga effettivamente iniziato, è sempre possibile per il ricorrente chiedere al giudice adito di ordinare all’Amministrazione l’esibizione e il deposito degli atti nell’ambito del processo”; Cons. di Stato, VI, 1 ottobre 2002, n. 5110; Cons. di Stato, VI, 3 maggio 2002, n. 2366; Tar Campania, Napoli, 6 novembre 1995, n. 475, in TAR, 1996, I, 263; Tar Marche 22 dicembre 2000, n. 1664; Tar Marche 7 marzo 2002, n. 215 in TAR, 2002, I, 1970, con nota MAZZIA, In presenza di esigenze di riservatezza l’accesso agli atti amministrativi deve essere assicurato nella forma meno invasiva della presa visione (ivi, 525); in Riv. amm., 2002, III, 244, con nota LIUZZI, Diritto di accesso e tutela dell’anonimato; Tar Calabria, Reggio Calabria, 27 febbraio 2004, n. 192; Tar Puglia, Bari, 9 settembre 2004, n. 3881, cit.; Tar Veneto 16 maggio 2005, n. 2022; Tar Veneto 29 luglio 2005, n. 3054; Tar Veneto 16 maggio 2005, n. 2022. Contra, tuttavia, non poca giurisprudenza: cfr. Cons. di Stato, IV, 26 ottobre 1999, n. 1627, in Foro amm., 2000, I, 3078, con nota GAMBINO, Il rapporto di valore tra esigenze difensive dell’accedente e riservatezza dei terzi:le incertezze dell’elaborazione giurisprudenziale e la reale incidenza della l. 31 dicembre 1996, n. 675 sulla tutela dei dati personali (secondo cui l’art. 25, comma 1°, della Legge “prevede l’esame e l’estrazione di copia come modalità congiunte del diritto, senza richiamare deroghe od eccezioni di sorta…”; senza contare che “il preteso scorporo della facoltà di esame del documento da quello di estrazione di copia non sarebbe idoneo a tutelare nessuno dei confliggenti interessi in gioco: non quello – alla riservatezza – dei terzi, giacché il richiedente avrebbe, comunque, conoscenza del documento; non quello – alla difesa del richiedente – che, in mancanza della copia del documento, non potrebbe finalizzarne l’accesso ad un uso giuridico”; si veda anche Tar Emilia Romagna, Bologna, 17 maggio 2004, n. 702); Tar Lombardia, Brescia, 21 marzo 2000, n. 261; Tar Puglia, Bari, 10 febbraio 2001, n. 313; Tar Veneto 6 marzo 2001, n. 556; Tar Calabria, Reggio Calabria, 4 aprile 2001, n. 268, cit.

[211]Cfr. CdS, VI, 30.3.2001, n. 1882, cit., secondo cui la – primitiva – disciplina della privacy “è teleologicamente orientata a contrarre al minimo la possibilità di incisioni della sfera più intima del singolo, anche quando le stesse possano derivare dal dispiegarsi del principio di trasparenza della struttura amministrativa”.

[212]Cfr. Cons. di Stato, VI, 26 gennaio 1999, n. 59, cit.: “non si può…concordare con l’affermazione…che la legge n. 675 del 1996 non sia in grado di proiettare i suoi effetti anche sul rapporto che…intercorre tra contenuto della riservatezza e diritto di accesso…non può invero disconoscersi che la legge n. 241 del 1990, quando parla di “riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese” come limite all’esercizio del diritto di accesso, non fornisce alcuna idonea descrizione normativa del contenuto di detto limite, per cui appare del tutto logico che tale carenza possa essere colmata dalla precisa indicazione dei dati personali nei termini in cui essi sono disciplinati dalla legge n. 675 del 1996”.

[213]Cfr. Cons. di Stato, IV, 15 gennaio 1998, n. 14, cit.; Cons. di Stato, IV, 27 agosto 1998, n. 1137, in Foro it., 1998, III, 609, con nota CARINGELLA, Ancora fitta la nebbia sull’accesso ai dati personali (sensibili e non); Cons. di Stato, VI, 27 gennaio 1999, n. 65, cit.; Tar Abruzzo, Pescara, 5 dicembre 1997, n. 681, in Foro it., 1998, III, 84; in Giorn. dir. amm., 1998, 529, con nota BOMBARDELLI, Diritto di accesso e tutela della privacy; peraltro, come sottolinea CIMINI, op. cit., “la confusione era alimentata dalla circostanza che il legislatore, nel giro di pochi anni, aveva emanato due normative che si fondavano su posizioni diametralmente opposte, senza preoccuparsi di effettuare gli adeguati e necessari collegamenti”.

[214]Cons. di Stato, VI, 26 gennaio 1999, n. 59, cit.

[215]Cfr., per la giurisprudenza meno lontana, Cons. di Stato, VI, 22 ottobre 2002, n. 5814, cit.; Cons. di Stato, V, 8 settembre 2003, n. 5034, cit.; Cons. di Stato, IV, 15 settembre 2003, n. 5148; Tar Abruzzo, Pescara, 14 giugno 2002, n. 533, in Foro amm. TAR, 2002, 2929, con nota CAVALLARO, Diritto d’accesso ai documenti amministrativi e tutela della privacy: un difficile equilibrio?; Tar Veneto 24 dicembre 2002, n. 6278; Tar Lazio, Roma, 24 dicembre 2002, n. 14080; Tar Lazio, Roma, 1 febbraio 2003, n. 581; Tar Marche 4 febbraio 2003, n. 25; Tar Campania, Salerno, 12 febbraio 2003, n. 121, cit.; Tar Campania, Napoli, 27 marzo 2003, n. 3032; Tar Lazio, Latina, 12 maggio 2003, n. 506, cit.

[216]Cons. di Stato, VI, 30 marzo 2001, n. 1882, cit., dopo aver premesso che  “il dubbio interpretativo centrale innescato dalla indicata statuizione legislativa attiene alla individuazione del criterio da seguire nell’effettuare la richiesta valutazione comparativa”, dovendo verificare “se nel suddetto impegno ponderativo ci si debba cimentare procedendo ad una valutazione in astratto ovvero in concreto degli interessi in gioco”, pur nella consapevolezza “dell’apparente coerenza della prima delle indicate opzioni ermeneutiche”, reputa “corretta, ragionevole ed opportuna la seconda delle indicate prospettive interpretative, la sola idonea ad evitare il rischio di soluzioni precostituite poggianti su una astratta scala gerarchica dei diritti in contesa, non sempre, tuttavia, idonea a tener conto delle specifiche circostanze di fatto destinate a connotare il singolo caso concreto”; cosicché, in definitiva, “se è vero…che…non è più consentito affermare la finalizzazione dell’istanza ostensiva al corretto esercizio del diritto di difesa perché possa essere superato lo scoglio della riservatezza allorché siano coinvolti dati afferenti alla salute, occorrendo aver riguardo alla tipologia del diritto da far valere in sede giudiziaria, è altrettanto vero, tuttavia, che al bilanciamento tra quello stesso diritto e la privacy si deve procedere con una valutazione attenta delle peculiarità della specifica vicenda portata all’attenzione  dell’Amministrazione in prima battuta, del giudice adito ex art. 25 legge n. 241 del 1990, in sede di controllo”. Per una penetrante valorizzazione del diritto alla difesa si veda Cons. di Stato, V, 7 settembre 2004, n. 5873, cit.; cfr. anche CA, parere 27 febbraio 2003, quesito del Comune di Fino Mornasco: “…la tesi della ponderazione comparativa in concreto del diritto alla cui cura o difesa è strumentale il diritto all’accesso e del diritto alla riservatezza, che è sostenuta anche dalla più recente e avveduta dottrina, merita senz’altro di essere condivisa, in quanto “idonea a evitare il rischio di soluzioni precostituite poggianti su una astratta scala gerarchica dei diritti in contesa” e “a tener conto delle specifiche circostanze di fatto destinate a connotare il caso concreto” (Cons. Stato, VI, 30 marzo 2001, n. 1882, in motivazione)”; ma in un intervento successivo si sottolinea, in termini piuttosto generici, che la recessione del diritto di accesso di fronte ai dati sensibili cede di fronte alla“tutela di propri interessi giuridicamente rilevanti” (parere 27 marzo 2003, quesito del Comune di Dubino).

