Il diritto di accesso dopo la Legge 15/2005 - Parte Prima
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Articolo del 22/06/2009 Autore Rober Panozzo Altri articoli dell'autore


Il diritto di accesso dopo la Legge 15/2005  (*)

  1. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE    A.1  DAL SEGRETO ALLA TRASPARENZA     A.2  I RIFERIMENTI COSTITUZIONALI
  1. IL DIRITTO DI ACCESSO NELLA VIGENTE DISCIPLINA   B.1  CARATTERIZZAZIONI GENERALI      B.2  LA NATURA DEL DIRITTO   B.3 LA SITUAZIONE GIURIDICAMENTE TUTELATA   B.4  LE CARATTERIZZAZIONI DELL’INTERESSE: 1) IL COLLEGAMENTO DIRETTO CON IL DOCUMENTO  

 

A. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE

A.1 DAL SEGRETO ALLA TRASPARENZA    

Crediamo sia doveroso esordire con le parole di autorevole dottrina: la trasparenza dell’azione amministrativa “costituisce un’esigenza assolutamente fondamentale degli ordinamenti democratici, ponendosi come strumento indispensabile a realizzare un effettivo e diretto rapporto tra governanti e governati, per il fatto di consentire a questi ultimi una più consapevole partecipazione all’operato dei pubblici poteri e un più pieno controllo della relativa rispondenza agli interessi sociali e ai precetti legislativi e costituzionali” [1].

Assieme alla partecipazione al procedimento, alla motivazione del provvedimento e alla pubblicità dell’atto amministrativo, la conoscibilità documentale misura – con manifesta attendibilità -  il grado di trasparenza espresso dal sistema giuridico. Di più: in un ordinamento in cui vige il principio della documentalità [2], il diritto di accesso costituisce (se non il principale, certamente) uno dei parametri fondamentali per saggiare la maturità del sistema e per verificarne l’attitudine ad intraprendere un percorso evolutivo teso ad affermare – ed a concretare –  la centralità del cittadino.

Per definizione, accesso si contrappone a segretezza. Il binomio implica un rapporto inversamente proporzionale tra i termini: minore è il grado di segretazione, maggiore è la possibilità di accedere ai documenti.

Fino all’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (di seguito: Legge), il segreto sull’attività amministrativa, ancorché contraddistinto da una peculiarità singolare, la perimetrazione normativa in rapporto non ai contenuti, ma alle scelte dell’amministrazione, quale soggetto preminente del rapporto [3], era la regola. La vecchia formulazione dell’art. 15 dello statuto degli impiegati civili dello Stato, emanato con d.P.R. 3/1957, ne prevedeva l’assolutezza, in funzione del principio gerarchico che caratterizza(va) il rapporto di pubblico impiego: la prassi amministrativa tutelava la difesa delle conoscenze degli organi sovraordinati, con la conseguente emarginazione sia del cittadino che dei subalterni; in tal modo, paradossalmente, il segreto era considerato funzionale al buon andamento dell’amministrazione, perché si riteneva che l’assenza di una preventiva conoscenza in ordine alle scelte amministrative favorisse il corretto esercizio dell’attività amministrativa [4].

Integrato – negativamente - dall’assenza di una disciplina organica del procedimento amministrativo, il quadro così delineato configgeva con la “natura democratica del testo costituzionale” [5] e con i primi, timidi interventi a livello comunitario [6].

Con la novella del 1990, il segreto non è più rapportato alla posizione del detentore, ma alla qualità delle informazioni che protegge [7]; si supera, in tal modo, la “concezione soggettiva e personale del segreto amministrativo” (un documento è segreto perché è della pubblica amministrazione), per approdare ad una “concezione oggettiva e reale” (un documento è segreto per la qualità delle informazioni che contiene) [8]. Certo, anche in precedenza vi erano stati segnali di cambiamento: ad es. l’art. 2 della L. 93/1983, la legge quadro sul pubblico impiego, dove si affermava, peraltro in termini assai generici, l’esigenza di inserire nell’ordinamento uno strumento in grado di garantire la tutela dei cittadini nei confronti dei pubblici dipendenti e il diritto di accesso e di partecipazione agli atti della pubblica amministrazione, gli artt. 24 e 25 della L. 816/1985, in materia di aspettative, permessi ed indennità degli amministratori locali, con il riconoscimento del diritto di visione degli atti adottati dalle amministrazioni locali, e l’art. 14 della L. 349/1986, istitutiva del Ministero dell’Ambiente, che prevedeva il diritto di accesso alle informazioni sullo stato dell’ambiente disponibili presso gli uffici; ma il messaggio del legislatore era assai timido e circoscritto. E’ la Legge che opera una trasformazione radicale: l’interesse alla conoscenza degli atti amministrativi assurge a bene della vita autonomo, rispetto alla posizione di diritto o di interesse legittimo di tipo sostanziale [9], e il diritto di accesso, ponendosi come momento di attuazione del principio di partecipazione e quale strumento di controllo dei cittadini sull’imparzialità della pubblica amministrazione, diventa la regola, generale ed immanente, dell’ordinamento giuridico italiano.

In tale contesto, il segreto d’ufficio degrada a semplice eccezione [10], come testimonia(va) la riformulazione dell’art. 15 del citato d.P.R. 3/1957, attuata dall’art.28 della Legge. La segretezza degli atti rileva ancora quando sia in gioco la tutela di interessi specifici, diversi da quello riconducibile, secondo l’interpretazione tradizionale, alla mera protezione dall’esercizio della funzione amministrativa [11]: sono i casi (già) previsti dall’art. 24, della Legge, come , dapprima, modificato dall’art. 22 della L. 45/2001, successivamente sostituito dall’art. 16 della L. 11 febbraio 2005, n. 15 (di seguito: Riforma), dall’art. 8 del d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352,  Regolamento per la disciplina delle modalita' di esercizio e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell'art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (di seguito: Regolamento), e dalle norme speciali, quali, ad es., l’art. 5 del D.lgs. 195/2005, che impone alle Amministrazioni di sottrarre all’accesso le informazioni ambientali, quando sussista l’esigenza di tutelare particolari situazioni.

            L’approccio della Legge è confermato dalla Riforma [si veda anche la successiva modifica, in chiave processuale, operata dall’art. 6-decies del D.L.14 marzo 2005, n. 35, convertito dalla legge 14 maggio 2005, n. 80 ed il regolamento di esecuzione, emanato con d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 (di seguito: Regolamento 2006)], che opera una incisiva riscritturazione dell’istituto – dell’accesso – sia formalmente, sia –  limitatamente ad alcuni aspetti – sotto il profilo sostanziale [12].

