Il diritto di accesso dopo la legge 15/2005 Parte Seconda
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Articolo del 24/06/2009 Autore Rober Panozzo Altri articoli dell'autore


B.5 (SEGUE) GLI INTERESSI DIFFUSI    B.6  (SEGUE) LA CONCRETEZZA    B.7  (SEGUE) L’ATTUALITA’   B.8 (SEGUE) ULTERIORI LIMITI   B.9  I SOGGETTI PASSIVI   

B.5 (SEGUE) GLI INTERESSI DIFFUSI.

        Oltre al singolo, la Legge considera interessato anche il soggetto privato portatore di “interessi pubblici o diffusi”[art. 22, c. 1, lett. a), novellato]. A sua volta, l’art. 4 del Regolamento 2006, riproponendo l’(abrogato) art. 9 del Regolamento (“le disposizioni sulle modalità di accesso di cui al presente regolamento si applicano, in quanto compatibili, alle amministrazioni, associazioni e comitati portatori di interessi pubblici o diffusi”), precisa che “le disposizioni sulle modalita' del diritto di accesso di cui al presente  regolamento  si  applicano  anche  ai soggetti portatori di interessi diffusi o collettivi”. Rispetto alla precedente, la nuova formulazione regolamentare individua i (soggetti) portatori di interessi “diffusi o collettivi”, anziché di “interessi pubblici o diffusi”, ed omette sia l’inciso “in quanto compatibili” che l’elencazione – peraltro, meramente esemplificativa – dei soggetti legittimati all’accesso.

               La vigente disciplina recepisce la costante elaborazione giurisprudenziale sulla legittimazione - all’actio ad exhibendum - di associazioni ed enti esponenziali aventi carattere rappresentativo [57], in particolare del Codacons, quale portatore degli interessi dei consumatori e degli utenti di pubblici servizi [58], ma anche di altri soggetti, particolarmente rappresentativi [59]. Ma i giudici di Palazzo Spada non hanno mancato di fissare alcuni paletti, al fine di impedire uno straripamento del diritto di accesso: anzitutto, il favor dell’ordinamento per gli interessi c.d. metaindividuali, pur se particolarmente ampio, non si traduce in una deroga ai requisiti ordinariamente previsti della Legge, né in una posizione differenziata dell’istante [60], con – conseguente – riaffermazione dell’insussistenza di un “potere di vigilanza a tutto campo da esercitare a mezzo del diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le necessarie verifiche al fine di stabilire se l’esercizio del servizio pubblico possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di trasparenza” [61], poi la titolarità di un servizio pubblico in capo al destinatario della richiesta [62], infine la pertinenza della richiesta ai fini statutari [63], peraltro contestata in dottrina, soprattutto dopo l’avvento della Riforma [64].

Riguardo alle organizzazioni sindacali, i giudici amministrativi hanno sottolineato la loro legittimazione in relazione ad interessi superindividuali, allorquando il diritto di accesso sia azionato per garantire la trasparenza dell’Amministrazione ed al fine di salvaguardare un interesse giuridicamente rilevante, concreto ed effettivo, di cui sia portatore anche il sindacato [65]. E’ la rappresentanza a giustificare la titolarità del diritto di accesso da parte degli organismi sindacali: la giurisprudenza del massimo organo di giustizia amministrativa ribadisce che, se è vero che “le organizzazioni sindacali, quali soggetti rappresentativi di interessi collettivi, non possono considerarsi titolari di un potere generale di controllo sull’attività amministrativa, inteso come connotato implicito dell’attività sindacale, idoneo a consentire comunque l’accesso a tutti i documenti amministrativi, altrimenti si verrebbe ad estendere la latitudine del diritto di accesso…fino a configurarlo come una sorta di azione popolare diretta a consentire una forma di controllo generalizzato sull’Amministrazione”, è anche vero che le stesse devono ritenersi pienamente legittimate “in relazione ad interessi super individuali”, qualora il diritto de quo venga “azionato per garantire la trasparenza della condotta dell’Amministrazione ed al fine di salvaguardare un interesse giuridicamente rilevante (nonché concreto ed effettivo) di cui sia portatore anche il Sindacato e non i singoli iscritti” [66]. E’ evidente, peraltro, che siffatta subordinazione – del diritto di accesso all’interesse dell’intera categoria rappresentata – non può non frustrare l’interesse conoscitivo di singoli associati, pure tutelati dall’ente esponenziale [67].

Quanto alla legittimazione (attiva) della pubblica amministrazione, prima della Riforma – nel silenzio della Legge e del Regolamento (che si limitata a prevedere la presentazione da parte del “titolare dell’ufficio interessato o dal responsabile del procedimento amministrativo”, qualora la richiesta provenisse da “una pubblica amministrazione”: cfr. art. 3, c. 4) – era opinione diffusa che il diritto di accesso sussistesse soltanto qualora l’istante rivestisse la posizione di soggetto amministrato  [68], non anche nell’ambito di rapporti paritetici tra soggetti pubblici [69]. In proposito, provvede, ora, l’art. 22, c. 5 – novellato – della Legge, che, da un lato, definisce interessati “tutti i soggetti privati…”, dall’altro, stabilisce che “l’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell’art. 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale” (si veda anche, in chiave meramente confermativa, l’art. 5, c. 4, del Regolamento 2006) [70].

B.6  (SEGUE) LA CONCRETEZZA

            La concretezza dell’interesse [71] comporta l’inaccoglibilità di istanze di accesso motivate da semplice curiosità [72], da interessi meramente conoscitivi [73], o da intenti ispettivi, al fine di operare una sorta di controllo generalizzato sull’attività della pubblica amministrazione[74]; non ostacola, invece, almeno seguendo il recente indirizzo del Consiglio di Stato l’accesso a documenti concernenti situazioni oramai divenute definitive ed inoppugnabili, sulle quali l’intervento del richiedente non può svolgere alcuna funzione, neppure in via partecipativa [75].

Nello specifico, il diritto di accesso è stato riconosciuto al titolare di autorizzazione all’esercizio di attività commerciale, sia nei confronti della documentazione concernente le autorizzazioni rilasciate, nello stesso ambito territoriale, per la medesima tipologia commerciale [76] che riguardo alla pratica di concessione edilizia, relativa all’immobile destinato ad accogliere la stessa attività commerciale [77]; alla società destinataria di un provvedimento di diniego all’installazione di cartellonistica pubblicitaria, per mancato rispetto delle distanze da altre installazioni pubblicitarie, nei confronti dei provvedimenti autorizzatori di impianti preesistenti [78], al proprietario di un fabbricato danneggiato dal sisma, escluso dal contributo per mancanza di rifinanziamento, rispetto “agli atti deliberativi e alle determinazioni del Comune in materia di concessione di contributi” e all’ “elenco delle relazioni tecniche dei sopralluoghi effettuati per il sisma dalla data del 24 novembre 1980 e delle relative ordinanze di sgombero” [79];  al proprietario delle “pertinenze necessarie per l’attività agricola”, in relazione ai lavori di pavimentazione della strada prospiciente [80]; al proprietario dell’immobile adiacente a quello colpito dall’ordinanza di demolizione [81] e, in generale, ai proprietari di immobili confinanti [82]; al detentore di fatto di un bene di proprietà del demanio, trasferito ad altro soggetto, per i documenti relativi all’alienazione [83]; ai genitori dello studente minorenne, nei confronti delle valutazioni riportate durante l’anno scolastico nei registri degli insegnanti [84]; all’investigatore privato, “che assume di vedere turbata la propria attività”, rispetto alla licenza di p.s. rilasciata ad un concorrente [85]; alla vittima di un incidente dovuto alle pessime condizioni del manto stradale, per gli “atti relativi al contratto di manutenzione stradale”, nonché a quelli relativi alla gara di appalto, per poter esperire azioni giudiziarie [86]; all’automobilista destinatario di un verbale di accertamento di violazione del codice della strada, sia per i documenti da cui si possa desumere la trasmissione degli atti al Prefetto [87],  che rispetto agli atti relativi alle modalità di funzionamento dell’apparecchiatura per la rilevazione delle infrazioni in prossimità di incroci semaforizzati [88]; alla società proprietaria dell’immobile, in relazione al nulla-osta dell’ANAS per i passi carrai di pertinenza [89]; al dirigente regionale, nei confronti delle “determinazioni, con le relative schede di valutazione e di attribuzione del punteggio, con cui era stata attribuita la qualifica dirigenziale a 480 dipendenti regionali”, al fine di “potersi adeguatamente difendere (tutelando così la propria dignità professionale e le proprie legittime aspettative di carriera, anche in termini di rilevanza economica dell’incarico dirigenziale) in occasione del rinnovo degli incarichi dirigenziali e dell’eventuale conferimento ai nuovi dirigenti di incarichi eventualmente più prestigiosi o remunerativi di quelli a lei assegnati” [90]; al dipendente della Pubblica amministrazione, per gli atti preliminari ed istruttori di conferimento di un incarico dirigenziale a persona esterna [91]; al cittadino iscritto all’Albo delle persone idonee all’Ufficio di Presidente di seggio elettorale, nei confronti dell’Albo stesso e dei provvedimenti di nomina dei presidenti di seggio in alcune consultazioni elettorali [92]; alla società che intende proporre “ricorso contro l’accertamento di una violazione amministrativa” [93]; in termini generali, al dipendente – e richiedente – rispetto agli atti del proprio fascicolo personale [94]; infine, seppure “in via generale ed astratta”, ai soggetti operanti nel settore, in quanto facoltizzati ad “intraprendere quelle iniziative ritenute utili per contestare (o sollecitare), nelle forme e nei modi previsti dall’ordinamento, l’attività (o, se del caso, l’inerzia) della Pubblica Amministrazione, qualora l’operato dell’ente sia ritenuto lesivo della propria sfera giuridica” [95]. Di contro, è stata respinta l’istanza di accesso, sottoscritta da un privato, al ruolo riguardante la tassa sullo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, motivata dall’opportunità di verificare l’eguale trattamento dei cittadini [96]; quella, proposta da una delegazione locale della Confcommercio, tesa ad ottenere alla “copia dell’elenco di tutte le imprese, circoli, associazioni ed enti iscritti a ruolo per l’anno 2000 in qualità di soggetti passivi (TARSU), con l’indicazione dei relativi importi contributivi e delle corrispondenti superfici tassate” [97]; quella di un privato, finalizzata a conoscere “l’elenco completo delle partecipazioni detenute dalla Regione Campania (quote di maggioranza o minoranza di società, enti, consorzi, possedute direttamente o indirettamente dalla Regione Campania)…al fine di poter effettuare uno studio sulla presenza economica delle istituzioni nel settore privato” [98]; l’istanza di accesso a documenti formati da un Comune, avanzata da un giornalista “per informazioni di stampa” [99] la domanda di accesso ai pareri rilasciati da liberi professionisti al Comune, in materia edilizia, proposta per motivi di studio [100].