[217]Garante per la protezione dei dati personali, 9 luglio 2003, in www.garanteprivacy.it , oltre a sottolineare che “il destinatario della richiesta, al fine di stabilire se il diritto dedotto dal richiedente vada considerato ‘di pari rango’ rispetto a quello della persona cui si riferiscono i dati, deve fare riferimento non al diritto di azione e di difesa – che pure è costituzionalmente garantito – quanto alla situazione giuridica soggettiva sottostante che il terzo intende far valere”, configura – in aderenza al dictum del giudice amministrativo di appello (cfr. Cons. Stato, VI, 30 marzo 2001, n. 1882, cit.) – il rinvio ad un “elenco aperto di posizioni soggettive individuabile in chiave storico evolutiva” e la necessità di operare una “valutazione in concreto, in modo da evitare…il rischio di soluzioni precostituite poggianti su una astratta scala gerarchica dei diritti in contesa”. Muovendo da queste premesse, sono stati ritenuti (quanto meno) di pari rango gli interessi: alla sentenza ecclesiastica di nullità del matrimonio canonico-concordatario, nei confronti della cartella clinica del coniuge affetto da disturbi psichici [cfr. Tar Campania, Salerno, 10 novembre 2005, n. 2448; sentenza confermata da Cons. di Stato, V, 14 novembre 2006, n. 6681, ove si sottolinea che “il fine dello scioglimento del vincolo matrimoniale costituisce certamente una situazione giuridica di rango almeno pari alla tutela del diritto alla riservatezza dei dati sensibili relativi alla salute, in quanto involgente un significativo diritto della personalità”; Tar Puglia, Lecce, 27 luglio 2007, n. 3015], coinvolti nelle procedure concorsuali o paraconcorsuali, rispetto al diritto alla riservatezza del dato idoneo a rivelare lo stato di salute di un parente del vincitore (cfr. Tar Lazio, Roma, 25 maggio 2004, n. 4874, peraltro previa cancellazione “del nome e del cognome del soggetto versante nella situazione di handicap di cui alla L. n. 104/92”; analogamente Tar Abruzzo, Pescara, 14 giugno 2002, n. 533, cit., e Tar Lazio, Roma, 29 gennaio 2004, n. 874, prescrivendo l’occultamento dei riferimenti alla patologia), ad approntare terapie preventive a protezione dello stato di salute del richiedente, nei confronti del diritto alla riservatezza di dati sanitari relativi ad un parente defunto (cfr. Tar Veneto 7 marzo 2003, n. 1674, cit.), di tutela dell’incolumità pubblica, rispetto a documenti contenenti una valutazione psichiatrica (cfr. Tar Liguria 26 febbraio 2004, n. 58), alla difesa giudiziale in una vertenza concernente la carriera ospedaliera, nei confronti dei registri operatori (cfr. Cons. di Stato, V 7 settembre 2004, n.5873, cit., in riforma di Tar Campania, Napoli, 25 settembre 2003, n. 11649, peraltro,con la “prescrizione del limite modale dell’oscuramento dei nominativi dei pazienti sottoposti ad intervento chirurgico, annotati nei registri operatori”), all’onorabilità – lesa da una citazione per diffamazione in un procedimento penale – rispetto alle “richieste (con relativi allegati) di riconoscimento di dipendenza di patologie da causa di servizio” [così CA, Plenum del 15 ottobre 2007 (ricorso 18)].

[218]Art. 7; già ante, la CA rilevava che il rapporto tra diritto di accesso e tutela della riservatezza “opera con riferimento a documenti relativi a soggetti diversi dal richiedente, non potendosi evidentemente giustificare l’inaccessibilità anche da parte del titolare dell’interesse alla riservatezza che si vuole salvaguardare” (parere 973/2000). Si tratta di un accesso diverso da quello disciplinato dalla Legge: diverso quanto all’oggetto, trattandosi di dati, non necessariamente trasfusi in documenti, quanto al destinatario, coinvolgendo anche rapporti – tout court – privati, quanto all’interessato, necessariamente identificato nel titolare del dato.

[219]“…in determinati casi…può emergere la necessità di esibire e consegnare copia non solo di singoli dati personali, ma anche di interi atti o documenti che potrebbero riguardare anche terzi; ciò nel solo caso in cui i dati personali relativi al richiedente ed eventuali altre notizie o informazioni inerenti a terzi siano intrecciati al punto tale da rendere i primi non comprensibili, oppure snaturati nel loro contenuto, se privati di alcuni elementi essenziali per la loro comprensione tra i quali possono rientrare, come nel caso di specie, informazioni relative a cointestatari che effettuino operazioni rilevanti nel comune rapporto”: Garante per la protezione dei dati personali, decisione 3 aprile 2002, in www. garanteprivacy.it; alrimenti occorre operare la schermatura, manuale o informatizzata, delle informazioni riguardanti i terzi: cfr. Garante per la protezione dei dati personali, Relazione al Parlamento, anno 1997, in www. garanteprivacy.it;sulla possibilità di accedere “ai dati personali contenuti nell’ambito di giudizi e valutazioni”, cfr., fra le tante, la decisione 31 gennaio 2002, ivi.

[220]E’ dubbio, peraltro, se la deroga contemplata dal c. 7 dell’art. 24, novellato, si applichi a tutte le ipotesi di esclusione previste dallo stesso articolo o soltanto qualora rilevi la riservatezza delle persone, come emerge(va) chiaramente dall’art. 8, c. 5, lett. d), del Regolamento. Per la prima lettura, GARRI, op. cit., 313; BACOSI, LEMETRE, op. cit., 15; CIMINI, op. cit., 21 (escludendo, però, “i casi previsti dal comma 1, che non parrebbe ammettere eccezioni”; sulla “forza di resistenza massima” del segreto di Stato, cfr. CARAMAZZA, op. cit.).