 

 

A.2 I RIFERIMENTI COSTITUZIONALI

Si è molto discusso sul fondamento costituzionale del diritto di accesso. Dopo un lungo dibattito, dottrina e giurisprudenza hanno individuato quattro riferimenti fondamentali: l’art. 97, in quanto l’istituto è funzionale alla trasparenza ed all’imparzialità dell’azione amministrativa [13], l’art. 24, perché spesso l’esercizio del diritto de quo è strumentale rispetto alla tutela di altri diritti ed interessi [14], l’art. 21, “in quanto espressione del diritto di informazione , nonché di tutti quei principi di democrazia, di sovranità popolare, di uguaglianza e di sviluppo della persona umana, per la realizzazione dei quali la libertà di informarsi appare strumentalmente necessaria” [15] e l’art. 1, ove si “sancisce il principio della sovranità popolare, di cui costituisce corollario il diritto del popolo di conoscere il contenuto degli atti degli amministratori” [16]. Ulteriori inquadramenti sistematici si rinvengono in alcune pronunce della magistratura amministrativa, in cui si colloca il diritto di accesso nell’ambito dei “principi generali dell’ordinamento” [17].

 

B. IL DIRITTO DI ACCESSO NELLA VIGENTE DISCIPLINA     

B.1  CARATTERIZZAZIONI GENERALI 

Le norme sul diritto di accesso sono contenute nel – novellato – Capo V della Legge e disciplinano vari aspetti dell’istituto: tra questi, l’identificazione dei soggetti, attivi e passivi, la nozione di documento amministrativo, la tutela giurisdizionale ed i casi di esclusione, questi ultimi di stretta interpretazione, alla luce della richiamata collocazione ordinamentale [18]. Di rimando, peraltro, le garanzie e le tutele approntate dalla Legge “non vanno interpretate ed applicate in maniera acritica e generalizzata, ma finalisticamente ed in ragione dell’effettivo scopo che la normativa stessa si prefigge: quello di garantire appunto attraverso la diretta conoscibilità di atti e documenti un’effettiva azionabilità della tutela giurisdizionale con l’ovvia, logica conseguenza che… l’esercizio del diritto strumentale va correlato a quelle situazioni direttamente connesse con l’esercizio del diritto potenziale e non può estendersi indiscriminatamente nei confronti di atti e documenti del tutto ‘indifferenti’ ai fini di tale tutela” [19].

Premesso che, ai sensi del – novellato – art. 22, c. 1, lett. a), della Legge per “diritto di accesso” si intende il “il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi”, la successiva lett. b) chiarisce che gli “interessati” sono “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”. La norma ricalca l’abrogato art. 22, comma 1, della Legge, secondo il quale il diritto di accesso era riconosciuto, “al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale”, a “chiunque”[20] vi avesse “interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”.

Il principio della trasparenza, oltre ad essere inserito tra i principi cardine dell’azione amministrativa [cfr. art. 1, comma 1, della Legge, come modificato dall’art. 1, comma 1, lett. a), della Riforma], è riproposto – e rivitalizzato – dal comma 2 del citato art. 22. Riproposto perché il legislatore ribadisce che “l'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza” [21]; rivitalizzato perché si sottolinea che il diritto di accesso “attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione”, ferma restando “la potestà delle regioni e degli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela” [22].

B.2  LA NATURA DEL DIRITTO  

            E’ controversa la natura giuridica del diritto di accesso.

Secondo una prima ricostruzione, l’istituto presenterebbe le connotazioni tipiche del diritto soggettivo perfetto. Oltre alla chiarezza del dettato normativo, rileverebbero la mancanza di uno spazio significativo per l’esercizio del potere discrezionale e la possibilità che il giudice ordini l’esibizione dei documenti negati dalla Pubblica Amministrazione [23]

            Di contro, la prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato ha accolto la tesi dell’interesse legittimo. Secondo il massimo organo di giustizia amministrativa, premessa la genericità e l’atecnicità del termine diritto, numerosi elementi porterebbero ad escludere l’esistenza di un diritto soggettivo: la finalizzazione dell’istituto, predeterminato a garantire l’imparzialità della Pubblica Amministrazione (ancorché possa essere utilizzato per prevenire liti o per favorire la prova in situazioni litigiose), l’esistenza di un termine perentorio per l’impugnativa, la potestà regolamentare dell’Amministrazione, connotata da un significativo livello di discrezionalità, infine l’esistenza di controversie non su diritti soggettivi contrapposti, bensì su interessi legittimi contrapposti [24].

 Successivamente, alla ricostruzione originaria è (ri)approdata la VI Sezione del massimo organo di giustizia amministrativa, proponendo una rimeditazione della problematica, fondata sulle “profonde modifiche dell’ordinamento determinate dalla L. 21.7.2000, n. 205 e dalla riforma del Titolo V della Costituzione, entrambe successive alla formazione dell’esposto orientamento giurisprudenziale”; ad avviso del Collegio, che contesta, preliminarmente, l’utilizzo del termine “diritto” in senso atecnico [“…da disposizioni inserite in un contesto generale e recanti locuzioni palesemente utilizzate in senso non tecnico giuridico non può trarsi la conclusione che disposizioni, inserite in un contesto specialistico (qual è la legge n. 241 del 1990), recanti locuzioni analoghe che prevedono invece un potere, non doveroso, di agire esclusivamente nel proprio interesse, secondo termini e procedure predeterminati dalla legge, e con possibilità di ricorrere al giudice per ottenere la realizzazione coattiva dell’interesse stesso, abbiano anch’esse contenuto  non tecnico giuridico”], in secondo luogo, l’assunto “che l’attribuzione della cognizione di diritti soggettivi alla giurisdizione del giudice amministrativo costituisca un’eccezione alla regola generale sancita dall’art.24 della Costituzione” (assunto non più “condivisibile dopo la massiccia attribuzione al giudice amministrativo di giurisdizione su diritti operata dalla L. 21.7.2000, n. 205”, cosicché “non occorre…che la legge attesti espressamente che la materia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”, ma “occorre soltanto che sussistano i presupposti per il riconoscimento di una tale situazione giuridica soggettiva, quale l’essere tutelata in via diretta per il soddisfacimento di un interesse concreto del titolare, non sottoposto ad alcuna valutazione autoritativa o comunque discrezionale dell’Amministrazione ed indipendentemente dal soddisfacimento dell’interesse generale”), “all’attuale stato evolutivo dell’ordinamento il diritto d’accesso…(…ha…)…natura di un vero e proprio diritto soggettivo: ciò sia perché inserito in una legge di settore che ne disciplina minutamente l’attribuzione e l’esercizio nell’esclusivo interesse del richiedente sia perché può trovare un limite solo in specifiche e tassative esigenze di riservatezza (dei terzi o dell'Amministrazione stessa) stabilite dalla legge ma non anche in mere valutazioni di opportunità di chi detiene il documento”, sia, da ultimo, perché “non sussistono nel caso in esame i caratteri tipici dell’interesse legittimo”, mancando “la correlazione ad una potestà autoritativa dell’Amministrazione, perché l’Amministrazione è tenuta ad un’attività meramente materiale, e cioè ad offrire in visione o in copia un determinato documento amministrativo da essa detenuto” e “la predeterminazione di un termine di decadenza all’esercizio della situazione sostanziale” [25].