B.7  (SEGUE) L’ATTUALITA’

            Diversamente dal passato, la Legge [art. 22, c. 1, lett. a)] e il Regolamento 2006 (art. 2, c.1), precisano che l’interesse che giustifica il diritto di accesso deve essere, oltre che “diretto” e “concreto”, (anche) “attuale”.

Pure in questo caso, peraltro, la modifica legislativa veicola gli approdi della giurisprudenza prevalente, che già aveva evidenziato come dall’istanza di accesso dovesse rilevarsi “la presenza e la permanenza dell’interesse strumentale alla tutela di situazioni giudicamene rilevanti” [101]. Il requisito dell’attualità dell’interesse, quindi, non si collega alla possibilità di agire in giudizio per la tutela della situazione giuridica protetta dall’ordinamento [102], ma, piuttosto, alla richiesta di accesso ai documenti. [103].

B.8 (SEGUE) ULTERIORI LIMITI

Dalla ratio legis, la giurisprudenza amministrativa ha ricavato ulteriori limitazioni al diritto de quo.

            Si stigmatizza, anzitutto, il ricorso alla reiterazione (delle istanze), perché “l’accesso non può in nessun caso diventare lo strumento per poter indefinitivamente riproporre richieste defatiganti o pretestuose, concernenti documenti del medesimo procedimento” [104].

            Il massimo organo di giustizia amministrativa reputa inammissibile l’accesso, nell’ambito degli atti provenienti dai privati, a quelli propri del soggetto richiedente, perché, altrimenti, “l’Amministrazione verrebbe a sopperire a negligenze e disfunzioni che sono imputabili esclusivamente al privato, che consegna l’atto da lui formato senza curarsi di farsene un duplicato” [105].

            Di contro, non possono limitare il diritto di accesso situazioni contingenti o particolari, quali la momentanea inaccessibilità del luogo di archiviazione per lavori di manutenzione [106], la “difficoltà di reperimento del fascicolo…se protratto oltre termini ragionevoli” [107] o la “materiale indisponibilità dell’atto”, che può rilevare “unicamente nell’ipotesi nella quale la competenza e la relativa disponibilità dei documenti  oggetto dell’istanza di accesso sia stata trasferita ad altro ente successivamente alla formazione degli atti, mentre la mancanza di un trasferimento di competenza ed il difetto della cessione dei documenti ad altra autorità impongono di reputare tenuta all’ostensione l’Amministrazione che ha formato gli atti, senza che possa attribuirsi alcuna rilevanza alla sopravvenuta indisponibilità degli stessi” [108].

            A seguire l’orientamento prevalente, non erano di ostacolo neppure le forme di divulgazione legale del (contenuto del) documento amministrativo, quali la pubblicazione, il deposito o altra forma di pubblicità [109], che pure l’ (abrogato) art. 2, c. 3, del Regolamento considera(va) esaustive ai fini della realizzazione del diritto di accesso [110]. La soluzione sembra imporsi – a fortori – dopo il Regolamento 2006.

B.9 I SOGGETTI PASSIVI

Soggetti passivi del diritto di accesso sono le pubbliche amministrazioni, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici ed i gestori di pubblici servizi, nonché, nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, le Autorità di garanzia e di vigilanza [111] [art. 23 della Legge, come sostituito dall’art. 4, 2° comma, della L. 265/1999 (secondo l’originaria formulazione della norma, il diritto di accesso si esercitava “nei confronti delle amministrazioni dello Stato, ivi compresi le aziende autonome, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi”), immutato dopo la Riforma, la quale, tuttavia, ha – ulteriormente – precisato, in ambito definitorio, che per “pubblica amministrazione” si intendono “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”; analogamente l’art. 2, c. 1, del Regolamento].La dottrina non ha mancato di sottolineare il carattere omnicomprensivo della formulazione, “tale da fare ritenere che il Legislatore sia stato animato da volontà sostanzialistica (tesa a consentire quanto più possibile l’esercizio del diritto) più che formalistica (alla luce della quale, forse, si sarebbe dovuto circoscrivere il campo di applicazione a quei soggetti che possiedono i requisiti, definiti dalla giurisprudenza comunitaria, di organismo di diritto pubblico…)” [112].

Nulla questio per la nozione di pubblica amministrazione in senso stretto, i dubbi riguardano, soprattutto, il (prodotto del) processo di trasformazione dell’attività amministrativa, in particolare la c.d. privatizzazione degli enti pubblici.

            Secondo la giurisprudenza amministrativa, nell’ampia definizione dettata dal legislatore si devono ricomprendere: a) i gestori di pubblici servizi [113], in particolare le società operanti nel settore dell’energia elettrica [114] e della telefonia, in qualità di gestori [115], l’ENPAF [116], la Trambus spa [117], Trenitalia s.p.a. [118] e gli istituti bancari, nell’ambito della gestione del servizio di tesoreria a favore di un ente pubblico [119]; b) le società e gli organismi privati che agiscono con poteri amministrativi di diritto pubblico, in virtù di apposita delega della Pubblica amministrazione [120]; c) i soggetti che esplicano attività funzionalizzata mediante lo svolgimento di gare ad evidenza pubblica comunitaria, limitatamente agli atti di gara [121]; d) le aziende speciali (già) previste dalla L. 142/1990 [122]; e) le società che perseguono finalità di interesse pubblico [123]; f) gli (ex) enti pubblici (ora) privatizzati, per effetto della normativa di settore, qualora permangano spiccati caratteri pubblicistici, quali la partecipazione maggioritaria dell’ente pubblico, la designazione pubblicistica degli organi sociali e il controllo della Corte dei Conti [124], in particolare le Poste Italiane spa, per l’attività propriamente postale [125]; g) gli istituti privati di istruzione legalmente riconosciuti [126]; h) gli ordini professionali [127]; i) i Comites [128]; l) in generale, anticipando il contenuto della Riforma, qualsiasi soggetto – anche privato – limitatamente all’attività di pubblico interesse [129].


NOTE

[57]Cfr., già in antico, Cons. di Stato, VI, 16 dicembre 1998, n. 1683, in CdS, 1998, I, 2002: “nell’opera di puntualizzazione dei connotati del concetto di situazione giuridicamente rilevante, la giurisprudenza ha acceduto ad un’interpretazione estensiva, che, pur sbarrando la strada agli interessi di fatto, si è emancipata dalla rigida dicotomia interesse legittimo individuale – diritto soggettivo, consentendo l’utilizzazione dell’accesso anche ai titolari di posizioni giuridiche differenti, quali…gli interessi collettivi e diffusi, questi ultimi ove corroborati dalla rappresentatività dell’associazione o ente esponenziale…”.