[221]E’ opinione diffusa, ad es., che, dopo la riscrittura operata dalla Riforma, in particolare per effetto della definizione espressa dalla lett. a) del c. 1 dell’art. 22, ove si precisa che per “diritto di accesso” si intende “il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi”, non sia più sostenibile la tesi che limita l’accesso alla sola visione del documento: cfr. ALIOTTA, La natura giuridica del diritto di accesso e la problematica dei rapporti tra accesso e riservatezza, in www.filodiritto.it ; DE ANGELIS, op. cit., 3; DE BENETTI, op. cit.; CIMINI, op. cit., 20; Tar Veneto 1 settembre 2005, n. 3282; Cons. di Stato, VI, 20 aprile 2006, n. 2223, cit., ribadendo, peraltro, la possibilità di tutelare la riservatezza dei terzi con modalità diverse [“ad esempio schermando i nomi delle imprese”; analogamente Cons. di Stato V, 7 giugno 2006, n. 3418, sottolineando che spetta all’amministrazione “l’adozione di adeguate misure di tutela della riservatezza (cancellature, omissis) in relazione alle eventuali parti dell’offerta, idonee a rivelare i segreti industriali e che non siano state in alcun modo prese in considerazione in sede di gara”; CA, Plenum del 14 marzo 2007 (parere 10)]; CA, Plenum del 9 luglio 2007 (ricorso 11); CA, Plenum del 17 settembre 2007 (parere 8).

[222]Cfr. CA, Plenum del 28 giugno 2006 (parere 1.32).

[223]Così l’interpretazione che riteniamo preferibile: cfr. ZUCCHETTI, op. cit., 87; DE ANGELIS, op. cit., 9, secondo il quale “trattasi di una verifica discrezionale che non deve però scendere al livello di vagliare gli opposti concreti interessi, ma deve focalizzarsi esclusivamente sulla posizione del soggetto che vuole accedere, la cui richiesta deve essere tale da  “…dimostrare l’indispensabilità dell’accesso...”; GUZZI, ROLLI, La legge di riforma del procedimento amministrativo al vaglio della giurisprudenza, in www.federalismi.it , 23; CIMINI, op. cit., 27. Sembra aderire all’opposta tesi, che parifica – ai fini dell’accesso – il trattamento dei dati sensibili (e giudiziari) a quello riservato ai dati c.d. supersensibili, FERRUCCI, op. cit., 11; CA, Plenum  del 20 dicembre 2006 (parere 11).

[224]Individua, a questo proposito,una “situazione giuridica … di … diritto soggettivo non comune”, CIMINI, op. cit., 25.

[226]Secondo dottrina autorevole, “le informazioni di carattere psicoattitudinale nei procedimenti selettivi hanno un ulteriore trattamento , in quanto sono soggette ad un regime di completa inaccessibilità”: ZUCCHETTI, op. cit., 89; nella stessa direzione CIMINI, op. cit., 28; SGUEO, Diritto di accesso e riservatezza: limiti e mezzi di tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, in www.diritto.it. ; DE BENETTI, op. cit.; SANDULLI A., op. cit., 496 (che pure rileva come non sia “chiaro il motivo per cui … non debbano trovare applicazione le regole relative al trattamento dei dati sensibili o iper-sensibili…”); in senso contrario, implicitamente, TAR Lazio, Roma, 12 giugno 2007, n. 5365; Tar Liguria 5 luglio 2007, n. 1343. L’interpretazione suscita qualche perplessità , soprattutto in relazione al c.7 dell’art. 24; per l’operatività della deroga sembra anche GARRI, op. cit., 300, allorché sottolinea l’introduzione di un “filtro più difficilmente penetrabile ai terzi interessati, ai quali, nei limiti definiti in via generale dall’ultimo comma…, resta pur sempre garantito l’accesso quando questo sia necessario per la cura o per la difesa di propri interessi giuridici”.

[226]Come osserva RUSSO S., op. cit., 5 “tale deroga… ha l’evidente finalità di mantenere ferma a favore di costui (…accesso ai dati personali da parte dello stesso soggetto al quale tali dati si riferiscono… ndA), anche dopo la novella…che irrigidisce la nozione di documento accessibile, la disciplina del Dlg 196/2003…Tutto ciò all’evidente fine di consentirli l’accesso a materiali informativi che lo riguardino personalmente, ancorché detenuti dalla P.A. in modo informe o non nella consistenza documentale propriamente detta”.

[227]DE BENETTI, op. cit. Sul ruolo centrale, sotto questo profilo delle singole pubbliche amministrazioni, cfr. FERRUCCI, op. cit., 10.

[228]Cfr., ex pluribus, Tar Veneto 27 aprile 2006, n. 1130.

[229]Recentemente, Cons. di Stato, V, 28 settembre 2007, n. 4999, cit., ha nuovamente precisato l’indispensabilità di “un’attenta valutazione, caso per caso, delle situazioni giuridiche che vengono via via in considerazione”; valutazione che “si riveli in grado di garantire, da un lato, la difesa di un interesse giuridicamente rilevante, ancorché nei limiti in cui l’accesso sia effettivamente necessario alla tutela di quell’interesse; e dall’altro, di salvaguardare, ove ciò risulti (e fino a quando ciò risulti) possibile il diritto alla riservatezza, al quale la legge riconosce ugualmente una particolare tutela”; cosicché “si impone l’ineludibile esigenza che siano rigorosamente verificate l’effettività e la concretezza dell’accesso al documento con la dichiarata esigenza di tutela …, giacché il diritto alla c.d. privacy non può essere sacrificato se non a titolo di extrema ratio, restando altrimenti possibile assicurare un ampio esercizio del diritto di accesso, pur salvaguardando l’interesse alla riservatezza mediante modalità, alternative alla limitazione o al diniego dell’accesso, che utilizzino, ad esempio, la schermatura dei nomi dei soggetti menzionati nei documenti, che si dichiarino fermamente intenzionati a mantenere l’anonimato, o che, invece, si avvalgano dell’assenso delle persone di volta in volta indicate nei documenti in questione”.