Anche dopo la Riforma, la problematica appare controversa. Se è vero, infatti, che la dottrina maggioritaria ha individuato – nel testo novellato – elementi decisivi a favore del diritto soggettivo [26], è pure innegabile come il massimo organo di giustizia amministrativa, dopo un intervento sostanzialmente interlocutorio della Plenaria [27], abbia – recentemente – sottolineato che “le innovazioni normative portate dalla legge n. 15/2005 non sembrano tali da modificare le conclusioni cui era pervenuta l’Adunanza Plenaria nel 1999”, rilevando, in particolare, che “il riferimento lessicale alla “nozione” di “diritto”, ora contenuta nell’art. 22, comma 1, lett. a), risulta forse più esplicita e puntuale, ma non introduce significativi cambiamenti rispetto al dato legislativo previgente”, poi che nemmeno “l’affermazione legislativa secondo cui l’accesso attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lett. m), della Costituzione, sembra decisiva per definire la natura della pretesa all’accesso”, in quanto “va considerata…l’evidente elasticità della formula diritti civili e sociali, che non sembra destinata ad assumere un significato tecnico puntuale”, infine, che “nemmeno la previsione secondo cui le controversie in materia di accesso rientrano nella giurisdizione esclusiva amministrativa sembra assumere peso decisivo ai fini della qualificazione della pretesa all’accesso”, perché “tale norma potrebbe avere solo lo scopo di precisare che anche nei casi in cui si controverta in ordine alla sussistenza del potere di consentire l’accesso ai documenti, in relazione alla dedotta lesione del diritto alla riservatezza, resta ferma la giurisdizione del giudice amministrativo” [28].

B.3 LA SITUAZIONE GIUDICAMENTE TUTELATA

            La “situazione giudicamente tutelata” (e “collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”) [art. 22, c. 1, lett. b) – novellato – della Legge; art. 2, c. 1, Regolamento 2006], costituisce, ad un tempo, presupposto e limite del diritto di accesso.

            Nonostante le difficoltà derivanti da una formulazione non facilmente decifrabile, formulazione che – per inciso – non sembra discostarsi, nella sostanza, da quella presente nella stesura originaria dell’art. 22 (“tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”) [29], alcune certezze sussistono.

            Non pare dubbio, anzitutto, che il titolo all’accesso alberghi (soltanto) in chi vanti “una posizione differenziata e qualificata rispetto al quisque de populo” [30]; posizione, peraltro, non necessariamente coincidente con un diritto soggettivo o con un interesse legittimo, “ben potendo consistere in un interesse diffuso o in un’aspettativa” [31]. Sotto questo profilo, hanno un ruolo fondamentale i motivi esternati nell’istanza [32], sia per la loro valenza intrinseca che in relazione al collegamento logico-fattuale con i documenti richiesti [33], requisito – quest’ultimo – che la giurisprudenza amministrativa aveva dedotto dalla sistematica dell’istituto anche prima della Riforma [34].  Spetta all’Amministrazione la verifica del collegamento tra l’interesse dedotto dal richiedente a fondamento della pretesa ed il contenuto della stessa [35], prescindendo da qualsiasi apprezzamento sull’ammissibilità o sulla fondatezza del ricorso, già proposto o che si intenda proporre, da valutarsi esclusivamente dal giudice – o dal Presidente della Repubblica in sede straordinaria – chiamato a decidere [36]; peraltro, tale verifica non può effettuarsi che in astratto, con esclusivo riferimento alle finalità dichiarate dall’istante, non essendo ipotizzabile un sindacato amministrativo volto ad accertare la fondatezza e l’ammissibilità della domanda giudiziale che l’interessato potrebbe eventualmente proporre [37].

            In secondo luogo, proprio dall’individuazione della (mera) situazione giuridicamente tutelata, non necessariamente connotata dal diritto soggettivo o dall’interesse legittimo, deriva una seconda certezza: l’interesse presupposto dall’art. 22 della Legge è nozione diversa e più ampia dall’interesse all’impugnazione processuale [38]. Ne consegue che il diritto di accesso può essere esercitato indipendentemente dall’instaurazione del processo [39] ed anche qualora risulti pendente un giudizio in cui sia stata disposta l’acquisizione degli stessi documenti [40].

B.4  LE CARATTERIZZAZIONI DELL’INTERESSE: 1) IL COLLEGAMENTO DIRETTO CON IL DOCUMENTO

Come si è visto, l’interesse sotteso al diritto di accesso, oltre che corrispondere ad “una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”, deve essere “diretto, concreto e attuale”.