[58]Cons. di Stato, IV, 26 novembre 1993, n. 1036, in CdS, 1993, I, 1418, in materia sanitaria, per la tutela del diritto del malato di ottenere una corretta informazione sulle caratteristiche e sull’efficacia terapeutica di un farmaco; Tar Campania, Salerno, 22 ottobre 2004, n. 1947, sempre in materia sanitaria, per l’accesso agli atti sindacali e delle competenti autorità sanitarie adottati per prevenire la lesmaniosi in Campania; Cons. di Stato, VI, 16 dicembre 1998, n. 1683, cit., in tema di servizio di trasporto ferroviario; Tar Campania, Salerno, 22 dicembre 2005, n. 3059, in materia di viabilità; Tar Lazio, Roma, 24 agosto 1998, n. 1270, sui documenti relativi all’installazione di un sistema di telecomunicazione, per i riflessi in materia ambientale; Tar Campania, Napoli, 2 agosto 1999, n. 2159, in TAR, 1999, I, 4039, in merito ai documenti – detenuti da una A.S.L. – relativi alle c.d. ‘prestazioni integrative’ e alla distribuzione di alcuni farmaci; Tar Emilia Romagna, Bologna, 21 ottobre 1999, n. 507, in TAR, 1999, I, 4839, per la documentazione – in possesso del Ministero delle comunicazioni – relativa alla collocazione e alla potenza delle antenne presenti in un determinato territorio e deputate a trasmettere per conto di gestori di telefonia mobile; Tar Lazio, Roma, 2 dicembre 2002, n. 10911, in tema di atti del Ministero della salute relativi alla farmacovigilanza in materia di cerivastatine; Tar Campania, Napoli, 25 giugno 2002, n. 3752 (ribadito dalla successiva 10 ottobre 2002, n. 6263), riguardo agli atti del Comune “concernenti l’approvazione del progetto esecutivo, l’attivazione della fase di pretrattamento  dell’impianto di depurazione e il collaudo”;  Cons. di Stato, IV, 17 aprile 2003, n. 2021, nei confronti degli atti e documenti, elaborati dall’ISTAT, in materia di andamento dei prezzi e di costo della vita, compresi gli atti relativi ai criteri e ai metodi di rilevazione statistica; Cons. di Stato, IV, 16 gennaio 2004, n. 127, in tema di atti dell’amministrazione comunale riguardanti il trasporto locale; Cons. di Stato, VI, 10 febbraio 2006, n. 555, in materia di provvedimenti tariffari; Cons. di Stato, V, 22 maggio 2006, n. 2959, riguardo agli atti dei gestori del trasporto ferroviario.

[59]Ad. es., l’Associazione S.O.S. Animali (Tar Lazio, Roma, 8 novembre 2004, n. 12679), l’U.N.A., Associazione eco-animalista (Tar Campania, Napoli, 22 dicembre 2005, n. 20572), l’Associazione per la tutela dei diritti del malato (Cons. di Stato, IV, 26 novembre 1993, n. 1036, cit.), la Lega Antivivisezione (Tar Lazio, Roma, 21 marzo 1997, n. 471, in TAR, 1997, I, 1201; CA, parere 25 novembre 2003, quesito della Prefettura de l’Aquila), e l’Associazione Nazionale privi della Vista e Ipovedenti (CA, parere 10 dicembre 2002, quesito del Ministero dei Beni Culturali). Si veda anche Tar Toscana 6 novembre 2006, n. 4967, che ha affermato la legittimazione all’accesso del Consorzio toscano salute; secondo dottrina autorevole, poi, l’art. 2 del Regolamento 2006 “dovrebbe condurre a superare le incertezze e perplessità in ordine alla riconoscibilità del diritto all’accesso a favore delle associazioni: così GALLO, Sub art. 4, in AA.VV., Il regolamento sull’accesso ai documenti. Commento al D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, 229.

[60]Cfr. Cons. di Stato, V, 16 gennaio 2004, n. 127, cit.; Cons. di Stato, IV, 29 aprile 2002, n. 2283, in CdS, 2002, I, 899; CA, Plenum 15 ottobre 2007 (96).

[61]Cons. di Stato, V, 6 ottobre 2001, n. 5291, in Riv. amm., 2001, III, 858, con nota MISSERINI, L’accesso ai documenti amministrativi da parte delle associazioni dei consumatori alla luce della legge n. 281/1998: una questione ancora aperta, e in CdS, 2001, I, 2280, con nota MINETOLA, Il diritto di accesso riconosciuto alle associazioni dei consumatori non può trasformarsi in potere esplorativo nei confronti della p.a., ibidem, II, 2179, specificando, altresì,  che “la disciplina sull’accesso tutela solo l’interesse alla conoscenza e non l’interesse ad effettuare un controllo sull’impresa o sull’amministrazione, allo scopo di verificare eventuali…forme di lesione all’interesse dei consumatori”; Tar Lombardia, Milano, 31 luglio 2002, n. 3261, precisa che il diritto di accesso, “finalizzato ad assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa ed a favorirne lo svolgimento imparziale…, non può risolversi in uno strumento di controllo generalizzato dell’azione amministrativa, svincolato da un interesse specifico meritevole di tutela, di cui il richiedente sia portatore, in proprio o nell’interesse altrui, ed è pertanto utilizzabile dalle organizzazioni sindacali (come da ogni altra associazione portatrice di interessi collettivi) non già come strumento di controllo indiscriminato, ma a salvaguardia di un interesse giuridicamente rilevante, concreto ed effettivo…che deve essere individuato ex ante e non ricercato ex post sulla base della documentazione acquisita”; in termini ancor più incisivi Cons. di Stato, V, 16 gennaio 2004, n. 127, cit., che, se “non mette in dubbio la circostanza che l’associazione appellante (…il Codacons…ndA) sia ente esponenziale degli interessi diffusi degli utenti di un servizio pubblico (nella specie, il trasporto locale nel Comune di Roma), come emerge, incontestabilmente, dagli scopi statutari perseguiti dall’ente, anche alla luce dei principi espressi dalla legge n. 281/1998”, circoscrive, però, il diritto di accesso “a tutti i documenti formati, utilizzati o detenuti dal gestore del servizio, purché connessi in modo qualificato con lo svolgimento dell’attività, nella parte in cui esso incide in modo apprezzabile sul rapporto tra il gestore e l’utenza”, perché “la titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica…un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all’attività del gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all’utenza”; Cons. di Stato, V, 19 gennaio 1999, n. 45, in CdS, 1999, I, 66, ha negato al Codacons l’accesso agli atti relativi ai cambi di residenza avvenuti in un certo periodo nell’ambito di una circoscrizione del Comune di Roma, nel “dichiarato intento di accertare l’esistenza di trasferimenti fittizi, intesi ad ottenere indebiti permessi di parcheggio gratuito”; ma il Collegio ha anche sottolineato che “diversa sarebbe stata la conclusione se la domanda avesse avuto per oggetto atti diversi da quelli incidenti sulla posizione del richiedente ma posti in essere in stretta e immediata funzione di questi, poiché siffatto intrinseco collegamento avrebbe determinato  l’attrazione dei primi nella stessa area di interesse che legittima l’accesso ai secondi”; Cons. di Stato, VI, 2 marzo 2000, n. 1122, e Cons. di Stato, IV, 29 aprile 2002, n. 2283, hanno respinto i ricorsi con i quali il Codacons aveva chiesto, rispettivamente, alle Poste italiane “l’esibizione del numero di reclami per smarrimento di oggetti inviati a mezzo posta a far data dal 1 gennaio 1996, del numero degli addetti al servizio postale denunciati o sottoposti a procedimento disciplinare nello stesso periodo per fatti connessi al furto o allo smarrimento di materiali inviati a mezzo posta, nonché ragguagli in ordine alla spesa affrontata negli ultimi dieci anni per risarcire gli utenti del servizio postale vittime degli smarrimenti”, e alla Società Autostrade l’ “accesso alle gare di appalto per lavori e forniture nel settore della manutenzione stradale, ai bandi di gara ed ai provvedimenti di nomina delle Commissioni indipendenti che fossero stati effettuati in dipendenza ed a causa dell’approvazione della proroga della concessione alla società Autostrade”; in materia di rete autostradale, Cons. di Stato, VI, 3 novembre 2000, n. 5930, ha negato che, tra gli interessi degli automobilisti, possa rientrare la rimozione dell’indicazione di una determinata località dalla cartellonistica stradale; cfr. anche, sul punto, numerose sentenze del Tar Lazio (sede di Roma): 15 giugno 2004, n. 5707, 4 settembre 2004, n. 8440, 16 novembre 2005, n. 11338, 9 dicembre 2005, n. 13252. L’insussistenza del (recte: di una sorta di) potere di vigilanza a tutto campo non è contraddetta dalla normativa in materia di tutela dei consumatori, in relazione alle istanze di accesso proposte dalle associazioni di categoria, perché, se è vero che “la l.281/1998 riconosce e garantisce “i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti”, ciò avviene (e può avvenire) ai soli fini e nelle sole forme previste dalla legge: in particolare gli artt. 1 e 3, nel disciplinare le modalità di tutela degli interessi collettivi dei consumatori ed utenti, non contempla un generale potere di accesso ai fini ispettivi, ma esplicitamente limita la tutela (per la quale sono legittimate ad agire le associazioni) ad ipotesi specifiche…(… “la “inibitoria giudiziale degli atti e dei comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti”, l’adozione di misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate”, la “pubblicazione del documento su quotidiani nazionali o locali”: cfr. anche Cons. di Stato, VI,  marzo 2000, n. 1122, cit.) (…senza attribuire…)…alle associazioni dei consumatori un potere di vigilanza a tutto campo da esercitare a mezzo del diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le necessarie verifiche al fine di stabilire se l’esercizio del servizio pubblico possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di efficienza”: Cons. di Stato, VI, 10 febbraio 2006, n. 555, cit. Cons. di Stato, VI, 22 maggio 2006, n. 2959, cit., ha sottolineato che “la titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica, tuttavia, un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all’attività del gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all’utenza”.