[230]Cons. di Stato, IV, 13 gennaio 1995, n. 5, cit.; Cons. di Stato, VI, 13 settembre 1996, n. 1221, in CdS, 1996, I, 1379; Cons. di Stato, V, 27 dicembre 2001, n. 6399; Tar Lombardia, Milano, 3 marzo 1998, n. 430, cit.; Tar Lazio, Roma, 21 dicembre 1998, n. 3331, in TAR, 1999, I, 9; TAR Lazio, Roma, 21 dicembre 1998, n. 3699, in TAR, 1999, I, 36; Tar Lazio, Roma, 9 marzo 1999, n. 818, in TAR, 1999, I, 1226; Tar Sicilia, Palermo, 7 marzo 2001, n. 377; Tar Puglia, Bari, 21 febbraio 2001, n. 471; Tar Campania, Napoli, 10 maggio 2001, n. 2013, cit.; Tar Piemonte 9 febbraio 2002, n. 293; Tar Puglia, Bari, 27 novembre 2002, n. 5207; Tar Puglia, Bari, 5 dicembre 2002, n. 5428, cit.; Tar Veneto 9 dicembre 2002, n. 6552; Tar Marche 4 febbraio 2003, n. 25, cit.; CA, pareri 652/2001 (“la titolarità della situazione soggettiva legittimante è insita nella partecipazione al procedimento di valutazione, della cui natura concorsuale non si può dubitare, così come è configurabile in capo al concorrente, anche nell’ambito di un procedimento caratterizzato dal criterio del merito assoluto, un interesse finalizzato alla tutela di una situazione soggettiva e rivolto alla corretta osservanza delle disposizioni di legge e dei criteri che l’amministrazione ha individuato nei propri atti deliberativi”); 171/1995; 545/1995; 404/1996; 497/1998; 805/1998; 894/1999; 874/1999; 630/2000; 640/2000; 631/2000; 632/2000; 22 ottobre 2002, quesito del Ministero dell’Economia e delle Finanze (in relazione alla possibilità di conoscere il domicilio e/o la residenza dei vincitori, al fine della chiamata nell’instaurando giudizio contenzioso);15 maggio 2003, quesito del Conservatorio di musica di Matera; 25 novembre 2003, quesito di un cittadino residente a Rutigliano; Cons. di Stato, C.S., 14 luglio 1994, n. 2244, in CdS, 1994, I, 469, successivamente seguito dalla giurisprudenza prevalente, non ha accolto la distinzione, sostenuta dalla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, tra candidati che hanno superato le prove, i quali farebbero valere un eccesso di potere in senso relativo per la corretta collocazione in graduatoria, e candidati che non hanno superato le prove, che farebbero valere un eccesso di potere in senso assoluto, non comparativo, e quindi potrebbero lamentare solo la valutazione negativa della prova ed ottenere l’accesso solo al proprio elaborato (cfr. parere 145/1994; per la presa d’atto dell’orientamento contrario del massimo organo di giustizia amministrativa, si veda il successivo parere 222/1995); recentemente CA, Plenum del 8 novembre 2007 (ricorso 12), ha limitato il diritto di accesso dell’interessata – esclusa dalle prove orali – “agli elaborati scritti dei candidati ammessi alla prova orale ultimi in graduatoria con il minimo utile dei voti prima dell’approvazione della graduatoria definitiva”; peraltro, “l’esigenza di riservatezza può essere legittimamente opposta a soggetti estranei alla procedura comparativa, che esercitano l’accesso a tutela di propri interessi giuridici diversi, rispetto a quelli che insorgono dalla partecipazione a procedura comparativa”: Cons. di Stato, VI, 29 novembre 2004, n. 7805, cit., in tema di diritto d’autore.

[231]Cons. di Stato, VI, 24 novembre 2000, n. 6246, cit.; Cons. di Stato, V, 27 dicembre 2001, n. 6399, cit.; Tar Toscana 24 maggio 2004, n. 1478; Tar Toscana 22 giugno 2004, n. 2154; Tar Lazio, Roma, 1 settembre 2004, n. 8173; Tar Toscana 20 ottobre 2004, n. 5017; Tar Puglia, Bari, 22 marzo 2005, n. 1267; CA, parere 15 marzo 2005, quesito della Provincia di Benevento; CA, Plenum del 15 ottobre 2007 (parere 14); CA, parere 15 marzo 2005, quesito della Presidenza del Consiglio dei Ministri [osservando che l’interesse qualificato all’accesso sorge “con la presentazione della domanda di partecipazione al concorso pubblico”, dato che la procedura concorsuale “può ritenersi iniziata dal momento in cui la Commissione giudicatrice si è riunita per valutare il possesso in capo ai candidati dei titoli richiesti nel bando”; analogamente CA, Plenum del 28 giugno 2006 (parere 1.28)]; CA, Plenum del 28 giugno 2006 (parere 1.28) (in relazione ai curricula); qualche tentennamento manifesta Cons. di Stato, IV, 30 maggio 2005, n. 2813; più comprensibile la posizione - anche in questo caso restrittiva - di Tar Basilicata 7 febbraio 2004, n. 67: qui, infatti, rileva una procedura di conferimento d’incarico, improduttiva di una graduatoria di merito tra gli sconfitti; per la sola visione si erano pronunciati, tra gli altri, Tar Calabria, Catanzaro, 12 maggio 2004, n. 1082; Tar Marche 12 aprile 2005, n. 290; l’accesso può anche riguardare la busta in cui i candidati hanno inserito il cartoncino con le loro generalità, per verificare che sia stato rispettato l’anonimato: Tar Campania, Salerno, 5 marzo 1997, n. 123, in TAR, 1997, I, 2012.

[232]Cfr. Cons. di Stato, C.S., 14 luglio 1994, n. 2244, cit. In virtù di questo principio, Tar Puglia, Bari, 21 febbraio 2001, cit., esclude un “interesse conoscitivo in ordine ai verbali di correzione relativi a tutte le prove scritte di tutti i candidati con le relative votazioni attribuite e all’eventuale correlata relazione”, in quanto “l’acquisizione dell’imponente massa documentale nulla potrebbe aggiungere alla conoscenza dei dati essenziali per articolare un ricorso impugnatorio…”. Limiti collegati “allo svolgimento delle ordinarie attività dell’amministrazione procedente” sono individuati anche dalla CA, Relazione, 7, che circoscrive l’accesso “ad un numero limitato di elaborati concorsuali, individuati in base a criteri di ragionevolezza”; analogamente Tar Lazio, Roma, 31 maggio 2004, n. 5120.

[233]Tar Toscana 9 marzo 1999, n. 146.

[234]Cons. di Stato, VI, 11 febbraio 1997, n. 260, in CdS, 1997, I, 270; Tar Puglia, Bari, 17 febbraio 2003, n. 724; Tar Lazio, Roma, 20 febbraio 2004, n. 1596; CA, pareri 554/1997; 968/2000; 992/2000; 607/1997; Relazione, 7, ove si precisa che “non v’è ragione di differire, con norma regolamentare, sempre e comunque, l’accesso agli elaborati concorsuali fino al termine del relativo procedimento, in quanto, ove l’accoglimento dell’istanza di accesso sia di impedimento o di grave ostacolo all’azione amministrativa, potrà essere disposto di volta in volta il differimento di cui all’art.24, sesto comma, L. 241/1990, con adeguata motivazione riguardo al caso di specie”.

[235]Cons. di Stato, Ad.pl., 22 febbraio 1996, n. 30, in CdS, 1996, I, 1838.

[236]Cons. di Stato, VI, 9 gennaio 2004, n. 14, cit., da cui sono tratte tutte le citazioni.

[237]Per il primo profilo, cfr. anche Cons. di Stato, VI, 7 giugno 2006, n. 3418, cit.; Cons. di Stato, IV, 29 gennaio 1998, n. 115, cit.; Cons. di Stato, V, 5 maggio1999, n. 518, in CdS, 1999, I, 855; Cons. di Stato, IV, 30 luglio 2002, n. 4078; Tar Campania, Napoli, 7 giugno 1996, n. 276, in TAR, 1996, I, 2128; Tar Basilicata 20 dicembre 2004, n. 824; Tar Lombardia, Milano, 21 marzo 2005, n. 630. Sull’interesse qualificato della ditta non aggiudicataria si veda Tar Campania, Salerno, 11 marzo 2002, n. 215; Tar Lazio, Roma, 12 settembre 2002, n. 7957; Tar Basilicata 12 novembre 2002, n. 781; Tar Lazio, Roma, 5 dicembre 2005, n. 2916. Cons. di Stato, V, 10 maggio 2005, n. 2340, osserva come non vi sia “alcuna necessità di esternare nella istanza di accesso alla documentazione di una gara pubblica le ragioni giuridiche sottese alla richiesta stessa”, perché “l’accesso si giustifica con il diritto di chi alla gara ha partecipato di conoscere le modalità di svolgimento della procedura e le determinazioni prese dall’Amministrazione”. Per la legittimazione all’accesso alla documentazione amministrativa riguardante una trattativa privata dell’impresa non invitata, ma operante nel medesimo settore dell’impresa scelta quale contraente dall’Amministrazione, cfr. Tar Veneto 4 novembre 2002, n. 6199.

