Il diritto di accesso dopo la legge 15/2005 – Parte Terza
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Articolo del 25/06/2009 Autore Rober Panozzo Altri articoli dell'autore


Il diritto di accesso dopo la legge 15/2005

B.10  (SEGUE) FORMAZIONE E DETENZIONE (DEL DOCUMENTO)    B.11  L’OGGETTO DEL DIRITTO DI ACCESSO: IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO    B.12 (SEGUE) ATTI PRIVATISTICI    B. 13 (SEGUE) ATTI INTERNI    B. 14 (SEGUE) ATTI PREPARATORI   B. 15 (SEGUE) DOCUMENTO INDIVIDUATO O INDIVIDUABILE    B. 16  LE MODALITA’ DELL’ACCESSO: A) INFORMALE E FORMALE    B. 17 (SEGUE) B) SEDE DECENTRATA    B. 18 (SEGUE)   C) COSTI    B. 19  CASI DI ESCLUSIONE

B.10  (SEGUE) FORMAZIONE E DETENZIONE (DEL DOCUMENTO)

            Quanto alla (concreta) imputazione soggettiva, l’art. 25,  c. 2°, della Legge (immutato dopo la Riforma) individua l’Amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente [analogamente gli artt. 2, c. 2, e 5, c.1 del Regolamento 2006; nonché, ante, gli (abrogati) artt. 2, c. 2, e 3, c. 1, del Regolamento]. Secondo una prima ricostruzione, l’accesso ai documenti amministrativi si svolge “nei confronti dell’Amministrazione cui è imputata l’attività cui i documenti si riferiscono, indipendentemente dalla effettiva e concreta detenzione degli atti” [130]. Altro indirizzo evidenzia come “la chiara formulazione della norma e l’univoca ratio della stessa indicano, in proposito, il criterio della formazione del documento come principale e quello della detenzione dello stesso come secondario e sussidiario, nel senso che legittimata passiva deve intendersi (e presumersi) l’Amministrazione che ha confezionato l’atto e, solo nell’ipotesi di successiva trasmissione della detenzione dello stesso, a quella che lo detiene stabilmente”; ne deriva, da un lato, che “la materiale disponibilità del documento non costituisce criterio generale di individuazione dell’Amministrazione legittimata passivamente nell’azione di accesso ma assume rilevanza a quel fine, secondo la lettura della norma sopra espressa, esclusivamente nel caso in cui sia comprovata una concorrenza dei due criteri”; dall’altro, che, “se consta che l’Amministrazione che ha formato il documento è diversa da quella che lo detiene stabilmente, deve attribuirsi prevalenza, in applicazione della regola indicata dal legislatore, al criterio del possesso dell’atto” [131]. Sembra pacifica, comunque, l’estraneità dell’Amministrazione incompetente alla formazione o alla detenzione, ancorché occasionalmente in possesso di copia dell’atto [132].

B.11  L’OGGETTO DEL DIRITTO DI ACCESSO: IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO

Oggetto del diritto di accesso è il documento amministrativo, come definito dall’art. 22, c. 1, lett. d), della Legge, nel testo novellato dalla Riforma: “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”. La norma propone varie problematiche.

            Vigente la disciplina originaria, la giurisprudenza aveva negato l’accesso agli atti processuali ed a quelli espressivi della funzione giurisdizionale, anche se non immediatamente collegati a provvedimenti che siano espressione dello ius dicere, purché intimamente e strumentalmente connessi a questi ultimi [133], come, ad es., la memoria difensiva e la relazione medica presentata in giudizio dal consulente di parte [134], gli atti di conferimento di incarichi a consulenti tecnici d’ufficio e di liquidazione dei corrispondenti compensi [135], le relazioni presentate in giudizio dai consulenti di parte [136], il ruolo d’udienza della Cassazione civile [137], il verbale d’udienza [138], le relazioni redatte dai servizi sociali del Comune, su richiesta della Procura della Repubblica [139], “i criteri di assegnazione degli affari” in vigore presso le Procure generali della Repubblica ed i “registri delle sezioni del Tribunale…, relativi a procedimenti giurisdizionali o comunque ad essi connessi, come le spese di giustizia” [140], i documenti che consentono all’Avvocatura dello Stato di predisporre la difesa in giudizio dell’Amministrazione [141], gli atti adottati o detenuti dagli organi di controllo della Corte dei Conti [142], i provvedimenti adottati dal commissario ad acta nominato dal giudice dell’ottemperanza [143] e agli atti dei privati detenuti dalla pubblica amministrazione occasionalmente [144] o entrati in suo possesso per contiguità o non scorporabilità con documenti direttamente utilizzati per l’attività amministrativa  [145].

Alla luce delle indicazioni fornite dalla Legge, è stato consentito l’accesso, tra l’altro, alla registrazione dei contatti ad un sistema informatico, agli originali cartografici formati da materiale deteriorabile, alle registrazioni fonografiche delle sedute degli organi collegiali, alla motivazione di un provvedimento di archiviazione dell’azione disciplinare, adottato dal Consiglio Nazionale Forense, al “programma ferie” e al “cartellino marcatempo”, all’elenco delle determinazioni dell’Ufficio Tecnico Comunale, alle “pagine del registro del protocollo comunale, in cui vi sono protocollate le domande degli aspiranti alla carica di revisori dei conti”, alla “pezza giustificativa per un rimborso spese di un amministratore” [146]; è stato negato, di contro, alla “copia dell’appello, proposto da un contribuente tramite un legale, alla Commissione Tributaria Regionale…avverso la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale…, con la quale veniva respinto il ricorso presentato dallo stesso contribuente avverso avvisi di accertamento I.C.I.”, ai “dati anagrafici” e agli “elenchi dei contribuenti”, al “duplicato del libretto di deposito postale smarrito”, agli atti dell’Ufficio Centrale per il referendum, in quanto emanati da un organo neutrale non nell’esercizio di un potere amministrativo, ma in funzione della tutela dell’ordinamento generale dello Stato, al diario e alla cartella infermieristica, e al – solo -  nominativo del responsabile di un parere ministeriale [147].

            Gli arresti giurisprudenziali non sembrano scalfiti dalla nuova definizione elaborata dalla Riforma, ove, da un lato, si individuano, latamente, gli atti “detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse (ante: “atti…formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”) [148], dall’altro, si ammette l’accesso ad atti “anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento” (ante: “anche interni”) [149], infine, si ribadisce l’inaccessibilità delle “informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo”, salvo quanto previsto dalla disciplina in materia di protezione dei dati personali (cfr. art. 22, c. 4 – novellato – della Legge).

B.12 (SEGUE) ATTI PRIVATISTICI

            E’ (stata) particolarmente dibattuta la questione dell’accessibilità degli atti dell’Amministrazione aventi natura privata [150]. Com’è noto, tre erano gli indirizzi propugnati dalla giurisprudenza amministrativa: l’orientamento restrittivo, che limita(va) il diritto di accesso all’attività di tipo pubblicistico [151], la tesi estensiva, che rigetta(va) qualsiasi limitazione all’accesso fondata sulla distinzione tra attività pubblicistica e privatistica della pubblica amministrazione [152], e quella intermedia, che circoscrive(va) il diritto di accesso in base non al regime giuridico formale dell’Ente, quanto, piuttosto, all’attività concretamente posta in essere [153]. Sul punto, interveniva – prima della Riforma – l’Adunanza plenaria, riconoscendo il diritto di accesso a qualsiasi tipo di attività della Pubblica Amministrazione: secondo l'Alto Consesso, posto che “ogni attività dell’amministrazione, anche quando le leggi amministrative consentono l’utilizzazione  di istituti di diritto privato, è vincolata all’interesse collettivo, in quanto deve tendere alla sua cura concreta, mediante atti e comportamenti comunque finalizzati al perseguimento dell’interesse generale”, e premesso che l’attività amministrativa è “configurabile non solo quando l’Amministrazione eserciti pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando essa (nei limiti consentiti dall’ordinamento) persegua le proprie finalità istituzionali mediante un’attività sottoposta, in tutto o in parte, alla disciplina prevista per i rapporti tra i soggetti privati (anche quando gestisca un servizio pubblico  o amministri il proprio patrimonio o il proprio personale)”, l’art. 22 della Legge, “in attuazione del principio costituzionale per cui l’attività amministrativa nel suo complesso deve essere trasparente e controllabile…, non ha attribuito decisivo rilievo alla natura pubblicistica o privatistica degli atti nei cui confronti si chieda l’accesso e non ha indicato una particolare tipologia di atti dell’Amministrazione nei cui confronti l’accesso sia radicalmente precluso”, cosicché “né la ratio né il testo dell’art. 22…consentono di affermare che l’accesso vada escluso per gli atti dell’Amministrazione disciplinati dal diritto privato” e il diritto de quo va, conseguentemente, “escluso nei soli casi espressamente previsti dalla legge…ma non per il solo fatto che sia rivolto verso gli atti che, tenuto conto delle leggi amministrative del settore, sono disciplinati dal diritto privato” [154].

L’orientamento della Plenaria trova, ora, puntuale riscontro nella Riforma, che – come abbiamo rilevato supra individua gli atti “detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.

Nella sentenza testé esaminata, l’Alto Consesso si è anche occupato dell’accesso agli atti di diritto privato dei gestori di pubblici servizi, enunciando i parametri per l’applicabilità della (regola della) trasparenza. In proposito, sono stati individuati tre settori: i “procedimenti  per la formalizzazione delle proprie motivate determinazioni, anche di scelta dei propri contraenti (come avviene in materia di appalti pubblici di lavori, servizi o forniture)”, imposti al gestore del pubblico servizio da una “norma comunitaria o di diritto interno (in ragione delle esigenze di mercato, degli interessi pubblici coinvolti o della gestione del denaro pubblico)”, i moduli gestionali ed organizzativi, incidenti “sulla qualità del servizio, sul rispetto delle norme che proteggono gli utenti e sul soddisfacimento delle loro esigenze”, infine, con riferimento alla “residua attività dei gestori”, in tutti i casi in cui “si manifesti un interesse pubblico prevalente rispetto a quello imprenditoriale, sulla base di un giudizio di bilanciamento…che tenga conto (…in primis…)del pubblico servizio in concreto svolto, della strumentalità, rispetto ad esso, dell’attività oggetto della domanda di accesso, nonché delle eventuali previsioni delle carte di servizio del settore (…poi…) del regime sostanziale dell’attività del gestore, svolto in regime di esclusività (che rende ravvisabile all’utenza un vero e proprio alter ego dell’Amministrazione) o in un sistema di mercato o di concorrenza…(…infine…) delle eventuali regole procedimentali, anche di diritto privato, che il gestore si sia posto per organizzare il servizio con determinazioni basate sulla trasparenza e sui principi di buona fede e di correttezza” [155]. Anche in parte qua l’indirizzo della Plenaria sembra confermato dalla Riforma [156].

B. 13  (SEGUE) ATTI INTERNI   

Non rileva, poi, la natura interna del documento (cfr. art. 22, c. 2, della Legge, nella formulazione sia ante che post Riforma). Secondo il costante indirizzo del giudice di appello, peraltro, espressamente veicolato nella Riforma (si veda l’inciso “o non relativi ad uno specifico procedimento”), è ammissibile l’accesso ai documenti rappresentativi della mera attività interna  dell’Amministrazione, a prescindere dal fatto che essi siano stati concretamente utilizzati ai fini dell’attività (con rilevanza) esterna [157]. Mentre non sussistono dubbi in relazione agli atti interni necessari e normativamente previsti per l’adozione della decisione finale [158], si discute(va) sull’ostensibilità di quelli facoltativi, ovvero attinenti ad attività istruttorie prive di disciplina normativa o di esclusivo rilievo interorganico [159].

B. 14 (SEGUE) ATTI PREPARATORI

            L’ampia formulazione legislativa consente di confermare, in terzo luogo, la tesi giurisprudenziale favorevole all’accesso alla c.d. attività preparatoria [160].