[62]Cfr., ex pluribus, Cons. di Stato, IV, 14 gennaio 1999, n. 32, cit., che, peraltro, ha negato l’accesso ai documenti attuativi dei D.P.C.M. in materia di autovetture di servizio del Ministero di Grazia e Giustizia, perché “l’utilizzo e la gestione delle autovetture di servizio, da parte delle Pubbliche amministrazioni, è un'attività organizzativa materiale non riconducibile ad un pubblico servizio…”.

[63]Cfr. Cons. di Stato, VI, 16 dicembre 1998, n. 1683, cit.; CA, parere 20 aprile 2004; Cons. di Stato, VI, 3 dicembre 1998, n. 1649, ha precisato che il fine, riconosciuto dallo statuto, di tutelare, anche a mezzo di azioni giudiziarie, gli utenti ed i consumatori innanzi ai soggetti pubblici e privati erogatori di beni e servizi non può giustificare il diritto di accesso sorretto da un interesse di mero fatto, perché non è la sommatoria di più interessi di fatto che trasforma una posizione di fatto in una posizione di diritto; in senso contrario sembra Tar Veneto 3 maggio 2002, n. 1649, sancendo il diritto di accesso, da parte di un’associazione a tutela del cittadino quale utente della strada, ad una serie di documenti detenuti dal Comune, al dichiarato scopo di procedere ad una rilevazione statistica delle contravvenzioni stradali, dei relativi ricorsi e delle ordinanze prefettizie di archiviazione e di ingiunzione; Tar Lazio, Roma, 24 febbraio 1998, n. 826, in TAR, 1998, I, 850, e Tar Lazio, Roma, 13 gennaio 1999, n. 202, in TAR, 1999, I, 434, hanno negato l’esistenza di un legame specifico e giuridicamente rilevante tra le finalità  associative del Codacons - concernenti la tutela dell’ambiente e i diritti degli utenti e dei consumatori – e, rispettivamente, i provvedimenti, concernenti l’utilizzo delle autovetture in dotazione alle Pubbliche amministrazioni, finalizzati a disciplinare l’erogazione di un servizio interno alle stesse, rilevante solo nell’ambito dell’organizzazione degli uffici e del rapporto di impiego di alcuni dipendenti pubblici, e lo schema di disciplinare di gara previsto dall’art.3 del D.P.C.M. 7.8.1997, contenente le regole per la scelta del terzo gestore di telefonia mobile, in quanto atto destinato a garantire le condizioni di concorsualità e di imparzialità del procedimento selettivo del soggetto cui rilasciare la licenza di telecomunicazione, chiamato quindi, per destinazione funzionale, ad esplicare effetti all’interno del procedimento e, pertanto, inidoneo ad interferire con carattere di specificità ed immediatezza sulle situazioni soggettive che il Codacons intende tutelare; Tar Sicilia, Catania, 2 maggio 2005, n. 775, ha sottolineato “come risulti assolutamente fuori luogo il riferimento alla finalità statutaria di vigilanza sulla erogazione dei servizi pubblici con riguardo alla questione in esame (…accesso agli atti con i quali sono stati individuate le strade extraurbane, ovvero singoli tratti di esse, dove gli organi di polizia stradale possono utilizzare o installare autovelox…ndA), atteso che la rilevazione delle infrazioni al codice della strada effettuata per mezzo dei c.d. autovelox (o apparecchiature similari) costituisce semplicemente  una attività istruttoria volta all’accertamento ed alla repressione di illeciti amministrativi commessi nell’ambito della circolazione stradale, e dunque non può – neanche con la più benevola prospettazione – essere inquadrata nell’ambito dei servizi pubblici resi a favore della collettività, costituenti oggetto dell’attività di vigilanza e controllo posta in essere dall’Associazione ricorrente (…Codacons…ndA)”;   CA, Relazione per gli anni 2001-2002 sulla trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione (di seguito: Relazione), 9, puntualizza “che non è sufficiente il riferimento alla sola finalità statutaria, non essendo possibile riscontrare quell’interesse e quel collegamento in un dato meramente formale, ma considerandosi necessario l’effettivo perseguimento dello scopo indicato”.

[64]Cfr. DE ANGELIS, op. cit., 3, secondo cui, “benché sia ovvio che anche i portatori di interessi diffusi debbano sottostare ai requisiti di cui ai successivi punti 2 e 3 (…rispettivamente: “interesse diretto, concreto e attuale”; “situazione giuridicamente tutelata”…ndA) è comunque palese che l’intervento del legislatore sia stato particolarmente rilevante (…in rapporto al fatto di ritenere “che le associazioni esponenziali di interessi diffusi potessero esercitare il diritto solo laddove esistesse un nesso pertinenziale tra l’oggetto dell’accesso e i fini statutari dell’Ente”…ndA).

[65]Cfr. Cons. di Stato, IV, 5 maggio 1998, n. 752, in CdS, 1998, I, 773; Cons. di Stato, V, 14 aprile 1997, n. 362, cit.; sull’inammissibilità un generico richiamo all’interesse degli iscritti, cfr. CA, parere 107/1994.

[66]Cons. di Stato, VI, 30 maggio 2003, n. 3000. Analogamente Tar Calabria, Catanzaro, 9 giugno 2005, n. 1165; CA, Plenum del 15 ottobre 2007 (ricorso 17); SCIANCALEPORE, Il diritto di accesso delle OO.SS. nell’ambito delle procedure concorsuali di riqualificazione dei dipendenti della P.A., in www.diritto.it ; FOA, Sub art. 4, in AA.VV., Il regolamento sull’accesso ai documenti. Commento al D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, 233, che, registrando oscillazioni giurisprudenziali, ritiene che “la corretta soluzione impone di consentire l’accesso al sindacato ogni qualvolta esso dimostri la sussistenza di un interesse superindividuale, radicato in capo alla stessa organizzazione, alla cui tutela è strumentale l’istanza di accesso documentale); Tar Basilicata 5 luglio 2004, n. 604; CA, Plenum del 28 giugno 2006 (parere 1.33), ove si ribadisce che, nel caso delle organizzazioni sindacali, “il carattere della personalità dell’interesse, ossia la riferibilità delle situazioni a tutela delle quali l’interesse è azionato concretamente ed immediatamente alla sfera giuridica dell’istante” va interpretato “nel senso che questo debba essere proprio dell’organizzazione e non dei singoli associati”; il limite è evidenziato anche da Tar Emilia Romagna, Parma, 10 gennaio 2003, n. 16, quando afferma che “le Organizzazioni Sindacali, quali soggetti rappresentativi di interessi collettivi, non possono considerarsi titolari di un potere generale di controllo sull’attività amministrativa inteso come connotato implicito dell’attività sindacale, idoneo a consentire comunque l’accesso a tutti i documenti amministrativi, perché, altrimenti, si verrebbe ad estendere la latitudine del diritto di accesso ai documenti amministrativi…fino a configurarlo come una sorta di azione popolare diretta a consentire una forma di controllo generalizzato sull’Amministrazione”; da Tar Calabria, Catanzaro, 11 luglio 2005, n. 1165, che sottolinea il difetto di legittimazione attiva in capo all’organizzazione sindacale qualora “siano sottesi all’istanza di accesso presentata non l’interesse al corretto esercizio delle libertà e prerogative sindacali (interesse di carattere superindividuale spettante all’intera categoria interessata), ma gli interessi particolari, di tipo professionale ed economico, dei singoli associati al sindacato, lesi da una pretesa illegittima applicazione degli accordi collettivi”; nonché, già ante, da Tar Lombardia, Milano, 8 ottobre 1999, n. 3201, in TAR, 1999, I, 4694, che, focalizzando l’onere di dimostrare la specificità della posizione rappresentativa in relazione alla documentazione oggetto della richiesta e al pericolo di lesioni degli interessi della categoria, reputa improponibile un’azione a tutela del diritto di accesso – in modo indiscriminato ed acritico – a qualsiasi documento in possesso della Pubblica amministrazione; secondo Tar Campania, Napoli, 19 novembre 2002, n. 7272, è necessario che le sigle sindacali “dimostrino la specificità della propria posizione con riferimento alla particolare documentazione amministrativa che chiedono di conoscere e alla sussistenza di un interesse diretto, concreto ed effettivo, in ragione del pericolo di lesioni agli interessi della categoria”; si veda anche Tar Lombardia, Milano, 18 marzo 2002, n. 1156 (sul diritto di accesso della Federazione Nazionale dei Dirigenti degli Enti Locali ad atti relativi alla definizione della graduatoria delle posizioni dirigenziali nell’ordinamento dell’Ente), Tar Lazio, Roma, 3 settembre 2004, n. 8344 (sull’accesso di un’organizzazione sindacale degli ufficiali giudiziari alla documentazione concernente gli importi riscossi dall’Erario sui campioni civili, penali e amministrativi e le somme introitate per effetto della vendita dei corpi di reato); Tar Sardegna 14 dicembre 2004, n. 1910 (sul diritto di accesso della Federfarma di Oristano ad “atti afferenti il disposto servizio di dispensazione a domicilio dei presidi dell’assistenza integrativa nell’ambito del SSN”); Tar Veneto  10 maggio 2002, n. 1977 (sul diritto di accesso di un’associazione di categoria alla documentazione concernente il grado di rappresentatività delle OO.SS. e dei datori di lavoro in possesso della Direzione provinciale del lavoro), Tar Lazio, Roma, 29 marzo 1999, n. 1028, in TAR, 1999, I, 1232 (sull’accesso di un’organizzazione sindacale ai documenti concernenti la distribuzione delle risorse umane, per controllare alcuni specifici aspetti della contrattazione decentrata); nonché da numerosi interventi della CA: cfr. parere 16 novembre 2004, quesito della CCIAA di Asti (sul diritto di accesso di un’organizzazione sindacale ai punteggi inerenti alla valutazione delle prestazioni dei dipendenti dell’ente); Plenum del 28 giugno 2006 (parere 1.4) (sul diritto di accesso di un’O.S. a lettere inoltrate all’amministrazione da altre sigle sindacali ed ai verbali delle riunioni a “Tavoli separati”; Plenum del  9 luglio 2007 (ricorso 20) (sul diritto di accesso ad un provvedimento con il quale un Istituto scolastico ha limitato l’uso dei locali alle OO.SS. degli insegnanti); Plenum del 17 settembre 2007 (parere 3) (in relazione ai verbali della contrattazione decentrata presso un Comune).