[238]Cons. di Stato, IV, 30 luglio 2002, n. 4078, cit., ha evidenziato che, in tema di gara, “non viene tanto in rilievo il problema relativo allo stabilire se il generico diritto alla riservatezza dei terzi costituisca, o meno, un ostacolo invalicabile all’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi”, quanto “se in capo all’aggiudicataria della gara…, controinteressata alla richiesta di accesso, sussista o meno un interesse diverso da quello generico alla riservatezza, tale da precludere all’istante…sia la visione dell’offerta tecnica presentata, sia l’acquisizione, mediante estrazione della copia dell’atto”. Per l’irrilevanza di un apodittico rinvio alla legge sulla tutela dei dati personali, cfr. Tar Puglia, Bari, 3 settembre 2002, n. 3827.

[239]Analogamente Cons. di Stato, IV, 29 gennaio 1998, n. 115, cit.; Cons. di Stato, V, 5 maggio1999, n. 518, cit.; Cons. di Stato, IV, 30 luglio 2002, n. 4078, cit.; Tar Campania, Napoli, 7 giugno 1996, n. 276, cit.; contra Tar Puglia, Bari, 10 febbraio 2001, n. 313, cit.; Tar Veneto 28 maggio 2002, n. 2422; Tar Sicilia, Palermo, 11 febbraio 2002, n. 430; Tar Puglia, Bari, 9 settembre 2004, n. 3881, cit.; Tar Puglia, Bari, 1 ottobre 2004, n. 4338; Tar Lazio, Roma, 16 maggio 2005, n. 3775. E’ appena il caso di rilevare che – ad avviso dei più –  il dictum va riconsiderato alla luce della definizione (del diritto di accesso) formulata dall’art. 22, c. 1, lett. a), novellato, della Legge (per i cui riflessi in parte qua si rinvia al paragrafo precedente). Tar Sicilia, Catania, 6 luglio 2001, n. 1005, fa salva l’individuazione, da parte dell’Ente, di “specifici atti e documenti da sottrarre all’accesso per motivate e concrete esigenze di riservatezza delle…imprese e di tutela della loro sfera di interessi”. Non dettano particolari cautele Tar Puglia, Lecce, 18 giugno 2004, n. 4218; Tar Puglia, Bari, 16 settembre 2004, n. 3999.

[240]Sul principio di congruenza e di pertinenza, cfr. anche Tar Lazio, Roma, 25 marzo 2000, n. 2281.

[241]Cfr. anche Tar Puglia, Bari, 6 giugno 2007, n. 1473; Tar Lombardia, Milano, 18 febbraio 2006, n. 147.

[242]Sulle finalità del differimento dell’accesso, come disposto dall’art. 22 della L. 109/1994, orientate “non tanto alla tutela della sfera di riservatezza delle imprese partecipanti al pubblico incanto o aspiranti all’invito alla gara…, sebbene alla garanzia della correttezza e trasparenza dei comportamenti connessi alla presentazione delle offerte o degli inviti alla gara”, cfr. Cons. di Stato, VI, 12 aprile 2005, n. 1678, cit. Sul punto, si veda anche Tar Campania, Salerno, 8 ottobre 2004, n. 1876; Tar Lazio, Roma, 16 maggio 2005, n. 3775, cit.

[243]Cons. di Stato, VI, 30 settembre 1998, n. 1345, in CdS, 1998, I, 1391.

[244]Cfr. Tar Lombardia, Brescia, 30 maggio 1995, n. 534, in TAR, 1995, I, 1441.

[245]Cfr. Tar Lombardia, Milano, 25 maggio 1998, n. 1119, cit.

[246]Cfr. Cons. di Stato, V, 8 giugno 2000, n. 3253, cit. (con riferimento – anche – al registro di contabilità); Tar Emilia Romagna, Bologna, 23 ottobre 2003, n. 2144 (in relazione al registro di contabilità e ai SAL).

[247]Cfr. Cons. di Stato, Ad. pl., 13 settembre 2007, n. 11; Cons. di Stato, V, 15 aprile 2004, n. 2163; Cons. di Stato, VI, 18 giugno 2002, n. 3342; Cons. di Stato, V, 10 luglio 2002, n. 3842, in Urb. app., 2003, 73, con nota NACCI, La “riservatezza” delle relazioni dei collaudatori e dei direttori dei lavori tra disciplina del diritto di accesso e tutela dei diritti fondamentali; CGARS 3 marzo 2003, n. 67; Tar Sicilia, Palermo, 23 maggio 2005, n. 847; già ante Cons. di Stato, V, 20 dicembre 1999, n. 2128, in CdS, 1999, I, 2130; di segno contrario parte della giurisprudenza più datata: cfr. Cons. di Stato, VI, 11 dicembre 1996, n. 1734, cit.; Cons. di Stato, IV, 10 dicembre 1998, n. 1771, in CdS, 1998, I, 1909; Cons. di Stato, IV, 27 aprile 1999, n. 743, in CdS, 1999, I, 620; Cons. di Stato, IV, 15 maggio 2000, n. 2734.

[248]Sull’applicabilità dell’art. 10-bis della Legge, introdotto dalla Riforma, cfr. CA, Plenum del 9 ottobre 2006 (parere 3.2).

[249]Sulla “finalità deflattiva che ispira la normativa…, diretta a favorire l’impiego di uno strumento facoltativo di risoluzione della controversia in sede non giurisdizionale”, cfr. LIPARI, Il processo in materia di accesso ai documenti (dopo la l. 11 febbraio 2005 n. 15), in www.giustamm.it , 20. Peraltro, come osserva VETRO’, op. cit., 14, il rimedio giustiziale sembra “di difficile esecuzione… dal momento che né il difensore civico né la Commissione per l’Accesso risultano dotati di adeguati strumenti coercitivi”; i provvedimenti di tali organi, infatti, non sono forniti “dell’esecutorietà necessaria a garantire una effettiva disponibilità dell’atto divenuto accessibile”.

[250]Nell’ipotesi in cui, “nel periodo intercorrente fra l’emissione del provvedimento e la proposizione del ricorso, la competenza per materia sia passata ad altra autorità il ricorso va notificato non già all’autorità che ha emanato l’atto, sebbene a quella cui è stata trasferita la competenza”: Cons. di Stato, IV, 7 maggio 2004, n. 2848.

[251]Sulla vigenza del termine dopo l’avvento della L. 205/2000, cfr. Cons. di Stato, V, 29 marzo 2004, n. 1666.

[252]Almeno seguendo la giurisprudenza che sembra prevalente: cfr. Cons. di Stato, VI, 26 aprile 2005, n. 1896, cit.; Cons. di Stato, V, 11 maggio 2004, n. 2966; Tar Lazio, Latina, 11 aprile 2005, n. 328; sulla peculiarità del processo, “in quanto prevede uno speciale rito camerale al fine di garantire, in via giurisdizionale, una pronuncia dichiarativa dell’eventuale illegittimità del diniego dell’Amministrazione”, si veda VENTURA, La tutela processuale dell’interesse legittimo ad accedere ai documenti amministrativi e del diritto di riservatezza dei terzi, in www.diritto.it . La natura di “processo speciale nato dalla necessità di addivenire ad una rapida definizione delle controversie innescate dalla presentazione di un’istanza di accesso”, è evidenziata da RUSSO A., op. cit.; la particolarità del procedimento giurisdizionale non intacca, peraltro, le regole della sospensione feriale dei termini (cfr. Cons. di Stato, VI,11 febbraio 1997, n. 260, cit.; Tar Marche 14 aprile 2004, n. 165) e della proroga degli stessi qualora il dies ad quem cada in giorno festivo (cfr. Tar Lazio, Roma, 15 giugno 2004, n. 5707, cit.).