Per quanto concerne gli atti preparatori dei procedimenti tributari, vigente la disciplina originaria, ovvero l’art. 13, c. 2, peraltro tuttora in vigore, in cui si stabilisce che le disposizioni del relativo Capo – Capo III Partecipazione al procedimento amministrativo – non si applicano ai “procedimenti tributari, per i quali restano parimenti ferme le particolari norme che li regolano”, e l’(abrogato) u.c. dell’art. 26 della Legge, ove si prevedeva l’inaccessibilità degli “atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti di cui all’articolo 13, salvo diverse disposizioni di legge”, “posto che il potere di verifica fiscale è istituzionalmente esercitabile in funzione strumentale all’accertamento tributario”, si era rilevato che “la relativa attività – avendo ontologicamente una funzione preparatoria del futuro provvedimento definitivo – di norma non fa sorgere il diritto di accesso ai documenti in relazione alla chiusura delle operazioni di verifica…atteso che non c’è stato ancora alcun avviso di accertamento e, cioè, non si è concretato alcun atto di imposizione”, ma, “nel momento in cui – conclusosi il procedimento – si sia adottato l’atto impositivo, potendo quest’ultimo essere, in astratto, immediatamente lesivo di posizioni giuridiche e, quindi, tutelabile ancor prima che in sede giudiziaria, mediante l’esercizio del diritto di accesso, deve essere consentita la visione dell’atto all’interessato” [161]. La Riforma, da un lato, ha confermato la norma ex art. 13, c. 2, della Legge, dall’altro, riformulando l’art. 24, ha escluso il diritto di accesso “nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano” [c.1, lett. b)]. Secondo dottrina autorevole, “l’eliminazione del riferimento agli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti e l’utilizzazione della sintetica espressione procedimenti tributatari sembra, seppur ad un primo esame, aver eliminato ogni possibilità di valorizzare, ai fini dell’accesso, attività relative a fasi interne al procedimento con una qualche rilevanza esterna”, cosicché “appare..normativamente avvallata la tesi più rigorista che subordina l’accesso ai documenti alla definizione del procedimento con l’emanazione del provvedimento finale” [162].

Nell’ambito dell’attività (latu sensu) preparatoria, assumono particolare rilievo le problematiche relative agli esposti dei privati ed al segreto professionale.

In relazione alla prima, sembrano sussistere pochi dubbi sulla conoscibilità degli atti d’impulso al procedimento sanzionatorio [163]. Contrasti interpretativi si manifestano, invece, nell’ipotesi in cui dall’esposto non derivi, automaticamente, l’avvio di un procedimento ispettivo o repressivo nei confronti del richiedente: si fronteggiano l’indirizzo secondo cui  il destinatario del procedimento (di controllo o ispettivo) è titolare di un interesse qualificato a conoscere tutti i documenti amministrativi utilizzati nell’esercizio del potere di vigilanza, primi fra tutti gli atti di iniziativa, da cui scaturisce l’obbligo di facere, e di preiniziativa, che attivano i procedimenti ufficiosi dell’Amministrazione [164], e quello che lo nega [165].

Quanto al secondo profilo, premesso che l’innovazione legislativa, pur ridimensionando “la portata sistematica del segreto amministrativo, il quale, ora, non esprime più un principio generale dell’agire dei pubblici poteri, ma rappresenta un’eccezione al canone della trasparenza, rigorosamente circoscritta ai soli casi in cui viene in evidenza la necessità obiettiva di tutelare particolari e delicati settori dell’Amministrazione”, non ha tuttavia travolto le “diverse ipotesi di segreti previsti dall’ordinamento, finalizzati a tutelare interessi specifici, diversi da quello, riconducibile, secondo l’impostazione più tradizionale, alla mera protezione dell’esercizio della funzione amministrativa”, cosicché, “in tali eventualità, i documenti, seppure formati o detenuti dall’Amministrazione, non sono suscettibili di divulgazione, perché il principio di trasparenza cede a fronte dell’esigenza di salvaguardare l’interesse protetto dalla normativa speciale sul segreto”, la giurisprudenza amministrativa ha individuato tre diverse ipotesi di ricorso alla consulenza esterna: nell’ambito dell’istruttoria procedimentale, ai fini dell’adozione di un provvedimento amministrativo, nella fase contenziosa o precontenziosa, per consentire all’Amministrazione di definire la propria strategia difensiva, e in una fase intermedia, “successiva alla definizione del rapporto amministrativo all’esito del procedimento, ma precedente l’instaurazione di un giudizio o l’avvio dell’eventuale procedimento precontenzioso”, con analoghe finalità processuali o paraprocessuali”; tali differenziazioni si riflettono sul diritto di accesso: nel primo caso l’accesso è consentito, perché “la consulenza, pur traendo origine da un rapporto privatistico, normalmente caratterizzato dalla riservatezza della relazione tra professionista e cliente, è…oggettivamente correlata ad un procedimento amministrativo”, negli altri deve essere negato, in quanto il parere del professionista, non essendo “destinato a sfociare in una determinazione amministrativa finale”, rimane caratterizzato dalla “nota di riservatezza, che mira a tutelare non solo l’opera intellettuale del legale, ma anche la stessa posizione dell’Amministrazione, la quale, esercitando il proprio diritto di difesa, protetto costituzionalmente, deve poter fruire di una tutela non inferiore a quella di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento” [166].

B. 15 (SEGUE) DOCUMENTO INDIVIDUATO O INDIVIDUABILE

            Dal disposto dell’art. 5, c. 2, del Regolamento 2006, ai sensi del quale “il richiedente deve indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta, ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione” [in termini analoghi l’(abrogato) art. 3, c. 2, del Regolamento], si deduce che il documento amministrativo oggetto dell’accesso deve essere concretamente individuato o, quanto meno, concretamente individuabile [167]. Non si può, quindi, pretendere dall’Amministrazione una selezione degli atti al fine di individuare quelli utili [168], l’elaborazione di dati o documenti detenuti dalla Pubblica amministrazione, allo scopo di rispondere ad esigenze conoscitive del richiedente [169], la promozione di indagini ricognitive finalizzate a reperire informazioni generiche [170] o la ricerca della documentazione funzionale agli interessi dell’istante [171]; né si può esigere l’accesso al “processo elaborativo internoriassunto dall’atto amministrativo [172]. Si può pretendere, invece, l’accesso ad un numero elevato di documenti [173], anche già conosciuti [174]. Le prescrizioni regolamentari hanno sorretto il rigetto di richieste tendenti a conseguire, più che l’accesso a documenti certi, la prova dell’esistenza di documenti presunti [175]; ma altro indirizzo giurisprudenziale, premettendo il rilievo che, “normalmente, chi rivolge l’istanza di accesso all’Amministrazione non conosce il contenuto degli atti che chiede e potrebbe anche non essere certo che tali atti siano stati posti in essere (e proporsi pertanto come scopo dell’istanza di accesso il duplice obiettivo di sapere se l’atto esiste e, in caso di risposta positiva, quale sia il suo contenuto)”, ritiene “non riconducibili allo schema degli articoli 22 e segg. della legge n. 241…soltanto la richiesta di informazioni sull’esistenza e lo stato di pratiche ovvero richieste di accesso ad atti la cui esistenza è meramente ipotetica, ma non l’istanza di accesso che indichi come oggetto specificati atti o documenti la cui esistenza è ragionevolmente plausibile, anche se l’istante non è certo che essi siano stati formati”, ed “in quest’ultimo caso l’Amministrazione è quindi tenuta, quando gli atti richiesti non esistano, a dare riscontro all’istanza di accesso, nel senso che essa ha comunque l’obbligo di negare l’accesso, motivando il diniego con l’indicazione della circostanza che l’istanza propostale ha ad oggetto documenti di fatto non esistenti” [176].

            Infine, ai sensi del c. 6 dell’art. 22 – novellato – della Legge, “il diritto di accesso è esercitatile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere” [177].

B. 16  LE MODALITA’ DELL’ACCESSO: A) INFORMALE E FORMALE      

Il diritto di accesso, che consiste nella visione [178] e/o nell’estrazione di copia [179] dei documenti richiesti, si esercita in forma semplificata (c.d. accesso informale) o in modo procedimentale (c.d. accesso formale). Nel primo caso, l’interessato presenta “richiesta, anche verbale, all’ufficio dell’amministrazione competente a formare l’atto conclusivo del procedimento o a detenerlo stabilmente” (art. 5, c. 1, del Regolamento 2006); in definitiva,  “l’interessato può semplicemente recarsi nell’ufficio dell’Amministrazione e prendere visione, senza particolari formalità, del documento che gli interessa” [180]. Con l’accesso formale, viceversa, si instaura un vero e proprio procedimento documentale, caratterizzato, tra l’altro, dalla presentazione dell’istanza scritta, dalla notifica ai controinteressati, ai sensi dell’art. 3 del Regolamento 2006, dal dies ad quem e dall’eventuale diniego scritto dell’Amministrazione [181].

 L’istanza – con firma non autenticata - inviata a mezzo posta o presentata da soggetto diverso dal sottoscrittore soddisfa la condizione prevista dal regolamento se “accompagnata dalla semplice fotocopia del documento di riconoscimento del richiedente” [182]. Alle medesime condizioni – trasmissione con lo stesso mezzo del documento di identità del richiedente – è possibile inoltrare l’istanza via fax [183].  Qualora l’istanza sia presentata da un legale, la dottrina distingue a seconda se sussista – o meno – il procedimento giudiziale, noto all’Amministrazione, richiedendosi soltanto nel secondo caso la sottoscrizione (anche) dell’assistito [184].

Presentata – regolarmente (cfr. art. 6, c. 5, del Regolamento 2006) – l’istanza, inizia a decorrere il termine – perentorio – di trenta giorni per la definizione del procedimento.

Ai sensi dell’art.7, c. 1, del Regolamento 2006, “l’atto di accoglimento della richiesta di accesso contiene l’indicazione dell’ufficio, completa della sede, presso cui rivolgersi” [185]; la norma citata prevede, poi, “un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici giorni, per prendere visione dei documenti o per ottenerne copia” [186].

B. 17 (SEGUE) B) SEDE DECENTRATA

Vigente la disciplina – legislativa e regolamentare – abrogata, la problematica relativa all’obbligo della Pubblica Amministrazione di trasmettere la documentazione richiesta al domicilio dell’istante o di consentire l’accesso in una sede decentrata, agevolmente raggiungibile, registra (va) due posizioni contrastanti della giurisprudenza amministrativa: da un lato, chi massimizza(va) la portata dell’(abrogato)art. 2, c. 2, del Regolamento, nell’ottica di una lettura centralizzata della disciplina [187], sostenendo che la Legge  non permette (va) “di ottenere quel quid pluris, consistente (non già nella mera visione dell’atto presso l’Amministrazione, ed eventuale estrazione di copia a cura e spese del richiedente, bensì) nell'invio della documentazione al domicilio dell’interessato” [188], dall’altro, posizioni giurisprudenziali di segno contrario, favorevoli a permettere l’accesso presso le sedi decentrate o ad inviare la documentazione al domicilio del richiedente [189].

Sulla questione, occorre ricordare l’intervento della Plenaria: dopo aver rilevato che “l’accesso ai documenti è regolato per alcuni tratti da fonti normative, per il resto è affidato alle scelte autoorganizzatorie delle singole amministrazioni”, e che “la diversificazione dei livelli di regolamentazione e la circostanza che siano state poste dalla legge e dal regolamento anche regole di dettaglio indicano che si è inteso definire in sede normativa i profili garantiti dell’accesso, demandando alle singole Amministrazioni di modulare, nel rispetto di tali profili, le misure occorrenti per rendere in concreto i documenti accessibili”, i giudici di Palazzo Spada sostengono che “nulla preclude alle Amministrazioni centrali di consentire la consultazione presso i propri uffici periferici…(…né…)… che l’accesso possa essere soddisfatto mediante la spedizione per posta dei documenti richiesti”, ma, “tuttavia nelle norme citate non si ravvisano prescrizioni dalle quali sia deducibile l’obbligo per le Amministrazioni di aderire ad una richiesta di consultazione dei documenti cartacei in forma, per così dire, decentrata”, in quanto si tratta “di una possibile modalità di esercizio dell’accesso, che si colloca però al di sopra della soglia minima garantita dall’ordinamento e, in quanto tale, è affidata non alla scelta del richiedente, ma alle valutazioni delle Amministrazioni…per conseguenza, se questa possibilità non è prevista, la tesi secondo la quale l’Amministrazione sarebbe tenuta a consentire l’accesso presso un ufficio periferico o tramite il servizio postale manca di un effettivo sostegno giuridico” [190].

            Mentre dalla Riforma non emergono elementi innovativi, il Regolamento 2006 contiene una specifica norma – l’art. 13 – rubricata Accesso per via telematica, ove so statuisce che le pubbliche amministrazioni “assicurano che il diritto di accesso possa essere esercitato anche in via telematica”. E’ certamente una norma (latu sensu) programmatica, essendo “di tutta evidenza che l’applicazione concreta dipenderà dalla sensibilità verso il nuovo che avranno i vertici delle singole Pubbliche Amministrazioni” [191]; ma è comunque un (ulteriore) segnale nella direzione della centralità del cittadino e dell’obbligo della pubblica amministrazione di soddisfarne i bisogni, quando non conflittuali con il corretto funzionamento dell’attività amministrativa.