Il collegamento diretto (tra richiedente e documento), che la disciplina abrogata qualificava in termini di personalità (recte: “interesse personale”: art. 2, c. 1, del Regolamento) [41], comporta che la posizione legittimante l’accesso, da un lato, si distingua da quella di altri soggetti e dall’interesse pubblico, dall’altro, che non sia viziata da un eccessivo grado di astrazione; implica, inoltre, “la correlativa esistenza di una legittimazione preliminare all’accesso non confondibile e riferibile individualmente al soggetto che formula l’istanza” [42] e la pertinenza “esclusivamente al soggetto che ne vanta la titolarità…nel senso che deve rispondere ad una situazione giuridica del tutto autonoma da altre e suscettibile di attuazione diretta da parte del titolare, ovvero, pur se collegato ad altri interessi individuali od all’interesse pubblico, deve nondimeno essere sempre suscettibile di imputazione esclusiva al richiedente” [43]. Sotto questo profilo, non è stato giudicato meritevole di tutela l’interesse di una società privata “a combattere il fenomeno dell’abusivismo nel settore della concessione comunale di impianti pubblicitari” [44]; dell’avvocato difensore  per la “documentazione inerente ad un giudizio nel quale lo stesso abbia patrocinato il soggetto direttamente interessato”, perché il ricorrente “si sarebbe dovuto munire di procura speciale idonea a conferire allo stesso la rappresentanza sostanziale e processuale del proprio assistito che lo avrebbe legittimato ad agire in giudizio in nome e per conto di quest’ultimo per la tutela del suo personale interesse” [45]; del cessionario di un credito, che abbia ottenuto dal cedente la documentazione attestante la consistenza ed i termini di pagamento del credito stesso - vantato nei confronti di una pubblica amministrazione - e ne abbia perduto la disponibilità [46]; dell’insegnante, “per la sola appartenenza ad un’istituzione scolastica”, agli atti attinenti “alla regolarità dell’organizzazione” [47]; della società alla quale sono stati confiscati i beni, in relazione agli atti di indizione dell’asta e di valutazione dei beni per la vendita all’incanto [48]. Di contro, il requisito della personalità è stato ritenuto sussistente nella “situazione soggettiva di chi agisce al fine del riconoscimento della qualità di erede e del diritto alla successione” [49]; nella società, titolare di un’autorizzazione televisiva, nei confronti delle autorizzazioni rilasciate ad altre società, sulla stessa frequenza [50]; nell’alunno, rappresentato dai genitori esercenti la potestà, iscritto alla prima classe elementare, nei confronti degli “elenchi del sorteggio”, per l’assegnazione degli alunni alla classe prima elementare, “considerato che, con l’effettiva partecipazione al sorteggio effettuato dall’istituto scolastico, può considerarsi parte della relativa procedura” [51]; nel docente, rispetto “all’assegnazione dei docenti alle classi di competenza” [52]; nel componente del Collegio dei Docenti, riguardo ai verbali del Collegio [53]; nel destinatario del provvedimento di sequestro di un motoveicolo, nei confronti “del verbale di trasmissione alla Prefettura della documentazione relativa al motoveicolo stesso ed ai documenti afferenti il procedimento attivato dalla Prefettura in ordine al provvedimento di dissequestro” [54]; e, in generale, in chi è parte di un contenzioso giudiziario [55] ed in chi riveste la qualità di iscritto e/o associato [56], qualora, ovviamente, l’ente sia soggetto passivo del diritto di accesso.

NOTE

(*) Il saggio, completato il 27 dicembre 2008 ripropone i risultati delle ricerche illustrati – in precedenza – in altra sede [cfr. Il diritto di accesso, in Stato Civ., 2002, 751 ss., 916 ss.; Il diritto di accesso (appendice di aggiornamento), ibidem, 2004, 825 ss., 901 ss.; La Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, ibidem, 2005, 516 ss.], aggiornandoli con la recente produzione dottrinale, amministrativa e giurisprudenziale e confrontandoli con la riforma del 2005. Le sentenze prive di indicazione del luogo di pubblicazione si possono leggere nel sito del Consiglio di Stato (www.giustizia-amministrativa.it ; i pareri della Commissione per l’accesso (di seguito: CA) in quello della Presidenza del Consiglio dei Ministri (www.governo.it/Presidenza ). Sulla L. 241/1990, oltre alla dottrina citata nel testo, non possiamo non ricordare i contributi di AA.VV., L’accesso ai documenti amministrativi, Bologna, 1991; ALTIERI, L’accesso ai documenti amministrativi nella legge 7 agosto 1990, n. 241 e nel D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, in Riv. Giur. Sarda, 1993, 200 ss.; AVANZINI, Legge 7 agosto 1990, n. 241. Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Sub art. 23, in Nuove Leggi Civ., 1995, 123 ss.; BANTERLE, Legge 7 agosto 1990, n. 241. Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Sub artt. 22, 24 e 31’, ibidem, 117 ss., 125 ss., 145 ss.; BASSANI, Procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti, Milano, 1995; BELLOMIA, Il diritto di accesso ai documenti amministrativi e i suoi limiti, Milano, 2000; CARINGELLA, GAROFOLI, L’accesso ai documenti amministrativi. Profili sostanziali e processuali, Milano, 2003; DIANA, Il diritto di accesso e la tutela dell’interesse qualificato del cittadino verso la Pubblica Amministrazione, Padova, 2000; DEL GATTO, Il diritto di accesso nella giurisprudenza: oggetto e limiti, in Foro Amm. T.A.R., 2002, 1470 ss.; FIGORILLI, Alcune osservazioni sui profili sostanziali e processuali del diritto ai accesso ai documenti amministrativi, in Dir. Proc. Amm., 1994, 206 ss.; GUGLIELMI, Contenuti e tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in Nuova Rass., 1994, 685 ss.; ITALIA, L’accesso ai documenti amministrativi: regolamento 27 giugno 1992, n. 352, Milano, 1994; MAZZAMUTO, Sul diritto di accesso nella legge n. 241 del 1990, in Foro Amm., 1992, II, 1571 ss.; MAZZAROLLI, L’accesso ai documenti della pubblica amministrazione, Padova, 1998; MERIGHI, Procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti, Rimini, 2002; MIELE, Il procedimento amministrativo e il diritto di accesso. Lo stato di attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, con ampia rassegna di giurisprudenza, Torino, 1995; MISSERINI, L’accesso ai documenti amministrativi nella giurisprudenza. Rassegna sistematica delle decisioni emesse nel decennio 1990-2000 (Rassegna di giurisprudenza), in Riv. Amm., 2000, 1127 segg.; PEDACI, Notazioni sugli istituti della trasparenza: partecipazione al procedimento e diritto d’accesso, in Nuova Rass., 2000, 2195 ss.; SCARCIGLIA, Accesso ai documenti amministrativi, Rimini, 1994; SCOGNAMIGLIO, Il diritto di accesso nella disciplina della legge 7 agosto 1990, n. 241, in Riv. trim. dir. pubbl., 1996, 93 ss.; STOPPINI, Legge 7 agosto 1990, n. 241. Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Sub art. 25, in Nuove Leggi Civ., 1995, 130 ss.

[1]SANDULLI M.A., Accesso alle notizie e ai documenti amministrativi (voce), in EdD, Agg. IV, 2000, 1.

[2]Cfr. CARAMAZZA-PALMIERI, Documentazione e documento. II) Diritto amministrativo (voce), in Encicl.Giur.,XI, 1994 (aggiornamento), ad vocem: “l’esercizio dei poteri amministrativi è…caratterizzato da un alto coefficiente di formalizzazione e ciò non solo nel momento di adozione del provvedimento terminale, ma anche nel corso di tutto il procedimento e con riguardo sia agli atti dell’amministrazione che a quelli dei privati che al procedimento partecipano e che debbono presentare in forma scritta le loro istanze e per iscritto far valere – e documentare – le loro ragioni”.