[253]Cfr., già prima dell’art. 6-decies del d.l.35/2005, convertito, con modificazioni, dalla L. 80/2005, Cons. di Stato, VI, 26 aprile 2005, n. 1896, cit.; Cons. di Stato, IV, 26 giugno 2002, n. 3551, cit.

[254]Cfr. Cons. di Stato, V, 2 dicembre 1998, n. 1725, cit.; Cons. di Stato, VI, 20 maggio 1995, n. 506, in CdS, 1995, I, 860; secondo Tar Lazio, Roma, 8 marzo 2004, n. 2206, e 20 aprile 2004, n. 3431, a prescindere dalla qualificazione che si intenda riconoscere al diritto di accesso, “l’esigenza della completezza del contraddittorio, nelle controversie sull’accesso, prescinde dal riconoscimento dell’effettiva titolarità di un diritto alla riservatezza ovvero di un altro interesse particolarmente qualificato e tutelato dall’ordinamento”, essendo “sufficiente…la circostanza che il rapporto controverso sia comune a più parti e necessiti perciò di una pronuncia inscindibile, anche ove, in ipotesi, dovesse poi negarsi in concreto la titolarità di un diritto alla riservatezza ovvero il carattere recessivo di quest’ultimo rispetto a quello di accesso”. Sull’insussistenza della posizione in capo agli autori di esposti informativi, cfr. Cons. di Stato, VI, 25 giugno 2007, n. 3601, cit.

[255]Così Cons. di Stato, V, 2 dicembre 1998, n. 1725, cit.; Cons. di Stato, IV, 23 settembre 2004, n. 6236, cit. (implicitamente); Tar Puglia, Lecce, 26 febbraio 2004, n. 1558; Tar Campania, Salerno, 3 maggio 2004, n. 329; Tar Sicilia, Catania, 22 luglio 2004, n. 1931; Tar Sicilia, Catania, 26 luglio 2004, n. 1949; Tar Campania, Napoli, 28 ottobre 2005, n. 17833. Si ammette, comunque, l’inapplicabilità del principio nei casi “in cui la domanda di accesso riguardi atti che, per la loro diretta inerenza a provvedimenti amministrativi pubblici, non possono essere in alcun modo sottratti all’accesso” (Cons. di Stato, IV, 23 settembre 2004, n. 6236, cit.), come, ad esempio, nei concorsi pubblici (cfr. Cons. di Stato, VI, 11 febbraio 1997, n. 260, cit.; Tar Puglia, Bari, 18 gennaio 2005, n. 104) e nelle gare d’appalto (cfr. Tar Puglia, Bari, 21 dicembre 1996, n. 713, in TAR, 1997, I, 698).

[256]In questa direzione Cons. di Stato, IV, 11 giugno 1997, n. 643, cit.; Cons. di Stato, IV, 9 luglio 1998, n. 1079, in CdS, 1998, I, 1119; Tar Lazio, Roma, 20 aprile 2004, n. 3431, cit.

[257]Su tale qualificazione, la giurisprudenza sembra univoca: cfr., ex pluribus, Cons. di Stato, V, 12 settembre 1997, n. 1537, in CdS, 1997, I, 1702; Tar Campania, Napoli, 8 luglio 2004, n. 9994.

[258]Per questa opzione Cons. di Stato, VI, 9 settembre 2005, n. 4686, cit., pur nell’ambito della rimessione all’Adunanza plenaria (osservando che, ad accogliere l’interpretazione contraria, da un lato, “il fine legislativamente perseguito” con l’individuazione del termine decadenziale, ovvero “la necessità di conferire certezza all’azione amministrativa e stabilità all’assetto da questa sancito in ordine alla spettanza dell’accesso”, “sarebbe eluso dalla permanente possibilità di rieccitare l’esercizio dell’attività amministrativa e, conseguentemente, di azionare la pretesa nel termine di prescrizione”, dall’altro, ci si porrebbe “in distonia con il principio di economicità dell’azione amministrativa”, nella misura in cui si consentirebbe, “a fronte di una vicenda sostanzialmente unitaria, una pluralità di procedimenti culminanti in provvedimenti ognuno dei quali impugnabile, a prescindere dalla rituale contestazione delle precedenti determinazioni”); nei medesimi termini e nello stesso contesto Cons. di Stato, VI, 7 giugno 2005, n. 2954, cit.; cfr. anche Tar Campania, Salerno, 14 ottobre 2004, n. 1911. Secondo la Plenaria, 18 aprile 2006, n. 6, cit., “il carattere decadenziale del termine reca in sé…che la mancata impugnazione del diniego nel termine non consente la reiterabilità del’istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego laddove a questo possa riconoscersi carattere meramente confermativo del primo”; in altre parole, “il cittadino potrà reiterare l’istanza di accesso e pretendere riscontro alla stessa in presenza di fatti nuovi, sopravvenuti o meno, non rappresentati nell’originaria istanza o anche di fronte ad una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante…; e in tal caso l’originario diniego, da intendere sempre rebus sic stantibus, ancorché non ritualmente impugnato , non spiegherà alcun rilievo sulla successiva vicenda procedimentale e processuale”; ma, “qualora non ricorrano tali elementi di novità e il cittadino si limiti a reiterare l’originaria istanza precedentemente respinta o, al più, a illustrare ulteriormente le sue ragioni, l’amministrazione ben potrà limitarsi a ribadire la propria precedente determinazione negativa, non potendosi immaginare…che l’amministrazione sia tenuta indefinitamente a prendere in esame la medesima istanza che il privato intenda ripetutamente sottoporle senza alcun elemento di novità”; con la conseguenza che “la determinazione successivamente assunta dall’amministrazione, a meno che questa non proceda autonomamente a una nuova valutazione della situazione, assume carattere meramente confermativo del precedente diniego e non è perciò autonomamente impugnabile”.

[259]Cfr. Cons. di Stato, VI, 27 maggio 2003, n. 2938, cit. (evidenziando, tra l’altro, come “sarebbe…veramente paradossale che l’introduzione generalizzata di un istituto quale il diritto di accesso, che ha un dichiarato fine generale di pubblico interesse in una nuova democratica concezione dei rapporti tra amministrati e amministrazione, e che costituisce principio generale dell’ordinamento…venisse sottoposto ad uno speciale regime processuale che sarebbe per l’interessato indubbiamente più restrittivo di quello generale”); Cons. di Stato, IV, 22 gennaio 1999, n. 56, in CdS, 1999, I, 37; Cons. di Stato, IV, 2 luglio 2002, n. 3629; Cons. di Stato, V, 9 dicembre 2004, n. 7900; Cons. di Stato, VI, 12 aprile 2005, n. 1679, cit.; Cons. di Stato, VI, 26 aprile 2005, n. 1896, cit.; Tar Abruzzo, Pescara, 21 febbraio 2004, n. 230, cit.; Tar Toscana 24 maggio 2004, n. 1478, cit.; Tar Puglia, Bari, 24 giugno 2004, n. 2685, cit.; Tar Puglia, Bari, 27 settembre 2004, n. 4187; Tar Sardegna 15 novembre 2004, n. 1592.