B. 18 (SEGUE)   C) COSTI

Ai sensi dell’art. 25, c. 1, 2° e 3° periodo, della Legge, mentre l’esame dei documenti è gratuito, il rilascio di copia “è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura” [192]. A compendio, l’art. 7, c. 6, del Regolamento 2006 (e – ante – l’art. 5, c. 7, del Regolamento) obbliga (in tal senso l’inciso “in ogni caso”) le singole amministrazioni a quantificare gli importi dovuti [193]

Tanto l’Amministrazione finanziaria quanto la CA hanno escluso che sia dovuta l’imposta di bollo sulle istanze di accesso finalizzate ad ottenere la copia informale (= non autenticata) dei documenti richiesti [194].

B. 19  (SEGUE) CASI DI ESCLUSIONE

            Ancorché l’accesso costituisca la regola ordinamentale dell’attività amministrativa, la Legge individua – direttamente (è il caso contemplato da – gran parte – del c. 1 dell’art. 24, novellato) o indirettamente (il riferimento è alla parte residua del predetto c. 1 e alle riserve regolamentari contemplate dai commi 2 e 6 e, più in generale, dal c. 2 dell’art. 22) – alcune eccezioni.

Discende dalla Legge l’esclusione:

-per i documenti coperti da segreto di Stato [art. 24, c. 1, lett. a), novellato] [195];

-nei “procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano [art. 24, c. 1, lett. b), novellato]; prima della Riforma, la limitazione de qua derivava dal combinato disposto dell’ (abrogato) art. 24, c. 6, seconda parte, della Legge (“non è comunque ammesso l’accesso agli atti preparatori  nel corso della formazione dei provvedimenti di cui all’art. 13, salvo diverse disposizioni di legge”) e dell’art. 13, che escludeva – ed esclude – le disposizioni contenute nel Capo III, Partecipazione al procedimento amministrativo – nei confronti “dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione” (c. 1) e “dei procedimenti tributari per i quali restano parimenti ferme le particolari norme che li regolano” (c. 2) [196];

-nei confronti “dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione” [art. 24, c. 1, lett. c), novellato]; valgono i rilievi espressi nel punto precedente [197];

-nei “procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi” [art. 24, c. 1, lett. d), novellato] [198];

-degli altri casi di “segreto o di divieto di divulgazione, espressamente previsti dalla legge” [199], dal “regolamento governativo di cui al comma 6” e dalle “pubbliche amministrazioni” [art. 24, c. 1, lett. a), novellato], che devono individuare “le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso” (c. 2 della norma citata); peraltro, tanto in questa fattispecie, quanto in relazione al segreto di Stato, “i documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti solo nell’ambito e nei limiti di tale connessione” [c. 5, primo periodo, della norma citata, elevando a(l rango di) norma primaria la disposizione ex art. 8, c. 2, secondo periodo, del Regolamento] [200].

            Per quanto riguarda il regolamento governativo contemplato dal comma 6, occorre – ancora – rifarsi al (tuttora: si veda l’art. 15 del Regolamento 2006) vigente art. 8 del Regolamento; non a caso, le cause di esclusione ivi enunciate [201] – lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale, pregiudizio alla politica monetaria e valutaria, tutela dell’ordine pubblico [202] e riservatezza delle persone, sono state sussunte, per effetto della Riforma, nel – novellato – art. 24, c. 6, rispettivamente, lett. a), b), c) e d) [con l’aggiunta dell’ulteriore causale concernente la contrattazione collettiva nazionale di lavoro: lett. e)].

            Rimane confermata la clausola – generale –di differimento: l’accesso non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento” [art. 24, c. 6, novellato; art. 10, c. 2, del Regolamento 2006].


NOTE

 

[130]Cons. di Stato, V, 31 gennaio 2003, n. 501; così anche Tar Abruzzo, Pescara, 21 febbraio 2004, n. 230; Tar Basilicata 5 luglio 2004, n. 604, cit.; Cons. di Stato, V, 12 ottobre 2004, n. 6585.

[131]Cons. di Stato, V, 22 aprile 2002, n. 2186; nello stesso senso Tar Puglia, Bari, 26 agosto 2004, n. 3677; in termini estensivi anche Tar Abruzzo, Pescara, 29 gennaio 2004, n. 65 (nei confronti della “richiesta di sovvenzione contro cessione di quota della retribuzione”, trasmessa all’INDAP per il tramite del Comune di appartenenza),  Tar Sicilia, Palermo, 14 giugno 2004, n. 1038 (rispetto ad una circolare del Ministero dell’Assessorato regionale della Sanità, diramata alle aziende ospedaliere”) e Tar Veneto 14 marzo 2005, n. 975, cit. (in relazione ad un documento di natura privatistica detenuto dalla Telecom, quale gestore di pubblico servizio); secondo Tar Sardegna 19 dicembre 2005, n. 2391, invece, l’interpretazione de qua “conduce ad affermare che il soggetto che ha formato il documento è il legittimato passivo dell’istanza di accesso, da privilegiare in generale rispetto al soggetto che detiene il documento, il quale ha a tal fine una posizione secondaria e sussidiaria”.

[132]Cfr. Cons. di Stato, VI, 12 aprile 2005, n. 1678.

[133]Cons. di Stato, IV, 22 febbraio 2003, n. 961; Cons. di Stato, IV, 14 febbraio 2002, n. 883; Cons. di Stato, VI, 4 novembre 2002, n. 6007, in Foro amm. C.d.S., 2003, 221, con nota CREPALDI, Non sussiste diritto di accesso nei confronti degli atti processuali; Tar Veneto 6 settembre 2004, n. 3215.

[134]Cons. di Stato, VI, 30 marzo 2001, n. 1882, in Corr. giur., 2001, 744, con nota CARBONE, Diritto di accesso ai dati sensibili per esigenze processuali; in Giur. it., 2002, 405, con nota CASSANO, I dati sensibili, la salute, la riservatezza e l’accesso ai documenti amministrativi.

[135]Cfr. Tar Campania, Napoli, 8 luglio 1997, n. 1795, in TAR, 1997, I, 2058.

[136]Cfr. Cons. di Stato, VI, 30 marzo 2001, n. 1882, cit.

[137]Cfr. Cons. di Stato, IV, 23 settembre 1996, n. 1043, in CdS, 1996, I, 1315; ma Cons. di Stato, IV, 14 febbraio 2006, n. 573, rileva di non potersi “ritenere con certezza” che i registri relativi alla attività di cancelleria” costituiscano “attività collegata a quella giurisdizionale”.

[138]Cfr. CA, Plenum del 15 ottobre 2007 (parere 1).

[139]Cfr. Tar Sicilia, Palermo, 13 dicembre 2005, n. 7248.

[140]Rispettivamente, Cons. di Stato, IV, 22 giugno 2004, n. 4471, e Tar Calabria, Catanzaro, 8 giugno 2005, n. 1010.

[141]Cfr. Tar Lazio, Roma,  18 maggio 1998, n. 932.

[142]Cfr. Corte dei Conti, Sez. Contr. Stato, 27 aprile 1999, n. 24, in CdS, 1999, II, 1176.

[143]Tar Sicilia, Palermo, 9 novembre 2005, n. 5000.

[144]Cfr. Cons. di Stato, V, 9 giugno 2003, n. 3249, cit.; Cons. di Stato, V, 23 gennaio 2004, n. 207, che ha limitato l’esibizione “alle sole delibere di aggiudicazione dei contatti di fornitura di materiali e servizi…con conseguente esclusione delle bolle di consegna e delle fatture”, perché “quei documenti non risultano formati dall’Amministrazione e…la stessa li detiene occasionalmente in quanto parte di un rapporto contrattuale sicché l’ostensione degli stessi esula evidentemente dall’ambito applicativo oggetto della disciplina dettata in materia di accesso”.

[145]Cfr. Cons. di Stato, VI, 22 gennaio 2001, n. 191, in Giust. civ., 2001, I, 1416, con nota BONINI, I limiti al diritto di accesso fra trasparenza dell’attività amministrativa ed efficienza dell’economia di mercato, ibidem, 2553, con nota CASSANO, Diritto d’accesso ai documenti amministrativi o richiesta surretizia?, sottolineando che, “in disparte il…dato ostativo testuale, si finirebbe (…argomentando a contrariis…ndA) per rendere oggetto di un dovere di ostensione documenti privati non altrimenti esigibili in visione, per la sola circostanza che essi si trovino, senza avere assunto alcun rilievo procedimentale specifico, presso un soggetto pubblico”; Tar Lazio, Roma, 27 dicembre 2001, n. 12263, cit.; Tar Sardegna 1 ottobre 2002, n. 1302; Cons. di Stato, V, 11 marzo 2002, n. 1443, cit.; Cons. di Stato, V, 22 aprile 2002, n. 2186, cit.; Cons. di Stato, VI, 29 novembre 2004, n. 7805. Di conseguenza, la giurisprudenza amministrativa ritiene accessibili gli atti provenienti da soggetti privati (solo) se ed in quanto utilizzati ai fini dell’attività amministrativa, quando, cioè, abbiano avuto un’incidenza nelle determinazioni amministrative (cfr. Cons. di Stato, VI, 16 dicembre 1998, n. 1683, cit.; Tar Lombardia, Brescia, 1 giugno 2002, n. 918; Tar Toscana 6 dicembre 2004, n. 6288), ritenendosi, in tal caso, che “il controllo sul soggetto pubblico e la difesa degli interessi incisi dall’attività amministrativa non possano prescindere dalla conoscenza anche degli atti dei terzi che ne sono stati a presupposto” (Cons. di Stato, VI, 22 gennaio 2001, n. 191, cit.; cfr. anche Tar Emilia Romagna, Bologna, 29 gennaio 2003, n. 50; Tar Lazio, Roma, 2 settembre 2003, n. 7206, cit.; Tar Puglia, Bari, 21 giugno 2004, n. 2608; Tar Campania, Salerno, 5 luglio 2004, n. 1711; Tar Campania, Napoli, 28 ottobre 2005, n. 7844; Tar Lazio, Roma, 17 novembre 2005, n. 11492).

[146]Cfr., rispettivamente, CGARS 29 novembre 1999, n. 631, cit.; Cons. di Stato, Sez.Cons.Atti Norm., 26 aprile 1999, n. 70, in CdS, 1999, I, 1797; Cons. di Stato, IV, 4 luglio 1996, n. 820, in CdS, 1996, I, 1096 (analogamente Cass. 3 agosto 1995, n.8480, in CdS, 1996, II, 229, precisando che il consigliere comunale ha diritto di ottenere dall’Amministrazione di appartenenza copia della registrazione magnetofonica di una seduta del Consiglio; contra TAR Veneto 14 gennaio 2002, n. 60);Cfr. Cons. di Stato, IV, 26 giugno 2002, n. 3551, cit.; CA, Relazione, 12; CA, parere 5 ottobre 2004, quesito del Comune di Oratino; CA, parere 6 luglio 2004, quesito di un cittadino residente ad Avignano; CA, parere 10 febbraio 2004, quesito del Comune di Vigonza.

[147]Cfr., rispettivamente, CA, parere 5 ottobre 2004, quesito del Comune di Sammichele Bari; CA, parere 27 febbraio 2003, quesito del Comune di Bagno di Romagna ritenendo che “non abbiano nulla a che vedere con i documenti amministrativi la cui accessibilità la legge n. 241/90 vuole garantire e quindi esulino dal suo ambito di applicazione”; CA, parere 24 giugno 2003, quesito di un cittadino residente a Potenza, trattandosi “di documentazione inerente ad un rapporto contrattuale tra privati e perciò regolata dalle disposizioni contenute nel contratto di deposito sottoscritto e delle norme del codice civile…”; Cons. di Stato, IV, 2 aprile 1997, n. 333, in CdS, 1997, I, 470; Trga, Trento, 14 marzo 2005, n. 75; Cons. di Stato, VI, 30 settembre 1998, n. 1346 (anche perché scopo della richiesta era “soltanto quello, del resto reso manifesto, della dichiarata intenzione di richiedere all’Amministrazione di avviare nei confronti del funzionario un procedimento disciplinare nell’ipotesi che l’Amministrazione stessa non vi avesse già provveduto”); analogamente Tar Lazio, Roma, 22 aprile 2004, n. 3476; Tar Campania, Napoli, 17 maggio 2005, n. 6382.

[148]Sull’ “intento del legislatore di elaborare ua stesura idonea a recepire orientamenti giurisprudenziali (in particolare, quelli sull’accesso all’attività di diritto privato della pubblica amministrazione)”, cfr. SANDULLI A., op. cit., 496.

[149]Come osserva SECCI, op. cit., 208, “la nuova formulazione dell’art. 22, nel quale è stato inserito l’inciso “atti…non relativi ad uno specifico procedimento” implica che gli atti della p.A. sono accessibili anche nell’ipotesi in cui non vi sia alcuna correlazione con un determinato ambito procedimentale; tale regola non può applicarsi, tuttavia, agli atti dei privati detenuti dalla p.A., per i quali è necessario riscontrare che siano stati utilizzati ai fini di un procedimento amministrativo…”.