[3]Cfr. GIANNONE, Il punto sul diritto di accesso, in www.diritto.it  analogamente GALLO, FOA’, Accesso agli atti amministrativi (voce), in Dig. disc. pubbl., Agg., 2000,2; sulla “garanzia” – del segreto amministrativo – “non solo di tranquillità del funzionario ma anche di efficacia dell’azione amministrativa”, cfr. CARAMAZZA, Trasparenza e riservatezza. Segreti pubblici in materia di tutela del cittadino nei principi costituzionali e nella legge, in www.sisde.it ; er una succinta – ma chiara – analisi dell’evoluzione del segreto amministrativo in chiave socio-politica, cfr. BALDI, Il segreto normativo: profili storici e normativi nel corso dei secoli, in www. filodiritto.com.

[4]Cfr. GALLO, FOA’, op.cit.,2.

[5]BONFINI, FRACCASTORO, PERPETUINI, Il diritto di accesso ai pareri legali forniti alla Pubblica Amministrazione, in www.gdf.it/Rivista ; analogamente TESORONE, I rapporti tra la riservatezza e il diritto di accesso agli atti amministrativi, in www.giustamm.it.

[6]Ricorda l’atto 81/89 del 25 novembre 1981 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, con il quale si sollecitavano gli Stati membri “ad elaborare nell’ambito del proprio diritto interno dei principi ai quali conformare l’azione amministrativa in modo da consentire agli interessati di accedere alle informazioni in possesso della pubblica amministrazione”, CACCIOLA, L’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato anche se relativo ad atti provenienti da una amministrazione diversa da quella procedente, in www.comuni.it ; per una sintetica esposizione del quadro normativo comunitario rinviamo a PANASSIDI, Il principio di trasparenza e il diritto di accesso alle informazioni nell’Unione Europea, in www.filodiritto.com ; sulla recente sentenza 22 gennaio 2004, n. C-353/01P, della Corte di Giustizia della Comunità Europea,in merito al dovere di riconoscere al “pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti di cui dispongono le istituzioni comunitarie, salvo qualora la divulgazione di detti documenti possa pregiudicare la protezione dell’interesse pubblico e la tutela dell’autonomia istituzionale”, cfr. PISTORIO, Il diritto alla trasparenza comunitaria: problematiche e limiti, in www.giustamm.it

[7]Cfr. ASSENZA, Obblighi di riservatezza verso le situazioni personali dei cittadini, in www.diritto.it. ; analogamente FODRA, Bilanciamento tra diritto di accesso e diritto alla riservatezza: evoluzione normativa e giurisprudenza in materia, in www.altalex.com

[8]Cons. di Stato, Ad.pl., 4 febbraio 1997, n. 5, in Foro it., 1997, III, 205; in Giorn. dir. amm., 1998, 529, con note BOMBARDELLI, Diritto di accesso e tutela della privacy, e SANDULLI A., La riduzione dei limiti all’accesso ai documenti amministrativi.

[9]Cfr., ex pluribus, Cons. di Stato, IV, 14 gennaio 1999, n. 32, in CdS, 1999, I, 24.

[10]Cfr., tra le tante, Cons. di Stato, IV, 3 novembre 1997, n. 1254, in CdS, 1997, I, 1515; Cons. di Stato, V, 2 aprile 2001, n. 1893, in Giorn. dir. amm., 2001, 924, con nota PISANESCHI, Il diritto di accesso dei consiglieri comunali e il segreto professionale.

[11]Cfr. Cons. di Stato, V, 26 settembre 2000, n. 5105, in CdS, 2000, I,2063.

[12]In questa direzione, pur con varie aggettivazioni, BACOSI, LEMETRE, La legge n. 15 del 2005: ecco il nuovo volto della “241”, in www.giustizia-amministrativa.it , 12 (“mutamento di disciplina”); BERTOLINI, La disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi, in MASSERA (cur.), La riforma della Legge 241/1990 sul procedimento amministrativo: una prima lettura, in www.federalismi.it , 64 (“rilevanti novità”); CENNICOLA, Il diritto di accesso dopo la legge n. 15/2005, in www.diritto.it , 1 (“disciplina più organica e completa”); DE ANGELIS, Le nuove norme in materia di azione amministrativa dopo le leggi 11 febbraio 2005 n. 15 e 14 maggio 2005 n. 80, in www.lexitalia.it , 1 [“forte incisione sul contenuto del diritto” (all’accesso)]; TARANTINI, L. 11 febbraio 2005, n. 15 “Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa”, in www.federalismi.it , 6 (“riscrittura quasi integrale”; analogamente BETZU, La riforma della legge n. 241/1990, in www.costituzionalismo.it ; CERULLI IRELLI, Verso un più compiuto assetto della disciplina generale dell’azione amministrativa. Un primo commento alla legge 11 febbraio 2005, n. 15, recante “Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, in www.astrid.it , 44; PITTALUGA, Nozione, funzione e modalità di esercizio, in www.altalex.com , 3; di “reiscrizione totale” parla MINARDI, Il diritto di accesso, Convegno sulla riforma anagrafica, Ferrara, 30 settembre 2005, in www.interno.it ). Contra, considerando la riforma, “per la maggior parte”, il mero effetto di “precipitati giurisprudenziali”, LAMBERTI, Il diritto di accesso ai documenti amministrativi dopo la legge 15/2005, in www.giustamm.it  (tesi espressamente contrastata da DE BENETTI, La nuova disciplina dell’accesso, in www.governo.it/PRESIDENZA/ACCESSO , 29). E’ appena il caso di ricordare che il Regolamento de quo, alla cui emanazione era subordinata l’entrata in vigore di alcune norme della Riforma, è cosa diversa dal (l’emanando) regolamento disciplinante i casi di esclusione dall’accesso, previsto dal – novellato – art. 24, c. 6, della Legge e ribadito dall’art. 10 dello stesso Regolamento 2006. Non a caso, quest’ultimo non si occupa dei casi di esclusione dall’accesso, ai sensi del citato art. 24 della Legge e, conseguentemente, non intacca l’art. 8 del Regolamento, tuttora vigente, nei limiti – ovviamente – di quanto disposto dalla Riforma.