[260]Ma GIACCHETTI, Accesso e riservatezza…, cit., motivando l’apparente discrasia con “un difetto di coordinamento tra i due articoli”, argomenta “che anche chi accede dall’interno abbia diritto ad ottenere una copia degli atti del procedimento (qualora, ovviamente, non sussistano motivi di diniego o di differimento dell’accesso)”.

[261]Cfr. Cons. di Stato, IV, 30 maggio 2005, n. 2771 (“… può dirsi che a differenza dell’accesso esoprocedimentale, regolato dagli artt. 22 e seguenti…, riconosciuto al soggetto estraneo al procedimento amministrativo, quello di tipo interno va considerato non quale strumento inteso ad assicurare la mera trasparenza dei meccanismi amministrativi, bensì come garanzia propedeutica nell’ottica della regola partecipativa…”); Tar Lazio, Roma, 24 novembre 2004, n. 13879 (“…mentre la legittimazione all’accesso ai documenti amministrativi deve essere accertata caso per caso per i soggetti terzi rispetto al procedimento amministrativo cui si riferiscono i documenti, discende direttamente dalla legge per i soggetti che siano, invece, parti del procedimento…”); Tar Puglia, Bari, 22 luglio1999, n. 521, cit.; Tar Lazio, Roma, 20 luglio 1999, n. 1674, in TAR, 1999, I, 3085; Tar Calabria, Reggio Calabria, 17 luglio 2002, n. 716; in dottrina RUSSO S., op. cit.; contra CA, parere 530/1998, secondo cui nessuna disposizione consente di ritenere che il diritto delle parti di accedere agli atti del procedimento  - per il solo fatto della loro qualità di parti – debba essere esercitato con modalità diverse da quelle disciplinate nel Capo V della Legge.

[262]Cfr. CIAMMOLA, op. cit.

[263]Cfr. CGARS 24 dicembre 2002, n. 1384, ove si osserva che il precetto (…art. 3 D.lgs. 39/1997…) inserisce nel nostro ordinamento un principio di tutela oggettiva della qualità del bene ambiente, attraverso un controllo sociale diffuso sugli atti delle autorità pubbliche comunque incidenti sul valore tutelato; Cons. di Stato, IV, 7 settembre 2004, n. 5795; Tar Veneto 30 ottobre 2003, n. 5731. Sulla legittimazione degli enti esponenziali, in primis delle associazioni di protezione ambientale, cfr. Tar Toscana 19 dicembre 2000, n. 2731; Tar Lazio, Roma, 15 gennaio 2003, n. 126; Tar Campania, Salerno, 7 dicembre 2004, n. 2912; Tar Lazio, Roma, 22 dicembre 2004, n. 17155, cit.; Tar Campania, Salerno, 7 febbraio 2005, n. 111; Tar Campania, Napoli, 4 marzo 2005, n. 1632.

[264]Per la descrizione analitica si veda l’art. 2 del D.lgs. 195/2005. Sul punto, cfr. cfr. Cons. di Stato, V, 14 febbraio 2003, n. 816; Cons. di Stato, IV, 7 settembre 2004, n. 5795, cit., precisa che, “in materia di accesso ambientale non solo non è necessaria la puntuale indicazione degli atti richiesti, ma risulta sufficiente una generica richiesta di informazioni sulle condizioni di un determinato contesto ambientale (che deve evidentemente essere specificato) per costituire in capo all’amministrazione l’obbligo di acquisire tutte le notizie relative allo stato della conservazione e della salubrità dei luoghi interessati dall’istanza, ad elaborarle e a comunicarle al richiedente”; analogamente Tar Lazio, Roma, 16 giugno 2006, n. 4667.

[265]Cfr. Tar Campania, Napoli, 19 gennaio 2005, n. 222.

[266]Cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 23 maggio 1997, n. 549, cit., che aveva riconosciuto a qualsiasi persona abitante nel Comune il diritto di accesso agli atti edilizi, sussistendo comunque, nella fattispecie, un interesse personale e concreto per la tutela di una situazione giuridicamente rilevante; in tempi meno lontani, la differenziazione sembra recepita anche da Cons. di Stato, VI, 27 maggio 2003, n. 2938, cit.; Sull’accessibilità degli atti relativi alla concessione edilizia, cfr. anche Tar Puglia, Bari, 5 maggio 2004, n. 2040, cit.; Tar Emilia Parma, 10 giugno 2004, n. 128, cit.; CA, Plenum del 19 aprile 2007 (parere 14).

[267]Cfr. Tar Marche 12 ottobre 2001, n. 1133: “è ben vero che l’istanza di accesso presentata dal ricorrente è carente di motivazione circa l’interesse alla visione degli atti richiesti; occorre però considerare che l’istanza è stata presentata dal…in qualità di cittadino residente nel Comune di…e che l’art. 10, comma 2, del D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, garantisce al cittadino l’informazione e l’accesso agli atti amministrativi dell’Ente locale di appartenenza, senza alcun condizionamento  e senza necessità della preventiva indicazione delle ragioni della richiesta (a differenza di quanto stabilito per il non cittadino dalla L. n. 241 del 1990, che all’art. 22, comma 2, riconosce il diritto di accesso “a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti” e all’art. 25, comma 2, dispone che la richiesta di accesso “deve essere motivata”), dovendosi cautelare la sola segretezza degli atti la cui esibizione è vietata dalla legge o da esigenze di tutela della riservatezza dei terzi”; Tar Lazio, Roma, 31 dicembre 2000, n. 8813; Tar Puglia, Bari, 21 febbraio 2001, n. 471, cit.; Tar Liguria 10 dicembre 1998, n. 1255, in TAR, 1999, I, 602; Tar Marche 20 novembre 1998, n. 1353, in TAR, 1999, I, 269. In dottrina CECCHINI, Brevi note in tema di accesso ai documenti degli enti locali, in www.giurisprudenza.it ; CIAMMOLA, op. cit.; LUCCA, Diritto di accesso, un’analisi comparativa tra le norme della L. 241 e il T.U.E.L., in www.comuni.it ; più possibilista sembra Tar Veneto, 3 maggio 2002, n.1649, cit.: “…e quand’anche si volesse attribuire all’art. 7, comma 4, della l. n. 142 del 1990 – ora, art. 10 T.U. n.267 del 2000 – una portata più ampia di quella in generale prevista dall’art. 22 della l. n. 241 del 1990, ciò si potrebbe giustificare solo per consentire un controllo latu sensu politico da parte dei cittadini dell’ente locale, nella loro qualità di elettori dei corpi rappresentativi di quest’ultimo, ma non anche a favore di un soggetto collettivo rappresentativo di interessi non generali e, comunque, a soggetti che non siano cittadini elettori dell’ente stesso…”.