[150]In dottrina cfr. FERRARO, op.cit.; GRIMALDI, Il diritto di accesso ai documenti nelle attività private della p.a. e l’impugnazione del provvedimento finale, in www.ergaomnes.net ; PANTALEO, Il diritto d’accesso ai documenti della P.A. e il rapporto tra quest’ultimo e il diritto alla riservatezza, in www.ambientediritto.it ; PLUCHINOTTA PALMERI, op.cit.; PITTALUGA, Il diritto di accesso. Nozione, funzione e modalità di esercizio, in www.altalex.com ; RUSSO A., op. cit.

[151]Cfr. Cons. di Stato, IV, 5 giugno 1995, n. 412, in CdS, 1995, I, 654, osservando che, se la Legge “mira ad ottenere la correttezza, il buon andamento e l’imparzialità della Pubblica amministrazione, questo obiettivo appare perseguibile nei confronti della P.A. che si presenti come autorità”, mentre, “laddove e nei limiti in cui l’Ente agisca con il diritto dei privati, senza godere di potestà particolari o di situazioni di supremazia, non è giustificabile alcuna intrusione attraverso il mezzo dell’accesso”; ciò perché il diritto di accesso “rappresenta una sorta di contrappeso in favore dell’amministrato nei confronti di una posizione del soggetto pubblico o assimilato… che si trovi in una condizione di potestà ed eserciti strumenti pubblicistici”; così anche Cons. di Stato, II, 22 novembre 1995, n. 2779, in CdS, 1997, I, 1630; Cons. di Stato, VI, 1 marzo 1996, n. 297, in CdS, 1996, I, 450; Cons. di Stato, VI, 10 febbraio 1996, n. 184, in CdS, 1996, I, 269; Cons. di Stato, VI, 11 dicembre 1996, n. 1734, in CdS, 1996, I, 1996.

[152]Cfr. Cons. di Stato, IV, 17 giugno 1997, n. 649, in CdS, 1997, I, 685, secondo cui anche l’attività di diritto privato “costituisce cura concreta di interessi della collettività, non meno dell’attività di diritto amministrativo”, non potendosi “discriminare l’attuazione della trasparenza e dell’imparzialità in base al criterio formale dell’attività delle Pubbliche amministrazioni”; Cons. di Stato, VI, 4 aprile 1998, n. 484, in CdS, 1998, I, 543, specificando che “l’accesso agli atti di diritto privato posti in essere da un soggetto pubblico o da un concessionario di pubblici servizi è ammissibile allorché detti atti accedano ad un’attività che, indipendentemente dal regime giuridico formale, costituisca , nella sua essenza, cura concreta di interessi della collettività”; Cons. di Stato, IV, 4 febbraio 1997, n. 82, in CdS, 1997, I, 176.

[153]Cfr. Cons. di Stato, IV, 15 gennaio 1998, n. 14, cit., secondo cui, se “sarebbe riduttivo – specie in un contesto sociale sempre più sospettoso della cultura del segreto ed ansioso di pervenire a livelli di compartecipazione democratica realmente appaganti – relegare il diritto di accesso unicamente a fattispecie nelle quali la P.A. si trovi ad agire in posizione di supremazia ovvero detenga potestà particolari”, in quanto, “diversamente opinando, si verrebbe a creare un’ampia area di immunità anche in relazione a quelle attività sempre più caratterizzate da una disciplina formale di diritto civile, ma sostanzialmente improntate ancora ad una normativa per molti aspetti di natura pubblicistica (come, ad esempio, le c.d. privatizzazioni)”, anche “un’interpretazione ampiamente estensiva…(…potrebbe…)…condurre ad effetti ultronei rispetto ad una corretta applicazione della portata dell’impianto normativo …arrivando a rendere ostensibili – sempre e comunque – ogni tipo di documento posto in essere da una persona giuridica di diritto pubblico o da una Pubblica amministrazione”; con la conseguenza “che – oltre ai casi di inammissibilità dell’accesso agli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti di cui all’art. 13 della legge n. 241 – va altresì escluso il diritto ‘de quo’ nella fattispecie in cui trattasi di attività esclusivamente privatistica e del tutto disancorata dall’interesse pubblico di settore istituzionalmente rimesso alle cure dell’apparato amministrativo; attività che si trasfonde, poi, in atti contrattuali di natura civilistica, in ordine ai quali l’Amministrazione è carente di qualsivoglia discrezionalità amministrativa e che non possono fungere da necessarie articolazioni di un procedimento amministrativo (con le finalità pubblicistiche previste dalle relative norme)”.

[154]Cons. di Stato, Ad.pl., 22 aprile 1999, nn. 4 e 5, cit. La giurisprudenza successiva appare sostanzialmente allineata: cfr. Cons. di Stato, V, 1 ottobre 1999, n. 1248, in CdS, 1999, I, 1594; Cons. di Stato, V, 6 dicembre 1999, n. 2046, cit.; Cons. di Stato, IV, 30 marzo 2000, n. 1821, in CdS, 2000, I, 709; Cons. di Stato, V, 8 giugno 2000, n. 3253, in CdS, 2000, I, 1401; Cons. di Stato, VI, 12 febbraio 2001, n. 654; CGARS 1 giugno 2001, n. 244; Cons. di Stato, VI, 21 giugno 2001, n. 3304, cit.; CGARS 28 gennaio 2002, n. 36; Cons. di Stato, V, 11 marzo 2002, n. 1443, cit.; Cons. di Stato, IV, 2 luglio 2002, n. 3620; Cons. di Stato, VI, 30 maggio 2003, n. 3000, cit.; Cons. di Stato, IV, 30 dicembre 2003, n. 9165; Tar Lombardia, Brescia, 11 settembre 2000, n. 692; Tar Lazio, Roma, 30 marzo 2001, n. 2637; Tar Piemonte 23 febbraio 2002, n. 473; Tar Umbria 26 ottobre 2002, n. 764; Tar Lazio, Roma, 11 ottobre 2002, n. 12020; Tar Emilia Romagna, Bologna, 14 luglio 2003, n. 491.

[155]Cons. di Stato, Ad.pl., 22 aprile 1999, nn. 4 e 5, cit. Certamente, come osserva Cons. di Stato, VI, 24 maggio 2002, n. 2855, cit., nell’ambito del “segmento di attività in relazione al quale i gestori di pubblici servizi sono tenuti ad assicurare il dispiegarsi del principio di trasparenza”, tanto maggiore quanto più la gestione sia affidata a soggetti a forte impronta se non addirittura a natura pubblica, “se nessun dubbio può sorgere con riguardo all’attività propriamente gestionale, certamente ostensibile quali che siano le peculiarità proprie del soggetto preposto all’esercizio del servizio, più complessa risulta la selezione delle residue attività da assoggettare al principio di trasparenza in quanto strumentali al perseguimento imparziale dell’interesse pubblico sotteso alla gestione stessa” (per inciso, nel caso sottoposto a giudizio il massimo organo di giustizia amministrativa ha ritenuto ostensibile, da parte delle Poste Italiane spa, “l’istanza presentata dal ricorrente nel 1993 all’ex datore di lavoro, allora Ministero delle PP.TT., con la quale era stato chiesto il trasferimento ad altro ufficio”); analogamente Cons. di Stato, VI, 7 agosto 2002, n. 4152; Cons. di Stato, VI, 11 maggio 2005, n. 2394; Cons. di Stato, VI, 27 maggio 2003, n. 2938, cit. (ricordando, nel solco di quanto già affermato dall’Adunanza plenaria, come, “con particolare riferimento ai gestori di pubblici servizi, il rispetto della normativa sulla trasparenza e sul buon andamento del rapporto di lavoro con il personale coinvolga interessi di natura pubblicistica e contribuisca ad instaurare corretti rapporti, tra il gestore ed i propri dipendenti, con conseguente maggiore qualità, funzionalità ed efficienza del servizio”); Cons. di Stato, VI, 28 novembre 2003, n. 7798, cit., (in relazione alla procedura di selezione del personale, “da assumere al fine dell’erogazione dell’utilità alla collettività in cui si sostanzia la gestione del servizio pubblico”, perché “si tratta, invero, di procedure tese a garantire che i soggetti privati, i quali gestiscono un servizio pubblico, scelgano le persone più idonee, e, quindi, pur sempre di attività funzionalmente collegata all’organizzazione del servizio; organizzazione che non ha solo riflessi interni, essendo strumentale alla gestione e all’erogazione del servizio, ossia al soddisfacimento di interessi collettivi cui deve tendere il servizio”; analogamente Cons. di Stato, VI, 30 dicembre 2005, n. 7624, con riferimento alla “gestione del rapporto di lavoro (..di Poste Italiane…) con i propri dipendenti”, in quanto “strumentale al servizio gestito…ed incidente potenzialmente sulla qualità di un servizio, il cui rilievo pubblicistico va valutato tenendo conto non solo della dimensione oggettiva, ma anche di quella propriamente soggettiva”; come pure Cons. di Stato, VI, 23 ottobre 2007, n. 5569, cit., con riferimento “alla procedura comparativa volta alla selezione del personale da trasferire”, posta in essere da Trenitalia); in senso contrario, invece, Tar Abruzzo, Pescara, 23 novembre 2001, n. 943, escludendo gli atti e l’attività di gestione del rapporto di lavoro); Tar Veneto 29 marzo 2004, n. 794 (nei confronti dei documenti relativi ad un contratto di appalto tra l’Ater ed una società privata); Tar Campania, Napoli, 7 dicembre 2004, n. 18522 (in relazione a documenti attinenti al rapporto di lavoro di dipendenti comunali); Tar Campania, Napoli, 31 maggio 2005, n. 7368, ha limitato l’accesso “a condizione che miri a realizzare finalità di pubblicità-trasparenza dell’esercizio del servizio pubblico, non già allorquando…sia rivolto a precostituire la prova civile della responsabilità per danni asseritamene cagionata da mezzi del gestore del pubblico servizio nello svolgimento del servizio medesimo”;  nel solco della distinzione tra attività privatistica a connotazione pubblicistica ed attività – meramente - imprenditoriale, Tar Lazio, Roma, 22 febbraio 2002, n. 1294, ha ritenuto legittimo il diniego alla richiesta di accesso all’estratto del conto corrente postale, gestito nell’ambito del servizio bancoposta in modo completamente autonomo rispetto a quello postale, perché “il documento di cui è stato richiesto l’accesso riguarda un’attività - gestione di uno specifico rapporto di conto corrente disciplinato dal relativo contratto – svolto dalle Poste italiane in regime di sostanziale concorrenza con il sistema bancario, dove il diritto alla riservatezza è pienamente riconosciuto” e, “in tale ipotesi,  l’interesse pubblico alla trasparenza deve ritenersi recessivo rispetto a quello imprenditoriale, in quanto quest’ultimo non è altro che il riflesso del diritto alla riservatezza, che in quanto pienamente tutelato nell’ambito dell’omologo sistema bancario non può ammettersi che ottenga una tutela inferiore” (cfr. anche CA, parere 480/1997, in relazione al pagamento dei buoni postali fruttiferi caduti in successione); per inciso, il Garante per la protezione dei dati personali – decisione 27 giugno 2001, in www.garanteprivacy.it  – ha negato allo stesso ricorrente il diritto di accesso fondato sull’art. 13 L. 675/1996, in quanto, di fatto, “espressione del diverso diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990” e tale diritto “non deve essere confuso con il diverso diritto tutelato dall’art.13 della legge n. 675/1996 che è invece volto a garantire il diritto di ogni interessato all’accesso ai propri dati personali”.

[156]Cfr. Cons. di Stato, IV, 9 marzo 2007, n. 1119, cit. ; Cons. di Stato, VI, 23 ottobre 2007, n. 5569, cit.; Tar Lazio, Roma, 10 aprile 2006, n. 2503.