[13]A questa norma – costituzionale – si accostano Cons. di Stato, IV, 14 ottobre 2005, n. 5715; Cons. di Stato, Ad.pl., 22 aprile 1999, n. 4, in CdS,, 1999, I, 558; Cons. di Stato, IV, 15 gennaio 1998, n. 14, in CdS, 1998, I, 2; in Guida dir.,1998, fasc.10, 78, con nota FORLENZA, L’accesso ai documenti viene negato solo nei casi di attività puramente privata. Sul diritto soggettivo all’informazione un orientamento che suscita perplessità; Tar Lazio, Roma, 22 aprile 1999, n. 1052, in TAR, 1999, I, 1706; in dottrina cfr. CASSANO, Diritto d’accesso ai documenti amministrativi o richiesta surrettizia?, in www.lexitalia.it  (evidenziando che il parametro invocato “proietta il diritto di accesso direttamente verso l’interesse all’imparzialità e al buon andamento dell’azione amministrativa – ed è in questa circostanza che si specificherebbe il principio della trasparenza amministrativa posta a fondamento dei pubblici poteri, la quale è garantita proprio dalla comunicabilità al privato della situazione procedimentale”); BONFINI, FRACCASTORO, PERPETUINI, op.cit.; BORETTI, Titolarità del diritto di accesso nel procedimento amministrativo, in www.diritto.it ; CASTELLUCCI, La disciplina dell’accesso agli atti dell’I.N.P.S., in www.diritto2000.it ; CENNICOLA, op. cit., 1; GALLO, FOA’, op .cit., 4; in tal senso, espressamente, l’art. 22, 1° comma, della Legge. Dopo la Riforma, fondandosi sul – novellato – art. 22, comma 2, della Legge, ai sensi del quale, “l'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione”,  parte della dottrina sottolinea che “l’accesso… assurge – ancorché per via semindiretta – al rango di principio costituzionale, dotato come tale di una propria autonomia concettuale quale situazione meritevole ex se di tutela e non già in ragione dell’interesse ad esso di volta in volta sotteso” [BACOSI, LEMETRE, op. cit., 13; analogamente FERRUCCI, Diritto di accesso e riservatezza: osservazioni sulle modifiche alla l. 241/90, in www.giustamm.it , 2; parla di “una più puntuale disciplina, di rango positivo, attinta alla novella costituzionale, ed in particolaro agli artt. 117, I co., e alla lett. m dell’art. 117, II co. Cost.”, GAMBINO, Il diritto di accesso. La nuova disciplina legislativa (Legge n. 15/2005) alla luce della revisione costituzionale del Titolo V, in www.federalismi.it , 2; rileva il “malcelato intento del legislatore di elevare l’accesso a principio quasi costituzionale, BERTOLINI, op. cit., 64]; in senso ampliativo, sostenendo che, “quanto disposto dall’art. 22, 2° comma, vale per tutto il contenuto della legge sul procedimento”, CERULLI IRELLI, op. cit., 47.

[14]Cons. di Stato, IV, 14 ottobre 2005, n. 5715; GRASSANO, Il diritto di accesso alla documentazione amministrativa. Posizioni giuridiche individuali e loro tutelabilità in sede giurisdizionale, in Giur.it., 1992, IV,36 segg.

[15]PETRONE, Diritto di accesso e attività di diritto privato della Pubblica Amministrazione, in www.filodiritto.it ; Cons. di Stato, IV, 14 ottobre 2005, n. 5715; cfr. anche SANDULLI M.A., op. cit., 3; TARULLO, Diritto di accesso ai documenti amministrativi e diritto alla riservatezza: un difficile equilibrio, in Jus, 1996, 234; MERELLO, Diritto di accesso ai documenti amministrativi e diritto della madre al segreto della propria identità (nota a Cons. di Stato, IV, 17 giugno 2003, n. 3402), in Fam. dir.,2004, 76.

[16]FERRARO, Il diritto di accesso agli atti amministrativi, in www.duralexonline.it ; così anche FRANCHI, Le limitazioni del diritto di accesso ai pareri dell’Avvocatura dello Stato rilasciati alla pubblica amministrazione, in www.giurisprudenza.it ; SANDULLI M.A., op.cit., 4.

[17]Così Cons. di Stato, IV, 26 giugno 2002, n. 3551; Tar Toscana 5 novembre 2002, n. 2567.

[18]Cfr. Cons. di Stato, IV, 26 giugno 2002, n. 3551, cit.

[19]Cons. di Stato, V, 7 aprile 2003, n. 1837.

[20]Pronome riproposto, peraltro, dall’art. 2, c. 1, del Regolamento 2006. Sull’irrilevanza della cittadinanza straniera dell’istante, cfr. Cons. di Stato, VI, 13 maggio 2003, n. 2549; Tar Lombardia, Brescia, 11 aprile 2005, n. 305; CA, parere 25 novembre 2003, quesito della Prefettura de l’Aquila.

[21]SANDULLI A., L’accesso ai documenti amministrativi, in Giorn .dir. amm, 2005, 495, rileva un’imprecisione, perché “il diritto di accesso, più che un principio generale, è il principale strumento di esplicazione di due principi generali dell’azione amministrativa…i principi di pubblicità e trasparenza…”. Ad avviso di SEMPREVIVA, Le novità in materia di accesso ai documenti amministrativi, in Urbanistica e Appalti, 2005, 398, il principio di trasparenza “è principio diverso dalla pubblicità e costituisce la base per un corretto rapporto con il cittadino, in grado di determinare una diminuzione del tasso di contenzioso”. In giurisprudenza, cfr. Tar Friuli Venezia Giulia 20 ottobre 2005, n. 829. Pare indiscutibile, peraltro, che,  pur derivando – dalla formula legislativa – un duplice ruolo (dell’istituto dell’accesso), in funzione sia dell’interesse pubblico, quale strumento di garanzia dell’imparzialità e della correttezza dell’azione amministrativa, che dell’interesse privato, a tutela della posizione giuridica del singolo, in realtà, soprattutto per evitare problemi organizzativi alla pubblica amministrazione (sull’ “indefettibile contemperamento tra le antinomiche esigenze di celerità dell’azione amministrativa – compromessa dalla necessità di impegnare risorse umane e strumentali in favore dell’evasione delle domande di accesso – e di trasparenza della medesima”, insiste LAINO, L’accesso ai documenti amministrativi tra aperture giurisprudenziali e novità legislative, in www.lexitalia.it ), “il fine di trasparenza dell’azione amministrativa, pur enunciato in termini generali, viene per vero in questo caso garantito soltanto in ambiti particolari, con ben più deboli effetti sull’imparzialità amministrativa” (SANDULLI M.A., op.cit., 8). La personalità (ora esplicitata dall’aggettivo “diretto”) e la concretezza dell’interesse (si veda infra), congiunte alla sussistenza di una situazione giuridicamente tutelata e all’impossibilità di operare un controllo generalizzato sull’attività amministrativa, deprimono l’autonomia delle finalità pubblicistiche; con la conseguenza che “è la previsione astratta della possibilità di pretendere l’esercizio del diritto che è considerata utile a garantire l’imparzialità dell’amministrazione, attraverso la sua trasparenza” (GALLO, FOA’, op. cit., 5).