[268]Nella direttiva n. 1703 II/4.5.1.2 in data 10 febbraio 1996, si evidenziano, anzitutto, le differenze tra la disciplina dell’accesso dettata dal Capo V della Legge e quella prevista dall’art.7 della L. 142/1990 (cfr., ora, l’art.10, 1° comma, del D.Lgs. 267/2000): ovvero l’oggetto (perché “l’art.22 della legge 241/90 si riferisce ai documenti amministrativi, di cui dà una definizione molto ampia ma comunque caratterizzata da una rappresentazione materiale del contenuto di atti”, mentre gli artt.7, quarto comma, e 4, secondo comma, legge 142/90 si riferiscono invece agli atti amministrativi e alle informazioni”), i soggetti (non essendo richiesta, dalla legge sull’ordinamento degli enti locali, la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti), i limiti e le modalità di esercizio del diritto di accesso (entrambi destinatari di una disciplina – almeno letteralmente – differenziata); viene proposta, quindi, una lettura tesa “ad applicare in modo integrato le due leggi coordinandole secondo un rapporto da genere a specie nel senso che la 241/90 si applica anche agli enti locali in tutti i casi in cui non trovano applicazione le diverse disposizioni della speciale legge 142/90”: in particolare, si sottolinea, quanto all’oggetto, la sostanziale compatibilità delle due fonti (“…la 142/90, mediante l’accesso anche alle informazioni non ancora trasfuse in documenti, non fa altro che anticipare la conoscenza dell’azione amministrativa degli enti locali rispetto alla legge 241/90 secondo la quale il diritto di accesso ha ad oggetto i documenti amministrativi e non anche le informazioni”), in relazione ai soggetti legittimati – all’accesso – le peculiarità della lex specialis (“si ritiene di dover propendere per la terza soluzione interpretativa (…il termine ‘cittadini’ “è usato nel senso tecnico di cittadini residenti nella provincia e nel comune di cui si tratta, quindi la 142/90 non si applica agli stranieri, agli apolidi e ai cittadini residenti in un Comune o in una provincia diversi da quelli a cui è rivolta l’istanza di accesso”…ndA) in quanto la ratio di un diritto di accesso ‘più forte’ sugli atti degli enti locali è data dalla appartenenza alla comunità locale e dalla conseguente esigenza di controllo sulla gestione amministrativa degli interessi che coinvolgono solo gli appartenenti  a quella comunità i quali quindi non sono tenuti a motivare la richiesta di accesso con l’esigenza di tutelare una situazione giuridicamente rilevante”; detto in altri termini: “è solo l’appartenenza alla comunità locale (che si ha con la residenza nel relativo territorio comunale o provinciale) a giustificare una disciplina speciale la quale altrimenti non avrebbe ragion d’essere in quanto la mera cittadinanza italiana di per sé non appare sufficiente  per attribuire una posizione differenziata ai fini dell’accesso indistintamente presso tutti i comuni e le province d’Italia”; analogamente il parere 299/1995), insensibile alla sussistenza di un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti (cfr. i pareri 654/2001: “il cittadino residente nel Comune non ha bisogno di motivare la propria richiesta di accesso e, di conseguenza, ha la piena e generalizzata conoscibilità di tutti gli atti dell’amministrazione comunale non essendo richiesto alcun requisito personale né un interesse giuridicamente qualificato”; 601/2000: “in materia di accesso ai documenti amministrativi le leggi n. 142 e 241 del 1990 vanno applicate in modo integrato, combinandole secondo un rapporto di genere a specie, nel senso che la legge 241 citata si applica anche agli enti locali in tutti i casi in cui non trovano applicazione le diverse disposizioni della speciale legge n.142/90 il cui articolo 7 sancisce il principio della “pubblicità degli atti amministrativi”, che legittima l’accesso di tutti i cittadini residenti agli atti della propria amministrazione comunale e provinciale per soddisfare qualunque tipo di interesse, con esclusione dell’obbligo della motivazione della richiesta ai fini della dimostrazione della legittimazione all’accesso”; 508/1998: “l’accesso ai provvedimenti di concessione edilizia e relativi atti di progetto si esercita: ai sensi dell’art.7 della legge 142 del 1990, con il diritto, per il cittadino residente nel comune di visionare e di estrarre copia dei documenti senza dover addurre alcuna motivazione a sostegno dell’istanza…”; 523/1998; 555/1999; 564/1999; 22  ottobre 2002, quesito del Comune di Mantello; 27 marzo 2003, quesito di un cittadino residente a Pietra Marazzi; 27 marzo 2003, quesito di un cittadino residente a Posta Fibreno; 27 febbraio 2003, quesito del Comune di Bagno di Romagna; si veda anche la Relazione, 8: “…se da un lato il D. Lgs. n. 267/2000 consente al cittadino residente l’accesso a tutti gli atti della propria amministrazione comunale e provinciale, dall’altro lato la genericità dell’istanza e l’estensione temporale della stessa, forniscono allo stesso la possibilità di operare una sorta di ‘controllo generalizzato’ sull’efficienza della pubblica amministrazione, contraria ai principi generali della normativa sull’accesso”; ma si ritiene, comunque, che l’accesso de quo non possa tutelare “reiterate richieste…vessatorie…volte ad aggravare l’ordinaria attività dell’amministrazione comunale”: parere 20 aprile 2004, quesito di un privato residente a Castel d’Azzano.

[269]Cons. di Stato, V, 8 settembre 2003, n. 5034, cit.; così anche Cons. di Stato, V, 7 aprile 2004, n. 1969; Cons. di Stato, IV, 30 giugno 2005, n. 3464; Tar Basilicata 21 dicembre 2004, n. 841; in termini ancor più decisi Cons. di Stato, V, 18 marzo 2004, n. 1412, che evidenzia come pure per gli atti del Comune e della Provincia valga la disciplina ex Capo V della Legge, riconoscendo, quindi, il diritto di accesso “unicamente a chi vanti un interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”, anche perché “un diritto di accesso agli atti dei comuni e delle province libero, ma “per i soli cittadini residenti” non sarebbe in linea con il principio costituzionale di uguaglianza di tutti i cittadini” (dubbi sulla costituzionalità della norma – ma non sulla lettura – sono avanzati da GIACCHETTI, Problematiche generali concernenti il diritto d’accesso: rapporti tra la legge 7 agosto 1990, n. 241, il decreto legislativo 18 agosto 2000,n. 267 ed il decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in www.governo.it/Presidenza/ACCESSO ). Ulteriormente specificando,  Cons. di Stato, V, 20 ottobre 2004, n. 6879 e Cons. di Stato, VI, 29 novembre 2004, n. 7773, cit.,  rilevano che la norma espressa dal Testo Unico 267/2000 “contiene una deroga all’art. 24 l. n. 241/1990 e non anche all’art. 22 della stessa legge”, nel senso che stabilisce, “in linea di massima”, la pubblicità e l’accessibilità degli “atti comunali e provinciali…mentre nulla dispone riguardo ai requisiti di accoglimento della domanda che, pertanto, non si discostano da quelli stabiliti nella disciplina generale”.

[270]Cfr. Tar Puglia, Lecce, 12 aprile 2005, n. 2067; CA, Plenum del 14 marzo 2007 (parere 6); Plenum del 14 marzo 2007 (parere 24); Plenum del 19 aprile 2007 (parere 14); Plenum del 19 aprile 2007 (ricorso 9).

[271]Cfr. Il diritto di accesso del consigliere comunale (e provinciale) agli atti del Comune (e della Provincia), in Stato civ., 2006, 359 ss.; 437 ss.


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