[157]Cfr., ex multis, Cons. di Stato, IV, 4 luglio 1996, n. 820, cit.; CGARS 29 novembre 1999, n. 631, cit.; Cons. di Stato, VI, 18 gennaio 1999, n. 22, in CdS, 1999, I, 98; CGARS 1 giugno 2001, n. 244, cit.; Cons. di Stato, IV, 9 luglio 2002, n. 3825; Cons. di Stato, IV, 15 novembre 2004, n. 7349, cit.; Tar Basilicata 6 febbraio 2001, n. 110; Tar Sicilia, Palermo, 4 marzo 2004, n. 413; Tar Toscana 7 aprile 2004, n. 984; Tar Lazio, Roma, 16 giugno 2004, n. 5906; Tar Toscana 30 agosto 2004, n. 3653; Tar Sardegna 11 febbraio 2005, n. 172; Tar Sardegna 18 aprile 2005, n. 785; Tar Campania, Napoli, 30 giugno 2005, n. 9147; CA, pareri 167/1995, 488/1997 e 20 aprile 2004, quesito di un avvocato di Benevento; in dottrina LUCCA, Diritto di accesso agli atti interni della p.a., in www.comuni.it ; sul diritto di accesso alle circolari, cfr., oltre ai commi 1 e 3 dell’art. 26 della Legge, Cons. di Stato, VI, 16 dicembre 1998, n. 1683, cit. (“…anche atti di carattere generale e normativo sono in linea di principio  suscettibili di divulgazione, sia ex se sia nella veste di atti endoprocedimentali, essendo la relativa conoscenza, da parte dei soggetti interessati, funzionale sia alla difesa della posizione specifica sia alla verifica più generale della corretta gestione della cosa pubblica…ne deriva che, mentre per quel che concerne i regolamenti di cui all’art. 17 della legge 400/1988, la previsione di un regime di pubblicità vincolante  con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale rende superflua l’istanza ostensiva nei confronti dell’Amministrazione, a diverse conclusioni devesi addivenire per quel che concerne le circolari e gli ordini di servizio.., ossia atti generali o di carattere normativo interno la cui conoscenza è utile al fine di verificare la condotta dell’Amministrazione…”) e Tar Sardegna 6 marzo 2001, n. 222 (“anche se le suddette circolari sono pubblicate, è estremamente difficile per chiunque ne abbia interesse procurarsi tali documenti, trattandosi di atti di organizzazione circolanti solo nell’ambito della struttura…aventi, quindi, una limitata e circoscritta diffusione; il che, praticamente, impedisce ai soggetti estranei all’ordinamento…di conoscerli ed esaminarli”).

[158]C.d. “previsione legale”: CASSANO, op. cit., sottolineando che in questo caso l’accessibilità è in re ipsa, in quanto l’atto, “ancorché interno, viene ad assumere rilevanza anche per la sua potenziale capacità di determinare il contenuto dell’atto finale dell’iter procedimentale, ma anche in considerazione del fatto che la sua inesistenza potrebbe riverberarsi sulla legittimità del procedimento”. La querelle sembra risolta –  in senso affermativo – dalla Riforma.

[159]A favore Cons. di Stato, IV, 6 agosto 1997, n. 772, in CdS, 1997, I, 1021; Cons. di Stato, IV, 9 luglio 2002, n. 3825, cit.; contrari Tar Sardegna 24 ottobre 1995, n. 1983, in TAR, 1995, I, 5056; Tar Liguria 27 settembre 1995, n. 400, in TAR, 1995, I, 4563. Sotto un diverso profilo, Tar Lombardia, Milano, 10 gennaio 2003, n. 10, ha escluso i supporti materiali utilizzati per agevolare lo sviluppo dei processi mentali dei soggetti legittimati all’adozione dell’atto, perché i soli atti interni ostensibili sono le manifestazioni del risultato di operazioni di conoscenza, valutazione, giudizio e volontà riferibili all’Amministrazione, idonei a ricostruire il percorso logico seguito nell’adozione del provvedimento finale; analogamente Tar Emilia Romagna, Bologna, 5 dicembre 2005, n. 1686;  più oscillante – quanto meno in relazione agli appunti interni – la posizione della CA: cfr i pareri 572/1999 [(“gli atti destinati ad avere un’efficacia meramente interna nei rapporti tra uffici ed organi della stessa amministrazione anche quando si tratti di appunti interni utilizzati ai fini dell’attività amministrativa, sono assoggettabili alla disciplina dell’accesso”; analogamente Plenum del 18 gennaio 2007 (parere 6)] e 854/1999 (“non è giustificata la sottrazione all’accesso di note e comunicazioni d’ufficio mentre gli appunti sono inaccessibili quando non sono documenti amministrativi ai sensi dell’art. 22 della Legge 241/90, cioè quando costituiscono mere rappresentazioni grafiche di tipo personale che non concorrono minimamente all’azione amministrativa”); mentre in senso decisamente contrario si pone – incidentalmente – Cons, di Stato, VI, 3 dicembre 2004, n. 5860, ritenendo soggetti all’obbligo di esibizione “anche semplici appunti comunque redatti”.

[160]Cfr., anche alla luce del riferimento agli “atti infraprocedimentali”, contenuto nell’(abrogato) art. 4, u.c., del Regolamento, Cons. di Stato, IV, 6 agosto 1997, n. 772, cit.; Cons. di Stato, VI, 30 marzo 1994, n. 441, in CdS, 1994, I, 478, con riferimento agli atti propedeutici ad un verbale di accertamento in materia previdenziale; Cons. di Stato, IV, 24 febbraio 2004, n. 744, rispetto ai “documenti relativi all’effettuazione di un’inchiesta amministrativa nei confronti di un magistrato”; Cons. di Stato, IV, 3 novembre 1997, n. 1254, cit., che ha dichiarato illegittimo il diniego, opposto dal Ministero della Sanità all’Ordine degli psicologi, all’accesso ai documenti  concernenti la rilevazione  delle prestazioni specialistiche ambulatoriali, per la determinazione delle tariffe professionali, una volta conclusosi il relativo procedimento.

[161]Cons. di Stato, IV, 9.7.2002, n. 3825, cit., e CA, Plenum del 14 marzo 2007 (ricorso 22), in posizione mediana tra Tar Friuli Venezia Giulia 21 dicembre 2002, n. 1070, favorevole all’esclusione tout court, e  Tar Campania, Salerno, 5 luglio 2002, n. 671, che, al contrario, ha riconosciuto il diritto di acceso al contribuente destinatario di verifica fiscale e dei conseguenti provvedimenti di rettifica. Diverso sembra l’approccio ai documenti relativi all’attività investigativa, ispettiva e di controllo della Guardia di Finanza, dalla cui diffusione possa derivare pregiudizio alla prevenzione e alla repressione della criminalità nei settori di competenza di quest’ultima, anche sotto il profilo della conoscenza delle tecniche e delle fonti informative ed operative: così Cons. di Stato, IV, 11 aprile 2002, n. 1977; Tar Liguria 15 ottobre 2002, n. 1001.

[162]GARRI, Sub art. 9, in AA.VV., Il regolamento sull’accesso ai documenti. Commento al D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, 298. In senso contrario sembra CENNICOLA, op. cit., 8, quando sottolinea che “la riforma ha espressamente risolto…, in senso negativo, il problema dell’ammissibilità del diritto di accesso nei procedimenti tributari, pervenendo a conclusioni opposte a quelle sostenute dalla giurisprudenza prevalente”.

[163]Cons. di Stato, Ad.pl., 28 aprile 1999, n. 6, cit.; Tar Veneto 2 aprile 2004, n. 934; Tar Lombardia, Brescia, 12 ottobre 2005, n. 979. Peraltro, in tema di accesso – da parte del datore di lavoro – alle dichiarazioni rese da dipendenti in occasione di visite ispettive, dove il bene da tutelare non è tanto la riservatezza, quanto l’esigenza di evitare ritorsioni da parte del datore di lavoro, si vedano le posizioni, non certo omogenee, espresse dalla sesta sezione del Cons. di Stato nelle sentenze 30 marzo 1994, n. 441, cit.; 4 luglio 1997, n. 1066, in CdS, 1997, I, 1071; 27 gennaio 1999, n. 65, in CdS, 1999, I, 111; 22 novembre 1999, n. 1911, in CdS, 1999, I, 1936, e 10 aprile 2003, n. 1923; nonché Tar Sardegna 26 luglio 2004, n. 1170; Tar Piemonte 11 ottobre 2004, n. 2232; Tar Lazio, Roma, 29 ottobre 2004, n. 12054; Tar Liguria 3 dicembre 2004, n. 982; Tar Liguria 14 febbraio 2005, n. 1431; Tar Toscana 27 giugno 2005, n. 3091; Tar Piemonte 28 luglio 2005, n. 2654; Tar Puglia, Lecce, 21 febbraio 2005, n. 680, ha comunque consentito l’accesso “ai documenti relativi all’accertamento effettuato in ordine alla propria denuncia di malattia professionale”. Da ultimo, Cons. di Stato, VI, 13 dicembre 2006, n. 7391, ha ritenuto doverosa la disapplicazione dell’ “art. 2, c. 1, lett. c), d.m. 4 novembre 1994, n. 757, che sottrae al diritto di accesso le dichiarazioni rese dai lavoratori in occasione di indagini ispettive a carico del loro datore di lavoro fino a quando non sia cessato il rapporto, ritenendolo in palese contrasto con l’art. 24 l. 7 agosto 1990, n. 241”.

[164]Cons. di Stato, V, 22 giugno 1998, n. 923, in CdS, 1998, I, 931. Con una visione (quasi) panaccessibile della Legge, Tar Sicilia, Catania, 7 novembre 2001, n. 1895, affermando il diritto di ogni soggetto – di diritti – a conoscere gli autori ed i contenuti di esposti o denunce che possano costituire le basi per l’avvio di un procedimento ispettivo o sanzonatorio, anche per l’estraneità alla legalità repubblicana della “tolleranza verso denunce anonime o segrete”; nella stessa direzione, recentemente, Cons. di Stato, VI, 25 giugno 2007, n. 3601, secondo cui, premesso che “la denuncia o l’esposto… non può considerarsi un fatto circoscritto al solo autore e all’Amministrazione competente al suo esame…, ma riguarda direttamente anche i soggetti denunciati, i quali ne risultano comunque incisi”, nel vigente tessuto ordinamentale “ogni soggetto deve … poter conoscere con precisione i contenuti e gli autori di esposti o denunce che, fondatamente o meno, possano costituire le basi per l’avvio di un procedimento ispettivo o sanzionatorio, non potendo la p.a. procedente opporre all’interessato esigenze di riservatezza, foss’anche per coprire o difendere il denunciante da eventuali reazioni da parte del denunciato, le quali, comunque, non sfuggirebbero al controllo dell’autorità giudiziaria.

[165]Cons. di Stato, VI, 27 gennaio 1999, n. 65, cit.; Tar Lombardia, Brescia, 10 gennaio 2004, n. 20; Cons. di Stato, V, 3 aprile 2000, n. 1916, in CdS, 2000, I, 858, legittima il rigetto qualora l’azione dell’Amministrazione poggi su autonomi atti ispettivi, rispetto ai quali la denuncia del privato sia di mero impulso all’attività d’ufficio, senza acquisire efficacia probatoria; in termini analoghi Tar Liguria 15 luglio 2004, n. 740 (per la verità, fondando il diniego su una sommatoria di motivazioni); più sfumata sembra la posizione della CA: oltre ad evidenziare il legittimo utilizzo dell’istituto del differimento,  “fino a quando non sia conclusa la relativa fase istruttoria qualora non sia possibile soddisfare prima l’istanza di accesso senza impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell’azione amministrativa” [parere 734/1998; analogamente Plenum 28 giugno 2006 (parere 1.29)], si è rilevato che “l’aver presentato un esposto non radica di per sé stesso in capo al richiedente un interesse concreto, attuale e diretto che possa giustificare l’accesso ad una verifica ispettiva”, perché, da un lato, “la denuncia del privato ha…il solo effetto di sollecitare l’eventuale apertura del procedimento di riesame”, dall’altro, “gli esposti, al pari delle denunce, sono atti preprocedimentali rispetto ai quali l’eventuale azione dell’amministrazione si baserà su distinti documenti inerenti il procedimento ispettivo” (Relazione, 14; analoga posizione è stata assunta nei confronti delle verifiche ispettive: cfr. il parere 28 gennaio 2003, quesito del Ministero delle Attività Produttive: “in merito all’accessibilità della documentazione attinente alle verifiche ispettive ordinarie e straordinarie, al pari delle inchieste ispettive, la Commissione ha affermato il diritto dei soggetti istanti alla conoscenza della relazione conseguente ad un procedimento ispettivo relativamente alle parti che li riguardano personalmente”; “si è inoltre espressa più volte sulla inaccessibilità dei documenti riguardanti l’attività ispettiva interna fino all’esaurimento del relativo procedimento”, confermando la possibilità di disporre “il differimento al momento conclusivo della fase istruttoria del procedimento”, “anche in assenza di una norma regolamentare che esplicitamente lo preveda”); gli ultimi interventi, peraltro, sembrano allinearsi alla recente giurisprudenza del massimo organo di giustizia amministrativa, privilegiando l’accessibilità: cfr. Plenum del 19 aprile 2007 (parere 19); Plenum del 9 luglio 2007 (ricorso 6); Plenum del 15 ottobre 2007 (ricorso 28); Plenum del 8 novembre 2007 (ricorso 8). Per la particolare fattispecie ex art. 2 d.m. 757/1994 (sottrazione all’accesso, per cinque anni, dei verbali di ispezione alle società cooperative), cfr. Cons. di Stato, V, 10 marzo 1999, n. 279, in CdS, 1999, I, 452, e Tar Liguria 1 marzo 2005, n. 1003.