[22]Sul punto, si vedano le osservazioni di LAMBERTI, op. cit., 11 s.; RUSSO S., Oggetto e funzione dell’accesso agli atti dei pubblici poteri nella l. 15/2005, suoi limiti, sua reclamabilità, in www.giustamm.it ; 1; TARANTINI, op. cit., 6 s.; CIAMMOLA, Il diritto di acceso ai documenti dopo la legge n. 15 del 2005: natura, soggetti legittimati e ambito applicativo, in www.giustamm.it , 30 s.; DE ANGELIS, op. cit., passim; DE BENETTI, op. cit., 32; SARCONE, La riforma della legge sul procedimento amministrativo. Le novità in materia di accesso ai documenti amministrativi nel processo di riforma della legge n. 241/1990 ed i relativi riflessi sulle autonomie territoriali, in www.bollettinosegretari.interfree.it ; SIMONATI, Commento, in Giorn dir. amm., 2006, 785 ss.

[23]Cfr. Cons. di Stato, IV, 11 giugno 1997, n. 643, in CdS, 1997, I, 683; Tar Puglia, Bari, 12 marzo 1998, n. 268, in TAR, 1998, I, 2071; Cons. di Stato, IV, 24 luglio 2000, n. 4092, in CdS, 2000, I, 1794; Cons. di Stato, IV, 19 marzo 2001, n. 1621; Tar Campania, Napoli, 14 novembre 2002, n. 7150; CGARS 14 aprile 2003, n. 158; Tar Abruzzo, L’Aquila, 5 agosto 2003, n. 230; Tar Abruzzo, Pescara, 21 febbraio 2004, n. 65; Tar Lazio, Roma, 4 marzo 2004, n. 2062; Tar Toscana 24 maggio 2004, n. 1478; in dottrina ARENA, Trasparenza amministrativa (voce), in Encicl. Giur., XXXI, 1995, 2; TIMINIERI, La trasparenza dell’azione amministrativa: problemi e prospettive alla luce della legge 7 agosto 1990, n. 241, in CdS, 1991, I, 672; MELCHIONNA, Sulla risarcibilità del danno derivante da illegittimo diniego di accesso agli atti amministrativi, in www.diritto.it ; CASTELLUCCI, op. cit.; FRANCHI, op. cit.; PLUCHINOTTA PALMERI, La tutela del diritto di accesso: l’ultima frontiera, in www.governo.it/PRESIDENZA/ACCESSO  ;  GALLO, FOA’, op.cit., 5.

[24]Cons. di Stato, V, 2 dicembre 1998, n. 1725, in CdS, 1998, I, 1936; Cons. di Stato, Ad.pl., 24 giugno 1999, n. 16, in Dir. proc. amm., 2000, 154, con nota CACCIAVILLANI, Il diritto di accesso è interesse legittimo; in Giorn. dir. amm., 2000, 71, con nota PORRO, La notifica ai controinteressati nel ricorso per l’accesso ai documenti amministrativi; in Foro it., 1999, III, con nota ROMEO, Accesso ai documenti e riservatezza: rovescio e diritto di una medesima realtà; analogamente Cons. di Stato, V, 26 giugno 2000, n. 3632, in CdS, 2000, I, 1518; Cons. di Stato, IV, 29 novembre 2002, n. 6510, in CdS, 2002, I, 2556; Cons. di Stato, V, 8 settembre 2003, n. 5034, in Foro it., 2004, III, 510, con nota OCCHIENA, I diritti di accesso dopo il codice della privacy; Cons. di Stato,  IV, 1 ottobre 2004, n. 6426; Tar Basilicata 8 novembre 2004, n. 748; Tar Toscana 23 aprile 2004, n. 1225; Tar Friuli Venezia Giulia 22 maggio 2004, n. 307. In dottrina PALEOLOGO, La legge 1990, n. 241: procedimenti amministrativi ed accesso ai documenti dell’amministrazione, in Dir. proc. amm., 1991, 13.

[25]Cons. di Stato, VI, 27 maggio 2003, n. 2938, in Foro amm. C.d.S., 2003, 1676, con nota IANNOTTA, (In tema di) acceso quale oggetto di un diritto soggettivo; in Giorn. dir. amm., 2003, 1281, con nota SIMONATI, La tutela del diritto d’accesso; in Foro it., 2004, III, 510, con nota OCCHIENA, I diritti…, cit.; analogamente Cons. di Stato, VI, 14 dicembre 2004, n. 8062; Cons. di Stato, VI, 12 aprile 2005, n. 1679; Cons. di Stato, VI, 7 giugno 2005, n. 2954; Cons. di Stato, VI, 9 settembre 2005, n. 4686;  Tar Veneto 1 settembre 2005, n. 3277; Tar Puglia, Lecce, 7 novembre 2005, n. 4776.

[26]Cfr. LAMBERTI, op. cit., 3 ss.; DE ANGELIS, op. cit. ; SANDULLI A., L’accesso, cit., 494 ; SEMPREVIVA, op. cit., 399; SIMONATI, Commento, cit., 785 s.; SALAMONE, Le recenti modifiche apportate alla legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo: un commento “a caldo”, in www.diritto.it

[27]Cons. di Stato, Ad. pl., 20 aprile 2006, n. 7. Analogamente, sempre della Plenaria 18 aprile 2006, n. 6.

[28]Cons. di Stato, V, 11 dicembre 2007, n. 6424.

[29]Convengono sulla – sostanziale – identità concettuale, CENNICOLA, op. cit., 32; CIMINI, Diritto di accesso e riservatezza: il legislatore alla ricerca di nuovi equilibri, in www.giustamm.it  17; FERRUCCI, op. cit., 2; Cons. di Stato, V, 25 settembre 2006, n. 5636. Contra LAMBERTI, op. cit., 7 (secondo la quale dalla novella “sembra emergere con chiarezza la presa di distanza dalla formula originaria orientata verso la strumentalità dell’esercizio dell’accesso, orientamento che nel testo sostituito sembrava scolpito nella particella per che rendeva la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti funzione dell’esercizio del diritto di accesso”); MAITINO, L’interesse del richiedente nel diritto di accesso ai documenti amministrativi, in www.giurisprudenza.it  2 (per il quale “tra le due espressioni è evidente che a fronte di un differente tenore letterale corrisponda un differente contenuto semantico”); OSELE, L’accesso ai documenti amministrativi e la posizione del controinteressato, in Serv. Dem., 2005, n. 12, 41 (che registra “una sorta di restrizione rispetto al passato”); sulla stessa frequenza, seppur in termini dubitativi, SANDULLI A., L’accesso,  cit., 494.