[67]Non a caso, Cons. di Stato, IV, 30 dicembre 2003, n. 9158, - sentenza ricordata da CA, Plenum del 9 luglio 2001 (parere 11) –  richiamando un precedente della sezione VI – 28 maggio 2001, n. 2921 – rileva che “non è esclusa una legittimazione del sindacato all’accesso correlata alla posizione di interesse dei singoli iscritti, come nel caso dell’istituzione e gestione di un fondo pensioni”; ed anche CGARS 8 novembre 2005, n. 747, precisa che “l’organizzazione sindacale può … essere titolare di un interesse giuridicamente rilevante all’accesso di atti e documenti amministrativi, sia in relazione alla posizione di singoli iscritti, sia in relazione a un interesse proprio dell’organizzazione”. In dottrina, si vedano le osservazioni di TORRICE, Diritto d’acesso delle rappresentanze sindacali, in www.governo.it/Presidenza/ACCESSO

[68]Come nel caso del Comune nei confronti di un finanziamento regionale: cfr. CA, parere 533/1998.

[69]Cfr. Cons. di Stato, VI, 15 marzo 2007, n. 1257 (con riferimento alle planimetrie delle unità immobiliari urbane, detenute dall’Agenzia del territorio); CA, pareri 418/1996; 6 luglio 2004, quesito del Ministero dell’Interno; 20 aprile 2004, quesito dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; 20 aprile 2004, quesito della Presidenza del Consiglio dei Ministri; 14 ottobre 2003, quesito della Provincia di Bologna; ma si veda anche Cons. di Stato, VI, 6 dicembre 2006, n. 7187 (in relazione all’istanza di una Unione di Comuni, rispetto agli atti di un Comune membro); CA, Plenum del 12 febbraio 2007 (parere 4) (relativamente ai contratti di affitto di un’area adibita a pubblica discarica, stipulati da una società a partecipazione – interamente – pubblica con il Comune proprietario dell’area medesima); nonché Tar Sicilia, Palermo, 22 dicembre 2004, n. 2938,  [ove si rileva(va) come “il Sindaco del Comune vanti indubbiamente un interesse qualificato al rilascio di copia del verbale della seduta del Collegio dei revisori dei conti nella quale è stato espresso il parere di irregolarità di una deliberazione della G.M.”].

[70]Secondo DE ANGELIS, op. cit., 6, la “disposizione ha un senso in quanto in questo modo si semplificano i rapporti tra pubbliche amministrazioni posto che non sembra necessaria alcuna motivazione della richiesta di accesso né alcun vincolo di alcun titpo nel seguire procedure formali…”. CA, Plenum del 9 luglio 2007 (parere 2), sottolinea come il principio della leale cooperazione istituzionale suggerisca “un impiego di procedure informali nei rapporti tra amministrazioni improntate al rispetto della buona fede”. Secondo Cons. di Stato, V, 7 novembre 2008, n. 5573, peraltro, “ciò non esclude che possa configurarsi in concreto la fattispecie di una pubblica amministrazione che si trovi in posizione di soggetto amministrato rispetto al altra pubblica amministrazione (ad es. in materia di sovvenzioni o contributi oppure in materia tributaria) ed in quanto tale avente titolo all’accesso alla stessa stregua di un soggetto privato”.

[71]In generale, Cons. di Stato, V, 8 settembre 2003, n. 5034, cit., e Tar Lombardia, Milano, 18 dicembre 2002, n. 5135, sottolineano che l’interesse de quo è quello concretamente collegato alle esigenze specifiche del richiedente, ossia agli atti che direttamente lo riguardano  o che siano, in ogni caso, pertinenti con le ragioni esposte a sostegno dell’istanza; Tar Lazio, Roma, 20 gennaio 2004, n. 493, esclude “la proponibilità stessa di un accesso generalizzato ad un’intera categoria di atti, senza che venga adeguatamente dimostrata la sussistenza di un correlato interesse alla relativa conoscenza”; CGARS 28 febbraio 2002, n. 36, ribadisce, nel solco di una giurisprudenza consolidata, l’insufficienza del semplice interesse di fatto.

[72]Cfr. Cons. di Stato, IV, 3 febbraio 1996, n. 98, cit.; Cons. di Stato, IV, 24 febbraio 2000, n. 984, in CdS, 2000, I, 369; Tar Campania, Napoli, 7 gennaio 2002, n. 131, in TAR, 2002, I, 1156; TAR Piemonte 8 ottobre 1998, n. 370, in TAR, 1998, I, 4371; Tar Lazio, Roma,  24 maggio 1999, n. 1547, in TAR, 1999, I, 2341.

[73]Cfr. Cons. di Stato, C.S., 3 febbraio 1997, n. 1137, in CdS, 1999, I, 1062, dove si evidenzia come il diritto di accesso costituisca una forma di tutela dell’interesse del cittadino e non un modo di procurarsi comunque informazioni che gli possano essere utili per ragioni di studio, di lavoro, e similari.