[166]Cons. di Stato, V, 26 settembre 2000, n. 5105, cit., da cui sono tratte tutte le citazioni; Cons. di Stato, IV, 8 febbraio 2001, n. 513; Cons. di Stato, V, 2 aprile 2001, n. 1893, cit.; Cons. di Stato, IV, 13 ottobre 2003, n. 6200; Tar Lazio, Roma, 15 ottobre 2003, n. 8466, cit.; Tar Sicilia, Catania, 18 gennaio 2005, n. 37; FRANCHI, Le limitazioni…, cit.; MAZZIA, Il diritto d’accesso agli atti inoppugnabili va riconosciuto anche in presenza di un giudizio penale al soggetto, titolare di una posizione legittimante che indica il numero della pratica, in www.giurisprudenza.it ; la CA reputa idoneo il differimento ed ingiustificata l’esclusione - a tempo indeterminato - dell’accesso agli atti di consulenza e patrocinio legale, fermo restando, comunque, il segreto professionale nei rapporti tra avvocato e cliente, già tutelato dall’ordinamento (parere 942/1999; sull’opportunità del differimento insiste la pronuncia 867 dello stesso anno e soprattutto, la precedente 290/1995, ove si rimarca l’accessibilità soltanto dopo l’adozione delle correlate determinazioni di carattere amministrativo; nel parere 753/1998 si sottolinea che gli atti di consulenza e patrocinio legale devono ritenersi coperti dal segreto professionale purché non siano riferibili per relationem ad un documento amministrativo; contra sembra il parere 830 dello stesso anno, sottolineando che “i pareri legali relativi a controversie in atto o in potenza, e relativa corrispondenza, sono sottratti all’accesso in quanto ineriscono all’attività di consulenza che, essendo svolta in difesa degli interessi dell’amministrazione, esula dall’attività amministrativa vera e propria ed appartiene alla sfera di riserbo che caratterizza i rapporti tra l’avvocato ed il suo assistito per tutto ciò che attiene ad eventuali controversie in atto o potenziali”). Sull’inaccessibilità del parere dell’Avvocatura Generale dello Stato, rientrando “nella corrispondenza che intercorre tra l’organo di amministrazione attiva e l’organo di difesa legale in relazione a liti pendenti”, cfr. Tar Veneto 21 dicembre 2005, n. 4360; analogamente CA, Plenum del 18 gennaio 2007 (ricorso 6).

[167]Cfr. Tar Campania, Napoli, 17 dicembre 2001, n. 5481; Tar Lombardia, Brescia, 27 novembre 1997, n. 1088, in TAR, 1998, I, 101; Tar Basilicata 31 luglio 1998, n. 241, in TAR, 1998, I, 3854; Tar Campania, Napoli, 1 giugno 1999, n. 1520, in TAR, 1999, I, 3462; Tar Sicilia, Catania, 6 ottobre 2005, n. 1564; Tar Calabria, Reggio Calabria, 4 aprile 2001, n. 268, precisa che l’identificazione dell’atto non va compiuta attenendosi formalisticamente all’epigrafe del ricorso, ma con riguardo all’effettiva volontà del ricorrente, desumibile dal complesso dell’atto introduttivo del giudizio; nella stessa direzione Tar Abruzzo, Pescara, 29 gennaio 2004, n. 65, cit.; Tar Lombardia, Brescia, 29 ottobre 2004, n. 1473. Peraltro, “l’esercizio del diritto di accesso … non può essere condizionato dalla puntuale conoscenza da parte dell’istante degli estremi dell’atto di cui si invoca l’accesso” (Cons. di Stato, VI, 18 aprile 2003, n. 2084); né rileva “il nomen iuris di un determinato atto o documento dell’amministrazione, ma … l’informazione in esso contenuta” (Cons. di Stato, VI, 26 gennaio 2006, n. 229, cit); sotto questo profilo, CA, Plenum del 14 marzo 2007 (ricorso 7), ritiene che “l’istanza… volta a conoscere la procedura con la quale l’Ufficio Scolastico provinciale di … acquisisce le domande per iscriversi alle graduatorie permanenti”, possa “essere soddisfatta solo nel caso in cui esistano realmente uno o più documenti nei quali la stessa procedura venga redatta ed esplicitata”.

[168]Cfr. Cons. di Stato, IV, 19 aprile 2001, n. 2355.

[169]Cfr. art. 2, c. 2, del Regolamento 2006, nel solco di un indirizzo giurisprudenziale consolidato:  Cons. di Stato, VI, 10 aprile 2003, n. 1925; Cons. di Stato, VI, 19 settembre 2000, n. 4882; Cons. di Stato, IV, 26 gennaio 2004, n. 237; Cons. di Stato, VI, 10 febbraio 2006, n. 555, cit.; Cons. di Stato, V, 25 settembre 2006, n. 5636, cit.; Tar Lazio, Roma,  27 marzo 1998, n. 692, in TAR, 1998, I, 1256; Tar Lazio, Roma, 6 giugno 1998, n. 1900, in TAR, 1998, I, 2272; Tar Emilia Romagna, Parma, 9 luglio 1998, n. 410, in TAR, 1998, I, 3226; Tar Molise 14 settembre 1998, n. 284, in TAR, 1998, I, 4171; Tar Puglia, Bari, 5 dicembre 2002, n. 5428; Tar Campania, Napoli, 22 febbraio 2003, n. 1329; Tar Campania, Napoli, 3 aprile 2003, n. 3294; Tar Sicilia, Palermo, 6 febbraio 2004, n. 278; Tar Calabria, Catanzaro, 11 aprile 2005, n. 601. Peraltro, se non può imporsi all’Amministrazione un’attività di elaborazione, come quella di predisporre riepiloghi di dati in possesso, qualora questi siano stati redatti, non vi sono ragioni per sottrarli all’accesso, non rilevando il fatto che essi non siano stati individuati dal legislatore: Cons. di Stato, VI, 25 febbraio 2003, n. 1055.

[170]Cfr. CGARS 4 luglio 2000, n. 336, in CdS, 2000, I, 1911; Tar Campania, Salerno, 9 gennaio 2004, n. 7.

[171]Cfr. Cons. di Stato, V, 6 aprile 1998, n. 438, in CdS, 1998, I, 597; Tar Calabria, Reggio Calabria, 12 dicembre 2001, n. 1282; Tar Puglia, Bari, 9 settembre 2004, n. 3881, cit.

[172]Tar Sicilia, Palermo, 22 gennaio 2002, n. 138, che ha respinto una richiesta di accesso finalizzata ad ottenere la – mera - indicazione delle norme tecnico-giuridiche disciplinanti le operazioni commissariali; cfr. anche Trga Trentino Alto Adige, Trento, 26 novembre 2005, n. 367.

[173]Cfr. Tar Campania, Napoli, 10 maggio 2001, n. 2013, giustificando, al più, il “differimento dell’accesso da parte dell’amministrazione ovvero l’adozione di modalità di esibizione della documentazione che contemperino l’interesse della ricorrente alla sua visione con le esigenze di funzionalità degli uffici dell’amministrazione”. E’ sempre avvertita, peraltro, l’esigenza di non ostacolare la normale attività amministrativa; così, qualora l’accesso si riferisca “a intere categorie di attività relative a molti anni… non può non ritenersi che l’amministrazione abbia difficoltà a rilasciare copia dei numerosi atti richiesti” (Cons. di Stato, IV, 14 febbraio 2006, n. 573, cit.; così pure, è stata censurata la sentenza di primo grado, nella parte in cui imponeva all’Amministrazione “un facere specifico, consistente nell’apporre, in ogni singola pratica, una serie di omissis volti a tutelare la riservatezza dei ricercatori… e del progetto industriale; facere specifico comportante, dato il rilevantissimo numero di pratiche da esaminare partitamene, un onere straordinario per l’amministrazione, da ritenersi inammissibile” (Cons. di Stato, V, 25 settembre 2006, n. 5636, cit.). Dal canto suo, CA, Plenum del 14 marzo 2007 (parere 4) ritiene irrealizzabile, in quanto “si tradurrebbe in un’attività troppo gravosa per l’amministrazione comunale”, la richiesta di ottenere copia dell’intero ruolo della tassa di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani.

[174]Cfr. Tar Campania, Napoli, 17 aprile 2001, n. 1703.

[175]Così Cons. di Stato, VI, 30 settembre 1998, n. 1346, cit.: poiché “il diritto di accesso non può risolversi in una richiesta di documentazione che l’amministrato presuma essere stata formata dall’Amministrazione, ma deve consistere nella richiesta di esibizione di documenti di cui sia certa l’esistenza”, a fortiori deve “ritenersi che esuli dal diritto di accesso la mera richiesta di informazioni in ordine alla pendenza o meno di un determinato procedimento, per di più rimesso alla esclusiva  iniziativa dell’Amministrazione e in relazione al quale non è dato in nessun modo all’istante di interferire”; anche se si esclude “un onere di specificazione dettagliata dei documenti che si intendono visionare, per l’assorbente motivo che gli stessi sono sovente sconosciuti al richiedente” [Tar Puglia, Lecce, 6.7.2001, n. 3472; CGARS 14 aprile 2003, n. 158, cit.; Tar Campania, Napoli, 6 marzo 2003, n. 2100; Tar Lazio, Roma, 14 maggio 2004, n. 4444, cit.; Tar Lazio, Roma, 20 dicembre 2004, n. 16639; Tar Lombardia, Milano, 2 maggio 2005, n. 901; TESSARO, Istanze di accesso e individuazione di documenti, in www.comuni.it ;sotto questo profilo, si è ritenuta sufficiente l’indicazione sia degli estremi delle “specifiche fatture” per individuare le corrispondenti deliberazioni di aggiudicazione dei contratti di fornitura (Cons. di Stato, V, 11 marzo 2002, n. 1143, cit.), che dei “documenti con riferimento al contenuto di specifici fascicoli in possesso della p.a.” (Cons. di Stato, VI, 26 aprile 2005, n. 1896); Tar Lazio, Roma, 18 aprile 2005, n. 2789, ricorda che grava comunque sull’interessato “il dovere di indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione”; in termini – esageratamente – estensivi Tar Lazio, Roma, 26 novembre 2002, n. 10725, cit., reputando sufficiente il generico riferimento agli atti adottati nei confronti del richiedente; Tar Basilicata 3 aprile 2006, n. 162, ritenendo sufficiente l’indicazione di “delibere, capitolati e contratti di concessione, in particolare, eventuali deliberazioni di gestione diretta del servizio e/o affidamento a terzi e/o di indizione gara; tutti gli eventuali documenti richiamati negli stessi e comunque prodromici, connessi e consequenziali; tutti gli altri atti e documenti presupposti, connessi e/o consequenziali, nessuno escluso”; analogamente CA, Plenum del 14 marzo 2007 (ricorso 2): “…copia di tutti gli atti posti a fondamento decisionale o a supporto motivazionale del documento caratteristico scheda valutativa”; sull’irricevibilità, per assoluta genericità, della richiesta di accesso “a tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi a quelli suindicati”, cfr. Tar Friuli Venezia Giulia 20 ottobre 2005, n. 829, cit.], si ritiene, nondimeno, inammissibile la semplice richiesta di informazioni sull’esistenza di determinati atti (cfr. Cons. di Stato, VI, 15 ottobre 2001, n. 5437; Tar Marche 1 settembre 2000, n. 1250; Tar Sardegna 16 ottobre 2002, n. 1374; Tar Toscana 29 novembre 2004, n. 6076; in senso contrario Tar Campania, Napoli, 6 marzo 2003, n. 2109, osservando, da un lato, che il reale oggetto dell’istanza di accesso è l’informazione incorporata nel documento, dall’altro, che l’Amministrazione non può fornire che informazioni contenute nei documenti in suo possesso o da questa desunte); cfr. anche Cons. di Stato, IV, 25 settembre 2002, n. 4883; Cons. di Stato, VI, 15 ottobre 2001, n. 5437, cit.; Tar Campania, Napoli, 1 marzo 1999, n. 571, in TAR, 1999, I, 2033; Tar Lombardia, Milano, 31 luglio 1999, n. 2892, in TAR, 1999, I, 3851; Tar Campania, Napoli 9 dicembre 2002, n. 7866; Tar Marche 21 dicembre 2002, n. 1670; Tar Campania, Napoli, 31 maggio 2005, n. 7368, cit.

[176]Tar Campania, Napoli, 25 giugno 2002, n. 3752, cit., nel solco, peraltro, di Cons. di Stato, V, 11 marzo 2002, n. 1443, cit. Recentemente, Cons. di Stato, VI, 29 luglio 2004, n. 5362, cit.; anche secondo Tar Veneto 28 luglio 2003, n. 3935, “deve ammettersi l’istanza che, ragionevolmente, abbia come oggetto specifico l’esibizione di un documento anche qualora colui che fa la richiesta non sia soggettivamente certo che tale documento esista”; cfr. pure Tar Lazio, Roma 26 gennaio 2004, n. 749.

[177]Cfr. CA, Plenum del 18 gennaio 2007 (ricorso 1), in relazione ai B.P.F.

[178]Dell’originale: cfr. Cons. di Stato, VI, 16 giugno 1994, n. 1015, in CdS, 1994, I, 917; Cons. di Stato, V, 27 giugno 1994, n. 730, cit., ritiene illegittima la disposizione dell’Amministrazione che autorizza la visione della copia – e non degli originali – dei documenti richiesti; contra Tar Abruzzo, L’Aquila, 5 febbraio 2001, n. 30. Secondo Tar Piemonte 16 gennaio 2002, n. 68, l’Amministrazione non può rifiutare l’esame diretto del documento originale anche se ne ha rilasciato copia all’interessato; CA, parere 546/1999, precisa che, in luogo del documento originale, “il richiedente può prendere visione…di una riproduzione dello stesso, mediante l’utilizzazione di un disco ottico (CD-ROM), ai sensi dell’art.22, comma 2, della legge 241/90”.

[179]Ad avviso di Tar Lazio, Latina, 9 febbraio 2004, n. 53, la consegna di una riproduzione parziale “esclude la facoltà di prendere visione e contraddice la naturale ostensibilità del documento”.

[180]Cons. di Stato, V, 19 marzo 1996, n. 279; peraltro, “è sufficiente…che in capo all’autorità adita sorgano anche semplici ‘dubbi’ sulla ‘accessibilità del documento’ perché il responsabile del procedimento possa invitare contestualmente il richiedente a presentare istanza formale”: Cons. di Stato, V, 18 marzo 2004, n. 1417. L’accesso informale è, ovviamente, escluso qualora – in base alla natura del documento richiesto – vi siano controinteressati (argomentando a contrariis dall’art. 5, c. 1, del Regolamento 2006).

[181]Secondo la CA, poiché “l’art. 3 del D.P.R.352/92 (…cfr., ora, art. 5 del Regolamento 2006…ndA)  identifica nell’accesso informale la modalità primaria dell’esercizio del diritto di accesso, mentre l’art. 4 prevede l’instaurazione di un procedimento formale solo quando non sia possibile l’accoglimento immediato della richiesta in via informale, ovvero sorgano dubbi sulla legittimazione del richiedente, sulla sua identità, sui suoi poteri rappresentativi, sulla sussistenza dell’interesse nonché nei casi in cui il richiedente medesimo presenti istanza formale” (parere 411/1996), “è illegittima la scelta di priorità attribuita all’accesso formale rispetto a quello informale e in contrasto con il tenore degli artt. 3 e 4 del D.P.R. 352/92” (parere 920/1999).

[182]CA, parere 599/1999; nel successivo parere 756/1998 si precisa che “non è necessaria l’autenticazione della delega per il ritiro dei documenti alla luce anche di quanto dispone l’art.3 della legge 127 del 1997”; peraltro, ad avviso di Tar Emilia Romagna, Parma, 13 dicembre 2004, n. 437, “solo al momento dell’esibizione del documento”, occorre provare “i poteri rappresentativi di chi prende visione dei documenti stessi”, mentre “all’atto della presentazione dell’istanza (…è sufficiente…) l’indicazione del soggetto richiedente”; in senso contrario Cons. di Stato, V, 5 settembre 2006, n. 5116, secondo cui “la domanda di accesso può anche essere presentata dal legale della parte che vi ha interesse, “ma, in tal caso, deve essere accompagnata – per asseverare l’effettiva provenienza della richiesta da parte di soggetto interessato – da copia di apposito mandato o incarico professionale ovvero da sottoscrizione congiunta dell’interessato stesso”. Sulla legittimazione di una società di factoring, con procura generale della società mandante, di visionare ed estrarre copia delle fatture in possesso dell’Amministrazione, si vedano gli orientamenti, contrastanti, di Tar Calabria, Reggio Calabria, 30 ottobre 2002, n. 1516, Tar Marche 6 dicembre 2002, n. 1544, Tar Campania, Napoli, 18 dicembre 2002, n. 8133; Tar Calabria, Reggio Calabria, 3 febbraio 2003, n. 42.

[183]Cfr. CA, parere 600/1999; Tar Basilicata 3 aprile 2006, n.162.

[184]Cfr. STAGLIANO, Sub art. 5, in AA.VV., Il regolamento sull’accesso ai documenti. Commento al D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, 257. CA, Plenum del 17 settembre 2007 (parere 8) ritiene che, “nell’ambito dei poteri conferiti al legale, con la procura alle liti, non possa farsi rientrare la possibilità di richiedere, per conto dell’assistito, l’accesso ai documenti amministrativi”, occorrendo, a tal fine, un “mandato speciale, con l’indicazione chiara del nome del conferente e dei poteri di rappresentanza legale in concreto necessari”. Peraltro, in un precedente intervento – parere 10 febbraio 2004, quesito del Difensore Civico della Regione Abruzzo – “la procura alle liti, nel caso di specie conferita al difensore dell’amministrazione provinciale”, era stata giudicata “sufficiente per esercitare validamente il diritto di accesso in nome e per conto della provincia”.

[185]Secondo Cons. di Stato, VI, 6 giugno 2006, n. 3397, “la mera convocazione presso gli uffici dell’Amministrazione per una data e un orario specificati, sia pure con l’indicazione del responsabile del procedimento, al fine di effettuare comunicazioni riferibili alla richiesta di accesso, non contiene… quella espressa determinazione di consenso all’accesso, connessa all’insieme dei documenti elencati nell’istanza dell’interessato e alla modalità di accesso da questi indicata (estrazione copia) determinazione che costituisce l’unico contenuto possibile di un provvedimento di accoglimento dell’istanza in questione”. Rileva l’ “esigenza di estendere l’obbligo di motivazione anche ai provvedimenti di accoglimento dell’istanza di accesso, in modo da rendere pubbliche le ragioni dell’agire dell’amministrazione, soprattutto a garanzia del controinteressato”, CIMINI, Diritto di accesso e riservatezza: il legislatore alla ricerca di nuovi equilibri, in www.giustamm.it , 28; analogamente VETRO’, La nuova disciplina dei ricorsi amministrativi e giurisdizionali per la tutela del diritto di accesso, in www.giustamm.it , 6 s.

[186]Secondo la CA, in primis, “l’amministrazione, al fine di razionalizzare l’accesso, potrà valutare, in casi eccezionali, l’opportunità di chiudere motivatamente il relativo procedimento, quando la reiterata richiesta risulti palesemente illogica e preordinata a creare disservizi all’amministrazione”, in secondo luogo “i documenti resi accessibili dall’amministrazione competente devono…rimanere a disposizione degli istanti  per tutto il periodo di tempo ritenuto ‘congruo’, e tale si considera un arco temporale non inferiore a quindici giorni che sia comunque compatibile con gli orari degli uffici che detengono i documenti e con gli orari di lavoro del personale addetto alla gestione degli stessi”, infine “il conteggio…dei suddetti quindici giorni deve comprendere tutti i giorni lavorativi a partire dalla data di apertura dell’accesso, potendo l’amministrazione eventualmente con regolamento disciplinare gli specifici orari di ricevimento per consentire l’esercizio del diritto di accesso, ma non limitare e restringere lo stesso – riconosciuto espressamente per legge – a determinati e specifici giorni”: parere 10 febbraio 2004, quesito del Conservatorio statale di musica di Foggia.

[187]Cfr. Cons. di Stato, IV, 17 luglio 1996, n. 865, in CdS, 1996, I, 1112; Cons. di Stato, IV, 17 gennaio 2002, n. 231; Tar Sardegna 9 febbraio 2001, n. 63; Tar Puglia, Bari, 25 novembre 2004, n. 5467; sotto un diverso profilo, CGARS 3 novembre 1999, n. 578, in CdS, 1999, I, 1952, ha negato che l’Amministrazione destinataria dell’istanza di accesso abbia l’obbligo di notificare all’interessato l’avvenuta estrazione degli atti richiesti.

[188]CdS, V, 15.6.1998, n. 854, in CdS, 1998, I, 828.

[189]Cfr. Tar Sicilia, Palermo, 9 novembre 2000, n. 1869; favorevole anche, pur nell’ambito dell’ordinanza di rimessione all’Adunanza plenaria, CGARS 21 dicembre 2000, n. 515: “il Collegio propende a ritenere che le norme citate non impediscano che, nell’ipotesi in cui un’Amministrazione centrale sia dotata di uffici periferici presso i quali il diritto di accesso possa essere esercitato più agevolmente da parte dell’interessato, la sede centrale debba trasmettere a quella periferica la documentazione richiesta, a meno che non intenda inoltrarla direttamente all’istante, a spese di quest’ultimo…sempre che vi sia una specifica istanza in tal senso da parte del richiedente e non ostino particolari ragioni da parte dell’Amministrazione”; come pure la CA, parere 20 aprile 2004, quesito di un maresciallo ordinario di Bagheria, rilevando, da un lato, che “l’art. 25 della Legge 7.8.1990, n. 241, deve essere interpretato nel senso che tra le modalità di esercizio del diritto di accesso rientra non solo l’esame e l’estrazione di copia dei documenti, ma anche la possibilità di usufruire di eventuali attività strumentali dell’amministrazione richiesta tese ad agevolare l’esercizio del diritto di accesso, quali la trasmissione dei documenti al domicilio dell’interessato che ne faccia richiesta”, dall’altro, che “il soddisfacimento di tale interesse dell’istante è subordinato alla presenza di obiettive, apprezzabili e documentate difficoltà del richiedente, tali da impedire anche l’utilizzo di un delegato per poter materialmente prendere visione e/o estrarre copia dei documenti amministrativi”.

[190]Cons. di Stato, Ad. pl., 2 luglio 2001, n. 5, in Giust. civ., 2002, I, 249, con nota BELLOMIA, Un passo avanti e uno indietro della giurisrprudenza amministrativa in materia di accesso, in Giorn. dir. amm., 2002, 269, con nota BOMBARDELLI, Organizzazione amministrativa ed effettività del diritto di accesso, in Corr. giur., 2001, 1138, con nota CARBONE, Presentazione dell’istanza di accesso agli atti in sede periferica, in Nuovo dir., 2001, II, 898, con nota CIAMMOLA, Modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti: l’adunanza plenaria dice no all’invio all’indirizzo del privato.

[191]RUGGERI, Sub art. 13, in AA.VV., Il regolamento sull’accesso ai documenti. Commento al D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, 413.

[192]Tar Lazio, Roma, 9 aprile 1997, n. 633, in TAR, 1997, I, 625, ritiene legittima la previsione regolamentare di un deposito preventivo, trattandosi di una misura a garanzia degli oneri che l’Amministrazione deve sostenere e della serietà dell’istanza; ma lo stesso Tribunale Amministrativo, 7 settembre 1998, n. 1381, in TAR, 1998, I, 3560, precisa che il diritto di accesso non può essere subordinato ad una preventiva ed astratta offerta reale di una somma pari al costo presuntivo da sostenere, ma, al più, può esserne subordinata la concreta efficacia, nel senso del pagamento dei costi previsti dalla fonte regolamentare contestualmente all’estrazione documentale.