[74]Cfr., ora, espressamente, l’art. 24, c. 3 – novellato – della Legge. Già in precedenza, comunque, la giurisprudenza aveva escluso che il diritto di accesso garantisse “un potere esplorativo di vigilanza da esercitare attraverso il diritto all’acquisizione conoscitiva di atti o documenti, al fine di stabilire se l’esercizio dell’attività amministrativa possa ritenersi svolto secondo i canoni di trasparenza…ciò in quanto l’interesse alla conoscenza dei documenti amministrativi è destinato alla comparazione con altri interessi rilevanti, fra cui quello dell’Amministrazione a non subire eccessivi intralci nella propria attività gestoria, garantita anche a livello costituzionale…in altre parole, la disciplina sull’accesso tutela solo l’interesse alla conoscenza e non l’interesse ad effettuare un controllo sull’amministrazione, allo scopo di verificare eventuali e non ancora definite forme di lesione della sfera dei privati”: Cons. di Stato, IV, 15 novembre 2004, n. 7412; analogamente Cons. di Stato, IV, 4 febbraio 2003, n. 569, in Giur. It., 2003, 1946, con nota RODRIGUEZ, La situazione legittimante il diritto di accesso (pur sottolineando come il diritto di accesso sia finalizzato ad assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa ed a favorirne lo svolgimento imparziale); Cons. di Stato, IV, 29 aprile 2002, n. 2283, cit. (con la stessa precisazione); Tar Lombardia, Milano, 18 gennaio 2002, n. 111 (ricavando, quale logica conseguenza, che per il diritto di accesso occorre un interesse diverso e qualificato rispetto a quello proprio della generalità dei consociati); Cons. di Stato, V, 14 aprile 1997, n. 362, cit.; Cons. di Stato, VI, 22 maggio 1998, n. 820, cit.; Cons. di Stato, VI, 2 marzo 2000, n. 1122, cit.; Cons. di Stato, VI, 17 marzo 2000, n. 1414, in CdS, 2000, I, 594; CGARS 22 marzo 2000, n. 124, in CdS, 2000, I, 763; Cons. di Stato, IV, 19 aprile 2001, n. 2355; Cons. di Stato, VI, 22 ottobre 2002, n. 5814; Cons. di Stato, IV, 23 novembre 2002, n. 6435, in Foro It., 2003, III, 489, con nota CARROZZA, Sul diritto di accesso ai documenti; Tar Piemonte 12 gennaio 2002, n. 60; Tar Lazio, Roma, 1 luglio 2002, n. 6067; Tar Calabria, Catanzaro, 11 maggio 1998, n. 365, in TAR, 1998, I, 2815; Tar Calabria, Reggio Calabria, 23   dicembre 2000, n. 2314; Tar Campania, Salerno 12 febbraio 2003, n. 121; Tar Lazio, Roma, 3 settembre 2004, n. 8325; Tar Campania, Napoli, 19 gennaio 2005, n. 217; Tar Abruzzo, l’Aquila, 7 novembre 2005, n. 923. Sulla stessa frequenza anche la CA: cfr., ex pluribus,parere 538/1999, ove si rileva che “il diritto di accesso non può essere costituito da un generico interesse alla trasparenza della pubblica amministrazione, né detto interesse può esaurirsi in una pretesa funzione di controllo sull’attività interna alla pubblica amministrazione, se la stessa non trova riscontro in un puntuale ed espresso riferimento normativo”, anche perché, “se si desse rilievo ad un interesse alla trasparenza amministrativa sic et simpliciter, si verrebbe a configurare una sorta di azione popolare, del tutto esorbitante dalla ratio della norma e dalle intenzioni del legislatore” (per inciso, l’approccio non muta “in relazione ad uno status del soggetto sia esso individuale o derivante dall’appartenenza ad una particolare categoria od organo, oppure dallo svolgimento di determinate funzioni”, salva la particolare legittimazione del consigliere comunale e provinciale rispetto agli atti dell’ente di appartenenza: parere 407/1996, in relazione all’istanza di accesso presentata da un deputato e finalizzata all’esercizio di un controllo generalizzato sull’attività amministrativa; nella stessa direzione il parere 15 maggio 2003, quesito di un senatore, ove si evidenzia che “l’assoggettamento anche dei componenti del Parlamento alla disciplina generale del diritto di accesso risiede nella natura essenzialmente politica del controllo che gli stessi possono esercitare sull’attività amministrativa del Governo”, laddove “tale natura deriva dal carattere politico della rappresentanza delle assemblee elettive nazionali”, che, “in quanto enti esponenziali della collettività statale, curano gli interessi pubblici della generalità dei consociati…alla stregua della disciplina sull’accesso…da qualificare come interessi generici ed indifferenziati”); la Commissione rileva anche come dell’intento ispettivo si possa ragionevolmente sospettare a fronte dell’elevato numero di quesiti proposti e di informazioni richieste (parere 563/1999; ma in un precedente intervento – parere 482/1997 – era stata sottolineata l’inesistenza di una disposizione di legge limitativa del diritto di accesso sotto il profilo della quantità dei documenti accessibili).

[75]Cfr. Cons. di Stato, VI, 27 ottobre 2006, n. 6440 (in relazione ad una graduatoria insuscettibile di impugnativa per decorrenza dei termini di legge). Per la verità, l’orientamento della giurisprudenza amministrativa non è sempre stato univoco: cfr. Cons. di Stato, VI, 13 giugno 1995, n. 588, in CdS, 1995, I, 898; Cons. di Stato, VI, 14 maggio 1998, n. 731, in CdS, 1998, I, 970, Cons. di Stato, VI, 25 marzo 2004, n. 1629; contra Cons. di Stato, VI, 24 novembre 2000, n. 6246, cit.; Cons. di Stato, VI, 21 febbraio 2005, n. 628; Tar Calabria, Reggio Calabria, 23 dicembre 2000, n. 2314, cit.; Tar Puglia, Bari, 15 aprile 2002, n. 1928.

[76]Cfr. Tar Lombardia, Brescia, 13 gennaio 2003, n. 24; cfr. anche Tar Emilia Romagna, Parma, 10 giugno 2004, n. 128; Tar Puglia, Bari, 7 dicembre 2005, n. 5295.

[77]Cfr. Tar Sardegna 19 gennaio 1999, n. 28, in TAR, 1999, I, 1175.

[78]Cfr. Tar Sardegna 14 ottobre 2005, n. 2037.

[79]Tar Campania, Napoli, 19 gennaio 2005, n. 213.

[80]Cons. di Stato, V, 15 marzo 2004, n. 1276.

[81]Cfr. Tar Lazio, Roma, 25 febbraio 2004, n. 1778.

[82]Cfr. Cons. di Stato, V, 28 gennaio 2005, n. 188; Cons. di Stato, VI, 11 ottobre 2005, n. 5651 (rilevando che “l’acquisizione degli atti catastali di un immobile” non sembra poter “implicare un’illegittima intrusione nella riservatezza del domicilio”); Tar Campania, Napoli, 21 gennaio 2004, n. 221; Tar Toscana 22 marzo 2005, n. 1445; Tar Sicilia, Catania, 20 aprile 2005, n. 658; Tar Campania, Napoli, 25.11.2005 n. 19602: Tar Lazio, Roma, 13 dicembre 2005, n. 13873; Cons. di Stato, IV, 21 novembre 2006, n. 6790.

[83]Cfr. Tar Veneto 14 gennaio 2005, n. 71.

[84]Cfr. CGARS 25 ottobre 1996, n. 384, in CdS, 1996, I, 1629.

[85]Cons.di Stato, 15 novembre 2004, n. 7349.

[86]Tar Campania, Napoli, 22 ottobre 2004, n. 15149; analogamente Tar Campania, Napoli, 16 febbraio, 2005, n. 1080, rispetto al contratto manutentivo intercorrente tra il Comune e la ditta appaltante.

[87]Tar Lazio, Roma, 12 marzo 2003, n. 1922.

[88]Cfr. Tar Puglia, Bari, 24 giugno 2004, n. 2685, ricomprendendovi la determina dirigenziale di acquisto, il “contratto di installazione e manutenzione dell’apparecchiatura” e la “documentazione completa relativa ai controllo tecnici e di manutenzione effettuati sull’apparecchiatura da parte di personale specializzato dal momento dell’installazione”.

[89]Cons. di Stato, IV, 27 aprile 2004, n. 2546.

[90]Cons. di Stato, IV, 23 settembre 2004, n. 6236.

[91]Cfr. Tar Lazio, Roma, 15 maggio 2003, n. 4259.

[92]Cfr. Cons. di Stato, IV, 13 aprile 2005, n. 1745, evidenziando, peraltro, come il richiedente agisse “non solo e non tanto (…per…) la sua qualità di cittadino iscritto all’Albo predetto, quanto (…per…) quella di parte offesa in un procedimento penale involgente possibili ipotesi di abuso d’ufficio anche nella gestione di tale Albo, al fine della individuazione dei potenziali elementi di prova, da esibire in esso”.

[93]CA, parere 25 novembre 2003, quesito di una s.r.l. con sede in S. Giovanni Lupatoto.

[94]Cfr. Cons. di Stato, VI, 24 maggio 1996, n. 727; cit.; Tar Lazio, Roma, 10 marzo 2006, n. 1862; CA, Plenum del 18 gennaio 2007 (ricorso 9); Plenum del 17 settembre 2007 (ricorso 10); Plenum del 8 novembre 2007 (ricorso 9).

[95]Tar Campania, Napoli, 9 giugno 2004, n. 9318, ritenendo accessibili – da parte di una società operante nel settore dell’illuminazione cimiteriale - le “Convenzioni stipulate dalle Amministrazioni relativamente al servizio in questione svolto presso le strutture cimiteriali dei Comuni”; Tar Piemonte 29 dicembre 2004, n. 3892, peraltro, non ha riscontrato la concretezza dell’interesse nella richiesta di accesso di una società, attiva nel settore dei servizi di trasporto e soccorso a mezzo ambulanze, alle convenzioni in atto tra la Regione Piemonte, da un lato, e la Croce Rossa Italiane e la Croce Verde, dall’altro, giustificata dal “diritto a verificare il rispetto delle norme vigenti in materia”.

[96]CA, parere 27 febbraio 2003, quesito del Comune di Villasimius.

[97]CA, parere 27 febbraio 2003, quesito del Comune di Bagno di Romagna, ritenendo che “richieste volte unicamente a raccogliere informazioni sulla situazione personale e patrimoniale di soggetti terzi, senza alcun diretto collegamento con la tutela di propri interessi e senza una effettiva utilità per lo svolgimento di un eventuale mandato ricevuto siano in contrasto con lo spirito e la formulazione normativa della legge n. 241/90”.

[98]CA, parere 25 gennaio 2005, quesito della Giunta Regionale della Campania.

[99]Cfr. CA, Plenum del 8 novembre 2007 (ricorso 12), osservando che “il diritto di cronaca va distinto dal diritto di accesso”.

[100]Cfr. Cons. di Stato, V, 23 maggio 1997, n. 549, in CdS, 1997, I, 718.

[101]Cons. di Stato, VI, 14 dicembre 2004, n. 8062, cit. Tar Sicilia, Palermo, 30 gennaio 2001, n. 168. In termini –oltremodo – estensivi Tar Sicilia, Palermo, 22 giugno 2005, n. 1045, secondo cui  “l’accesso agli atti della p.a., previsto dall’art. 22 l. n. 241 del 1990, è consentito non soltanto a coloro che abbiano al  riguardo un diritto soggettivo od un interesse legittimo, ma anche a coloro che vantano un interesse differenziato e qualificato all’ostensione, finalizzato alla tutela di situazioni giuridiche soggettive anche soltanto future (corsivo nostro).

[102]Cons. di Stato, IV, 14 dicembre 2004, n. 8062.

[103]In questa direzione, proprio con riferimento al testo novellato, Tar Puglia, Bari, 7 maggio 2007, n. 1263. Secondo Tar Veneto 1 settembre 2005, n. 3277, l’attualità dell’interesse implica la sussistenza di un interesse “non meramente potenziale”.

[104]Tar Lazio, Roma, 8 novembre 2004, n. 12661; si vedano anche i pareri della CA  10 febbraio 2004, quesito del Conservatorio statale di musica di Foggia, 6 luglio 2004, quesito di un privato, e 20 luglio 2004, pure in risposta al quesito di un privato, ove si sottolinea che “…la genericità, oltre che la frequenza temporale, delle richieste poste dal Signor…e la mancanza di un suo palese e manifesto interesse concreto e diretto all’accesso, inducono a condividere la legittimità del diniego opposto allo stesso dal Comune di…”, nonché, in linea generale, l’inammissibilità “anche sotto un profilo pratico” di “richieste reiterate così genericamente formulate, e temporalmente consecutive”, in quanto “volte a creare dei disagi ad un’amministrazione comunale, spesso impossibilitata a soddisfarle dovendo comunque adempiere all’attività ordinaria”. Da ultimo Cons. di Stato, Ad. pl., 18 aprile 2006, n. 6, cit., secondo cui, “…qualora non ricorrano … tali elementi di novità e il cittadino si limiti a reiterare l’originaria istanza precedentemente respinta o, al più, a illustrare ulteriormente le sue ragioni, l’amministrazione ben potrà limitarsi a ribadire la propria precedente determinazione negativa, non potendosi immaginare, anche per ragioni di buon funzionamento dell’azione amministrativa in una cornice di reciproca correttezza dei rapporti tra privato e amministrazione, che l’amministrazione sia tenuta indefinitamente a prendere in esame la medesima istanza che il privato intenda ripetutamente sottoporle senza addurre alcun elemento di novità” (corsivo nostro).

[105]Cons. di Stato, V, 11 marzo 2002, n. 1143. Analogamente Cons. di Stato, V, 16 giugno 2003, n. 3382; Tar Lazio, Roma, 8 novembre 2002, n. 9788; Tar Calabria, Reggio Calabria, 12 luglio 2004, n. 536; in senso – parzialmente – contrario Tar Lazio, Latina, 12 ottobre 2004, n. 989.

[106]Cfr. Tar Toscana 21 novembre 1998, n. 382, in TAR, 1999, I, 254.

[107]Tar Lazio, Roma, 14 ottobre 2003, n. 8356.

[108]Cons. di Stato, V, 10 luglio 2003, n. 4126; secondo Tar Sicilia, Palermo, 8 novembre 2005, n. 4748, peraltro, si deve respingere il ricorso qualora l’impossibilità di soddisfare le richieste dell’interessato non sia “imputabile all’attività organizzativa della…amministrazione, cui non può essere attualmente richiesto uno sforzo diligente ulteriore rispetto alle ricerche già effettuate”.

[109]Cfr. Cons. di Stato, V, 8 febbraio 1994, n. 78, in CdS, 1994, I, 175; Tar Puglia, Bari, 27 novembre 2002, n. 5207, in TAR, 2003, I, 428; Tar Campania, Napoli, 9 dicembre 2002, n. 7888; Tar Marche 20 novembre 1997, n. 1181, in TAR, 1998, I, 225; Cons. di Stato, VI, 14 novembre 2003, n. 7283, pone l’accento sul soddisfacimento di una soltanto delle modalità di esercizio dell’accesso (sulla concorrenza delle due modalità, cfr. Cons. di Stato, IV, 23 novembre 2002, n. 6435, cit.); contra RUSSO, Oggetto e funzione dell’accesso agli atti dei pubblici poteri nella l. 15/2005, suoi limiti, sua reclamabilità, in www.giustamm.it ; oscillanti le posizioni della CA: cfr. i pareri 840/1999 (“non è legittimo negare la visione e l’estrazione di copia degli originali dei documenti pubblicati sinteticamente e non integralmente”); 225/1995 (“per tutti i documenti amministrativi che vengono pubblicati integralmente  nell’albo pretorio o ricevono analoghe forme di pubblicità deve ritenersi già realizzato il diritto di accesso salvo l’obbligo della pubblica amministrazione di consentirne l’acquisizione di copia”; analogamente il parere 5 ottobre 2004, quesito del Comune di Oratino), 105/1994 (“in caso di istanza di accesso ad un documento amministrativo che sia già stato oggetto di pubblicazione, qualora la copia della pubblicazione equivalga a quella del documento richiesto, l’amministrazione può limitarsi ad indicare gli estremi della pubblicazione”); 670/1997 (“la pubblicazione di un documento, realizzando l’accesso, soddisfa l’interesse del soggetto istante”); 20 aprile 2004,  quesito del Comune di Zermeghedo [“qualora la pubblicazione abbia carattere permanente, la stessa equivale a realizzazione del diritto di accesso”, mentre, qualora “abbia carattere limitato nel tempo (come nel caso della pubblicazione delle delibere all’albo pretorio), una volta trascorso il periodo di pubblicità, il diritto di accesso sarà esercitato nei modi di legge…”; nello stesso senso, recentemente, Plenum del 18 gennaio 2007 (parere 3); Plenum del 17 settembre 2007 (parere 6)]. Sull’accessibilità di documenti già portati a conoscenza dell’interessato, cfr. Tar Campania, Napoli, 9 marzo 2004, n. 2772, e 18 novembre 2004, n. 16854.

[110]Ma Tar Campania, Napoli, 9 marzo 2004, n. 2779, sottolinea(va) che “la sopra riportata disposizione non può essere interpretata nel senso di sovrapporre due istituti aventi finalità diverse, e cioè accesso e pubblicità, escludendo il primo in ogni caso in cui sia stata posta in essere la seconda”, perché “la finalità del legislatore…è quella di assicurare l’attuazione del diritto di accesso anche attraverso forme di pubblicità che risultino idonee allo scopo e cioè che siano adeguate a garantire la conoscenza dei documenti ostensibili”. A livello normativo si doveva considerare anche l’art. 26, c. 3, della Legge.

[111]Secondo quanto chiarito della Corte Costituzionale – 3 novembre 2000, n. 460 – l’inciso contenuto nell’art. 23 della Legge e le correlative disposizioni delle discipline di settore non possono considerarsi avulse “da ogni altra disposizione o principio legislativo e dagli stessi principi costituzionali”. Per l’accesso agli atti dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato, cfr. Tar Lazio, Roma, 11 giugno 2004, n. 5601; a quelli della CONSOB, Cons. di Stato, VI, 5 luglio 2002, n. 3700; a quelli della Banca d’Italia Tar Lombardia, Brescia, 28 maggio 2004, n. 598; Tar Abruzzo, Pescara, 8 aprile 2004, n. 389.

[112]DE ANGELIS, op. cit., 5. Secondo BERTOLINI, op. cit., 65, “la soluzione adottata dal legislatore della riforma, alla stregua di un ineludibile riconoscimento dell’attuale assetto dell’amministrazione, asseconda la tendenza ordinamentale di assicurare il perseguimento e la cura dei pubblici interessi attraverso modelli di natura privatistica”.

[113]Cfr. Cons. di Stato, Ad. pl., 5 settembre 2005, n. 5 (ord. rim. Cons. di Stato, VI, 21 febbraio 2005, n. 609), secondo cui “è fuori discussione…il subingresso della società per azioni nell’obbligo di esibizione del documento”, perché, escluso “che possa costituire ostacolo alla successione della società per azione in tale obbligazione il fatto che la nuova società ha natura privatistica mentre gli obblighi di pubblicità e trasparenza (e, in primo luogo, quello di consentire l’accesso ai documenti) gravano soltanto sui soggetti di diritto pubblico”, appare dirimente la considerazione che “l’obbligo pubblicistico di esibizione dell’atto non si pone come incompatibile con l’acquisizione della veste privatistica di società per azione conseguita dalla nuova istituzione risultando la detta società, per gli interessi pubblici perseguiti, sottoposta iure proprio al regime pubblicistico dell’accesso”; come pure Cons. di Stato, VI, 24 maggio 2002, n. 2855, per il quale “la strumentalità all’interesse pubblico sotteso alla gestione del servizio pubblico…se va certamente ridimensionata allorché il gestore sia un soggetto del tutto privato, tenuto, pur nel dovuto rispetto degli obblighi di servizio al perseguimento di finalità sue proprie, non può non subire...una scontata dilatazione quando la gestione è affidata a soggetti a forte impronta, se non addirittura a natura pubblica, trattandosi, infatti, di soggetti per i quali il dovere di imparzialità rinviene non solo dalla natura dell’attività espletata, ma anche dal persistente collegamento strutturale con il potere pubblico”. Non si ritenevano, invece, accessibili gli atti delle società per azioni concessionarie di beni pubblici ma non di un pubblico servizio: così Tar Liguria 23 febbraio 1998, n. 53.