[193]Secondo CA, parere 752/1998, è illegittima la norma regolamentare che attribuisce al consiglio di amministrazione il potere di determinare le tariffe per il rilascio di copie dei documenti amministrativi, per la spedizione di esse e per gli altri adempimenti, in quanto difforme dal dettato legislativo, che prevede soltanto il rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e misura; ma nel precedente parere 426/1997, precisando il concetto di ‘spese vive’, oggetto di regolamentazione locale, erano state individuate anche le spese di spedizione. CA, Plenum 19 settembre 2006 (parere 1), esclude la possibilità “che un contratto decentrato stipulato da un’organizzazione sindacale possa derogare alle disposizioni in materia di imposta di bollo e costi di riproduzione dei documenti amministrativi in quanto privo della necessaria forza giuridica, considerato che la doverosa corresponsione della somma relativa ai costi di riproduzione è contenuta in una fonte di rango primario”. CA, Plenum del 14 marzo 2007 (parere 22), ha ritenuto inidonea la deliberazione di Giunta,in relazione agli atti del Comune. Quanto all’ammontare dei costi di riproduzione, CA, Plenum del 19 aprile 2007 (ricorso 16) ha evidenziato, che a)“il rimborso delle spese di fotoriproduzione…è necessario per il recupero dei costi sostenuti dall’Amministrazione per il rilascio delle copie semplici”; b)”la valutazione dell’ammontare del rimborso… non può essere predeterminata a livello generale, ma deve costituire oggetto di responsabile valutazione da parte di ogni singola amministrazione, che sola può conoscere i costi sostenuti per l’utilizzo di macchinari e materiali necessari alla riproduzione dell’atto”; c)che, comunque, “detto importo non potrà essere superiore ai normali prezzi di mercato praticati nel settore” [analogamente CA, Plenum del 17 settembre 2007 (parere 6), ove, si segnala “la discrezionalità dell’amministrazione…in materia di fissazione dei costi dell’accesso molto ridotta, trattandosi di un istituto partecipativo predisposto dall’ordinamento generale a tutela di valori costituzionali quali la pubblicità e la trasparenza dell’azione amministrativa…”;  CA, Plenum, del 9 luglio 2007 (ricorso 21), che ha giudicato eccessivo, “anche in considerazione del documento richiesto” (un verbale del Consiglio dell’Ordine degli architetti), “il previo versamento della somma di euro 50,00, quale contributo per spese e di euro 20,00 per diritti di accesso”].

[194]Agenzia delle Entrate 4 ottobre 2001, n. 151/E, sul presupposto che l’etimo “copie”, richiamato dall’art. 3 della Tariffa, “va inteso nel senso di copie dichiarate conformi”; con la stessa argomentazione – implicita – CA, parere 16 novembre 2004, regolamento predisposto dalla CCIAA di Crotone; in un precedente parere (s.d. e s.n., in Serv. dem., 1994, 1074), invece, si supportava l’esenzione con il combinato disposto dell’art. 25 della Legge e dell’art. 3 del Regolamento.

[195]Secondo FRANCHI, op. cit., “il segreto è imponibile soltanto qualora sia possibile ricondurre il concetto al dovere di difesa previsto dall’art. 52 Cost., considerato che tale dovere si ritiene circoscritto alla sfera dei rapporti internazionali, e non anche per ragioni di difesa interna”.

[196]Per le problematiche derivanti dall’esclusione de qua si rinvia supra, par. B.14 Atti preparatori.

[197]Cons. di Stato, V, 3 maggio 1996, n. 2471, cit., ha escluso l’accesso agli atti concernenti il procedimento di localizzazione di un impianto di rifiuti solidi urbani. CA, Plenum del 17 maggio 2007 (parere 4), reputando accessibile il “progetto preliminare per la variante strutturale del P.R.G.”, (anche) successivamente alla pubblicazione, ha sottolineato che l’esclusione in parola  concerne “l’attività diretta all’emanazione di atti normativi…(ecc. ndA)…vale a dire quell’attività procedimentale servente rispetto all’adozione di tale tipologia attizia…”. CA, Plenum 15 ottobre 2007 (ricorso 9), ha negato l’accesso ad un documento della Marina Militare relativo “all’aggiornamento ed adeguamento della normativa degli alloggi di servizio”.

[198]Per la cui analisi si rinvia infra, par. B.20, La tutela della riservatezza, testo e nota 225.

[199]Si tratta, tra gli altri: a) del segreto epistolare; b) del segreto professionale (per il quale si rinvia supra, punto B.14, Atti preparatori; c) del segreto bancario (cfr., in generale, Tar Veneto 5 marzo 1997, n. 818, cit., che ha espressamente richiamato la norma fondamentale, ovvero l’art. 7 del D. Lgs. 385/1993; Cons. di Stato, VI, 17 giugno 1998, n. 990, cit.: inaccessibilità delle notizie, informazioni e dati di cui la Banca d’Italia sia in possesso in ragione della sua attività di vigilanza; d) del segreto scientifico, industriale e commerciale (cfr. Tar Lazio, Roma, 7 agosto 1998, n. 1968; Tar Emilia Romagna, Bologna, 21 ottobre 1999, n. 507, cit.); e) del diritto d’autore [Cons. di Stato, V, 10 gennaio 2005, n. 34, osserva che l’accesso ai documenti amministrativi non confligge “con la tutela che, in sede civile e penale, l’ordinamento appresta al diritto di autore”; Tar Sicilia, Catania, 25 ottobre 2005, n. 1920, evidenzia(va) che “le esigenze di tutela della proprietà intellettuale e del diritto di autore (unitamente alla necessità di evitare che ne venga precluso il loro futuro utilizzo) permettono di consentire l’accesso nella forma della semplice visione senza possibilità di estrazione di copia”]; f) del segreto istruttorio [cfr. Cons. di Stato, IV, 13 luglio 1998, n. 1091, in CdS, 1998, I, 1122; Tar Liguria 1 marzo 2005, n. 1003, cit.; Tar Puglia, Lecce, 16 maggio 2005, n. 2773; Tar Campania, Napoli, 9 marzo 2004, n. 2780; Tar Sardegna 28 settembre 2004, n. 1435; Tar Sicilia, Palermo, 18 gennaio 2005, n. 60; Tar Emilia Romagna, Bologna, 5 dicembre 2005, n. 1676; Cons. di Stato, VI, 13 dicembre 2006, n. 7391, cit., dopo aver ricordato che, tra i casi di segreto previsti dall’ordinamento, “rientra quello istruttorio in sede penale, delineato dall’art. 329 c.p.p.”, e che “tale norma segreta gli atti d’indagine, che siano posti in essere dal pubblico ministero ovvero dalla polizia giudiziaria”, precisa che “non ogni denuncia di reato presentata dalla pubblica amministrazione all’autorità giudiziaria costituisce atto coperto da segreto istruttorio penale e come tale sottratta all’accesso, in quanto, se la denuncia è presentata dalla pubblica amministrazione  nell’esercizio delle proprie istituzionali funzioni amministrative, non si ricade nell’ambito di applicazione dell’art. 329 c.p.p.”, ma “tuttavia, se la pubblica amministrazione che trasmette all’autorità giudiziaria una notizia di reato non lo fa nell’esercizio della propria istituzionale funzione amministrativa, ma nell’esercizio di funzioni di polizia giudiziaria specificatamente attribuite dall’ordinamento, si è in presenza di atti di indagine compiuti dalla polizia giudiziaria che, come tali, sono soggetti a segreto istruttorio ai sensi dell’art. 329 c.p.p. e conseguentemente sottratti all’accesso…”(si trattava, nel caso esaminato, di atti di un’indagine ispettiva condotta da un ispettore del lavoro, nel corso della quale erano emersi illeciti penali; analogamente CA, Plenum del 9 luglio 2007 (parere 10). Secondo CA, Plenum del 18 gennaio 2007 (ricorso 14), peraltro, “il segreto istruttorio di cui all’art. 329 c.p.p. non costituisce un motivo legittimo di diniego all’accesso dei documenti fintantoché gli stessi siano nella disponibilità dell’amministrazione e il giudice che conduce l’indagine penale non li abbia acquisiti con uno specifico provvedimento di sequestro”(analogamente CA, Plenum del 9 luglio 2007 (parere 4)). Sull’inaccessibilità degli atti del procedimento di contestazione dell’addebito contabile, cfr. CA, Plenum del 9 luglio 2007 (ricorso 31)].

[200]La giurisprudenza aveva già precisato a) che l’accesso non può essere ostacolato dalla semplice attinenza dei documenti richiesti ad indagini di polizia (cfr. Cons. di Stato, IV, 20 maggio 1996, n. 665, in CdS, 1996, I, 784; Cons. di Stato, IV, 4 aprile 1998, n. 548, in CdS, 1998, I, 543; Cons. di Stato, IV, 5 maggio 1998, n. 752, cit.), né dal fatto che penda una denuncia penale, qualora i documenti in parola non siano sottoposti a sequestro (cfr. Cons. di Stato, IV, 13 ottobre 1999, n. 1577, in CdS, 1999, I, 1559; Tar Basilicata 19 marzo 2001, n. 168); b) che il diniego non può limitarsi all’individuazione delle fonti normative che lo giustificano, ma deve puntualizzare “in ordine alla idoneità del documento di cui veniva chiesta l’ostensione a pregiudicare in concreto l’interesse alla salvaguardia dell’ordine pubblico e alla prevenzione e repressione della criminalità” (Tar Calabria, Catanzaro, 14 maggio 2004, n. 1144; analogamente Tar Piemonte 4 maggio 2005, n. 1368; in senso contrario sembra Trga, Trento, 22 ottobre 204, n. 342). Alla luce di questi parametri, sono stati esclusi dall’accesso gli atti d’indagine del P.M. e della polizia giudiziaria (Tar Veneto 23 dicembre 2000, n. 3131; Tar Veneto 4 aprile 2005, n. 1267; ma non gli atti relativi  procedimenti aventi natura di sanzione amministrativa: CA, Plenum del 9 luglio 2007, ricorso 12), il parere espresso dal Comando dei carabinieri sull’istanza di semilibertà avanzata da un detenuto (Cons. di Stato, IV, 26 gennaio 1998, n. 82, in CdS, 1998, I, 36) e sulla richiesta di rinnovo della licenza di porto di pistola (Tar Campania, Napoli, 23 luglio 2001, n. 3524; contra Tar Sicilia, Palermo, 18 gennaio 2005, n. 60, cit., escludendo – soltanto – “gli atti eventualmente afferenti ad informative penali inoltrate…ad eventuali indagini in corso”), le informative che hanno giustificato il deferimento all’autorità giudiziaria (Cons. di Stato, IV, 30 giugno 1998, n. 1006, in CdS, 1998, I, 849; CGARS 17 agosto 2000, n. 371, in CdS, 2000, I, 1918), la comunicazione con la quale il Prefetto segnala al Comune il pericolo di infiltrazioni mafiose (Cons. di Stato, IV, 29 maggio 2001, n. 2968; ma non la nota prefettizia “che si limita ad affermare la sussistenza, a carico dell’impresa, di controindicazioni antimafia”: Tar Campania, Napoli, 15 settembre 2005, n. 14543) e la “corrispondenza intercorsa tra l’OMT ed il Ministero (…degli Affari Esteri…ndA) negli anni 2000, 2001 e 2002 ed alle ‘relazioni interne’ relative all’accordo internazionale sottoscritto a Madrid tra lo Stato italiano e l’Organizzazione Mondiale per il Turismo, finalizzato alla formazione professionale in Italia nel settore del turismo” (Cons. di Stato, V, 2 marzo 2004, n. 956).

[201]Secondo Cons. di Stato, IV, 23 marzo 2004, n. 1475, poiché “l’articolata disciplina degli atti sottratti all’accesso…si risolve…nella formulazione, in via generale ed astratta, di un giudizio di pericolosità fondato sulla presunzione dell’idoneità dell’ostensione…a pregiudicare le categorie di interessi generali classificati dalla norma primaria come preminenti rispetto al configgente interesse privato all’accesso…, a fronte della richiesta di conoscenza di documenti riconducibili ad una delle categorie di atti sottratta all’accesso, resta preclusa all’amministrazione, e, in sede giurisdizionale al giudice, qualsivoglia valutazione discrezionale della concreta pericolosità derivante dall’ostensione di quegli atti (essendo già stata la stessa definita in astratto, con forza normativa)”. Analogamente Tar Sicilia, Palermo, 27 aprile, 2005, n. 653.

[202]Riguardo al limite costituito dall’ordine pubblico (per il cui inquadramento sistematico si rinvia a MONTARULI, L’accesso agli atti in materia di ordine e sicurezza pubblica, in www.diritto.it), il massimo organo di giustizia amministrativa ha ritenuto legittima l’esclusione dall’accesso degli atti di pianificazione, programmazione, acquisizione, gestione e manutenzione di infrastrutture ed aree destinate al servizio delle forze armate, ma soltanto qualora rilevi la necessità di salvaguardare la sicurezza, l’ordine pubblico e la repressione di reati, poiché gli atti in questione possono non essere direttamente funzionali a tali scopi [Cons. di Stato, Ad.gen., 27 gennaio 1994, n. 16, in CdS, 1994, I, 1154 (parere sullo schema di regolamento del Ministero dell’Interno)]; similare è il parere sullo schema di regolamento predisposto dal Ministero di Grazia e Giustizia, ove si sottolinea che l’inaccessibilità degli atti del corpo di polizia penitenziaria deve essere circoscritta nei limiti strettamente necessari ad assicurare l’ordine e la sicurezza pubblica (cfr. Cons. di Stato, Ad.gen., 28 settembre 1995, n. 90, in CdS, 1996, I, 329).

 


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