[114]Cfr. Cons. di Stato, VI, 20 novembre 2001, n. 5873, cit. (Euroenergy Group s.r.l., osservando che “pur essendo venuto meno il monopolio dell’ENEL, ogni atto adottato in materia di utilizzazione delle fonti rinnovabili di energia, e nell’ambito delle relative opere, riceve una qualificazione in senso pubblicistico in ragione della sua finalità, e cioè in quanto diretto a perseguire la cura di interessi della collettività”, cosicché “è indubbio che gli atti posti in essere dai soggetti che operano nel settore della energia elettrica assumono una valenza pubblicistica e concorrono alla ‘gestione’ di un servizio pubblico”); Cons. di Stato, VI, 19 luglio 2002, n. 4009; Cons. di Stato, VI, 17 settembre 2002, n. 4711 (Enel spa).

[115]Cfr. Tar Lazio, Roma, 22 dicembre 2004, n. 17155 (Vodafone), Tar Veneto 14 marzo 2005, n. 975 e Tar Lombardia, Milano, 12 aprile 2005, n. 761 (Telecom Italia spa).

[116]Cfr. Tar Lazio, Roma, 15 ottobre 2003, n. 8466.

[117]Cfr. Tar Lazio, Roma, 30 gennaio 2004, n. 907.

[118]Cfr. Cons. di Stato, VI, 23 ottobre 2007, n. 5569; Cons. di Stato, VI, 28 novembre 2003, n. 7798; per la Società Ferrovie dello Stato si vedano Cons. di Stato, VI, 20 maggio 1995, n. 498, in CdS, 1995, I, 858, e Cons. di Stato, VI, 16 dicembre 1998, n. 1683, cit.; Tar Friuli Venezia Giulia 16 dicembre 2005, n. 1077.

[119]Cfr. Cons. di Stato, V, 13 agosto 2007, n. 4442; Tar Campania, Napoli, 28 aprile 2005, n. 5000.

[120]Cfr. Tar Molise 22 febbraio 2002, n. 119, in relazione ad una società privata incaricata di espletare procedure espropriative; Tar Lazio, Roma, 9 dicembre 2002, n. 11728, nei confronti degli atti di competenza del commissario straordinario nominato per l’amministrazione delle grandi imprese in crisi, in base alle norme del D.L.26/1979, convertito, con modificazioni, dalla L. 95/1979.

[121]Cfr. Tar Lombardia, Milano, 25 maggio 1998, n. 1119, cit. (Società AGIP); Cons. di Stato, VI, 16 settembre 1998, n. 1267, in CdS, 1998, I, 1220 (Ente Fiera di Milano); Cons. di Stato, VI, 21 giugno 2001, n. 3304 (Ente autonomo manifestazioni fieristiche di Cremona).

[122]Cfr. Cons. di Stato, V, 15 giugno 1998, n. 838, in CdS, 1999, I, 927, e 6 dicembre 1999, n. 2064, in CdS, 1999, I, 2096; Cons. di Stato, VI, 27 maggio 2003, n. 2938, cit.

[123]Cfr. Cons. di Stato, VI, 29 luglio 2004, n. 5362, cit. (Società Sviluppo Italia spa); Cons. di Stato, IV, 3 ottobre 2000, n. 5240, in CdS, 2000, I, 2142, Cons. di Stato, IV, 7 settembre 2004, n. 5772 e Cons. di Stato, VI, 29 novembre 2004, n. 7800 (Ente Tabacchi spa); Tar Lazio, Roma, 14 maggio 2004, n. 4444 (società mista a prevalente capitale pubblico affidataria del servizio di mensa scolastica); Tar Veneto 3 giugno 2004, n. 1778 (ACEGAS-APS s.p.a., in quanto soggetto preposto “al trattamento dei rifiuti, la cui gestione in senso globale, inerente alle tematiche dell’ambiente e della salute, assume rilievo per l’intera collettività”); Cons. di Stato, VI, 30 maggio 2003, n. 3000, cit., e CA, parere 16 novembre 2004, quesito della SACE spa (SACE spa).

[124]Cfr. Tar Sicilia, Palermo, 30 settembre 2004, n. 2120, e Tar Lombardia, Milano, 5 marzo 2003, n. 360 (Anas); CA, Plenum dell’8 novembre 2007 (ricorso 18) (società concessionarie dell’Anas per la costruzione e l’esercizio di tratte autostradali).

[125]Cfr., in particolare, Cons. di Stato, VI, 24 maggio 2002, n. 2855, cit., ponendo l’accento sulla sussistenza dei “tre requisiti cui la normativa nazionale, ricalcando quella comunitaria, subordina l’attribuzione della suindicata qualifica (…pubblica…ndA); e cioè il requisito della personalità giuridica in veste di s.p.a., quello della sottoposizione alla influenza pubblica e, infine, quello della gestione di un servizio pubblico (postale), volto a soddisfare esigenze generali della collettività non aventi carattere industriale o commerciale, a nulla ostando che la società medesima possa svolgere anche altra attività, come, ad esempio, quella avente carattere finanziario”; Cons. di Stato, VI, 11 maggio 2005, n. 2394, sottolineando come non “abbia rilievo il fatto che il servizio sia svolto in regime di concorrenza, ovvero che la società svolga attività di diritto privato, poiché essa gestisce interessi pubblici, oltre che nell’interesse proprio, anche per soddisfare quelli della collettività”. Si veda anche Cons. di Stato, VI, 16 dicembre 1998, n. 1683, cit.; Cons. di Stato, VI, 8 gennaio 2002, n. 67; Cons. di Stato, VI, 5 marzo 2002, n. 1303, in Foro amm. C.d.S., 2002, 1026, con nota DEL GATTO, Accesso agli atti delle società privatizzate e imparzialità della pubblica amministrazione (ovvero sull’ostensibilità degli atti di Ente Poste s.p.a.), in Giorn. dir. amm., 2002, 1062, con nota ARGIOLAS, Diritto d’accesso e sdoppiamento dei gestori di servizio pubblico; Cons. di Stato, VI, 27 giugno 2005, n. 3417; Cons. di Stato, VI, 26 gennaio 2006, n. 229; Tar Calabria, Reggio Calabria, 9 giugno 2001, n. 455; Tar Sicilia, Palermo, 16 dicembre 2002, n. 4554, in TAR, 2003, I, 908; Tar Lazio, Roma,  25 luglio 2002, n. 6734; Tar Lombardia, Brescia, 9 gennaio 2004, n. 16; Tar Sicilia, Palermo, 27 gennaio 2004, n. 220; Tar Molise 12 febbraio 2004, n. 50; Tar Puglia, Lecce, 4 marzo 2004, n. 1675; Tar Emilia Romagna, Bologna, 15 aprile 2004, n. 532; Tar Lombardia, Brescia, 21 ottobre 2004, n. 1354; Tar Puglia, Bari, 25 febbraio 2005, n. 766; Tar Molise 3 marzo 2005, n. 264; Tar Lombardia, Brescia, 26 aprile 2005, n. 375.

[126]Cfr. CGARS  25 ottobre 1996, n. 384, cit.; ma non le associazioni con personalità giuridica di diritto privato: cfr. Tar Sicilia, Catania, 15 dicembre 2004, n. 3785.

[127]Cfr. Cons. di Stato, IV, 3 novembre 1997, n. 1254, cit., e Tar Lombardia, Milano, 3 marzo 1998, n. 430, cit., (Ordine degli psicologi); Cons. di Stato, IV, 26 giugno 2002, n. 3551, cit., e CA, Plenum del 17 settembre 2007 (parere 14) (Ordine degli avvocati); Tar Lazio, Latina, 3 ottobre 2005, n. 914, e CA, parere 15 marzo 2005, quesito di un privato, (Ordine dei dottori commercialisti); Tar Veneto 6 dicembre 2005, n. 4157 (Ordine notarile); CA, Plenum del 28 giugno 2006 (parere 1.41) (Ordine dei giornalisti); CA, Plenum del 20 dicembre 2006 (parere 1) (Ordine dei medici chirurghi e degli odontoiatri); CA, Plenum del 19 aprile 2007 (ricorso 10) (Ordine degli ingegneri); CA, Plenum del 15 ottobre 2007 (ricorso 28) (Ordine dei farmacisti).

[128]Cfr. Cons. di Stato, IV, 29 gennaio 1996, n. 90, in CdS, 1996, I, 37.

[129]Cfr. Tar Calabria, Catanzaro, 18 settembre 2006, n. 984 (federazioni sportive, limitatamente agli atti assunti nella veste pubblicistica, quali organi del CONI, per la realizzazione dei fini istituzionali propri di quest’ultimo); Tar Abruzzo, Pescara, 19 aprile 2007, n. 463 (un consorzio agrario, sempre rispetto agli atti di interesse pubblico); Tar Lombardia, Milano, 19 aprile 2007, n. 1875 (il privato che gestisce una residenza sanitaria per anziani, accreditata presso il servizio sanitario nazionale).


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