[30]Cfr. LAINO, op.cit. Nello stesso senso DIDONNA, Ampiezza e limiti del diritto di accesso delle associazioni a tutela dei consumatori, in www.ilquotidiangiuridico.it , 2: “…anche se il diritto di accesso è volto ad assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e a favorirne lo svolgimento imparziale…, rimane fermo che l’accesso è consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente si rivolgono, e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva; la quale anche se non deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo, deve essere però giuridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività amministrativa”. Sotto questo profilo, è da ricordare Cons. di Stato, Ad. pl., 20 aprile 2006, n. 7, cit., che  “condivide l’assunto .., secondo cui la qualità di autore di un esposto, che abbia dato luogo a un procedimento disciplinare, è circostanza idonea, unitamente ad altri elementi, a radicare nell’autore la titolarità di una situazione giuridicamente rilevante che…legittima l’accesso nei confronti degli atti del procedimento disciplinare che da quell’esposto ha tratto origine”; nella stessa direzione Cons. di Stato, IV, 5 dicembre 2006, n. 7111, in relazione alla “situazione giuridicamente tutelata” in capo all’autore di un esposto ad un Ordine professionale (“…il cliente ha interesse ad accedere agli atti con cui il Consiglio dell’Ordine ha valutato i fatti narrati nell’esposto sin dalla eventuale archiviazione o dall’avvio del procedimento disciplinare…”); come pure CA, Plenum 17 settembre 2007 (14).

[31]Cfr. RUSSO A., Rapporti tra il diritto di accesso e il diritto alla protezione dei dati personali nel nuovo codice sulla privacy, in www.governo.it/Presidenza/ACCESSO ; cfr. anche SANDULLI M.A., op.cit., 9: “il presupposto dell’accesso è stato…individuato nella sussistenza di una situazione che l’ordinamento qualifichi, dandovi rilievo e proteggendola, e nel fatto che il suo interesse alla richiesta di informazione si fondi sulla tutela di quella situazione, peraltro non limitata alla titolarità di una posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo”; CGARS 22 luglio 2002, n. 438, rileva l’ininfluenza di uno specifico procedimento amministrativo di competenza dell’Ente destinatario dell’istanza; Cons. di Stato, VI, 21 settembre 2005, n. 4929, sottolinea che, “ai fini dei presupposti per l’accesso…deve aversi riguardo alla sussistenza di titoli che siano in astratto idonei ad identificare il rapporto qualificato con il bene, indipendentemente dalla definizione di ogni eventuale controversia in sede giudiziale che stabilisca con effetto di giudicato l’appartenenza dello stesso”. Sulla – pacifica – irrilevanza dei meri interessi di fatto , cfr. Cons. di Stato, IV, 4 febbraio 2003, n. 569, in Giur. it., 2003, 1946, con nota RODRIGUEZ, La situazione legittimante il diritto di accesso; Cons. di Stato, V, 29 novembre 2004, n. 7773.

[32]Anche se – talvolta – il massimo organo di giustizia amministrativa ha ammesso che “la motivazione della richiesta, anche se non enunciata specificatamente dall’interessato”, possa “emergere dai rapporti intercorsi o intercorrenti tra il richiedente e l’Amministrazione a cui si chiede di visionare alcuni atti”: Cons. di Stato, VI, 6 dicembre 2006, n. 7187.

[33]Cfr. DI LORENZO, Diritto di accesso e riservatezza. Limiti e mezzi di tutela del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione, in www.diritto.it ; Cons. di Stato, V, 12 ottobre 2002, n. 5516, ove si afferma che l’interessato, oltre ad indicare le ragioni dell’istanza, deve specificare la coerenza di tali ragioni con gli scopi alla cui realizzazione il diritto di accesso è preordinato; Cons. di Stato, VI, 22 maggio 1998, n. 820, in CdS, 1998, I, 989, evidenzia come l’interesse debba essere ricollegabile al soggetto da uno specifico nesso, da accertarsi unitamente alla riferibilità della documentazione; Tar Campania, Napoli, 7 giugno 2007, n. 6021, esclude – ovviamente – l’accesso sorretto da motivazioni generiche; Tar Abruzzo, l’Aquila, 20 marzo 2007, n. 81, sottolinea la necessità di chiarire i presupposti di fatto per rendere percepibile l’interesse concreto, diretto ed attuale alla conoscenza del documento; CA, Relazione, 11, sottolinea che il requisito della motivazione “non si traduce in una esternazione dei motivi soggettivi che possono ispirare l’interesse del richiedente a prendere visione del documento, ma si identifica nella specificazione della relazione oggettiva tra il documento richiesto e la titolarità della situazione soggettiva legittimante ai sensi del comma 1 dell’art.22”; cfr. anche il parere 624/2000: “l’interesse che sorregge il diritto di accesso ai documenti amministrativi deve essere collegato alle esigenze specifiche del richiedente: è necessario quindi che l’interessato motivi adeguatamente la sua richiesta in quanto l’accesso può essere consentito soltanto a quei documenti che risultino pertinenti con le ragioni esposte a sostegno dell’istanza”; nello specifico, Tar Puglia, Bari, 5 maggio 2004, n. 2040, ha ritenuto sufficiente “la enunciazione della volontà di curare e difendere i propri interessi in sede penale, di aver intenzione di costituirsi parte civile nel procedimento penale” (ma contra Tar Piemonte 14 febbraio 2004, n. 251; Tar Toscana 15 marzo 2004, n. 732; Cons. di Stato, V, 7 novembre 2006, n. 6532, che ritiene non adeguatamente motivata l’istanza di accesso giustificata da – generici – “fini di controversie legali”); mentre non ha convinto gli stessi giudici - sentenza 29 settembre 2004, n. 4215 – il “semplice sospetto” che una graduatoria “potesse essere viziata in ragione della eventualità che alcuni candidati avessero attestato falsamente di aver effettuato delle pubblicazioni valutabili ai fini del concorso”; la CA (parere 6 luglio 2004, quesito di un cittadino residente a Drizzona), dal canto suo,  ha sottolineato che “la dizione ‘tutela dei propri interessi giuridico amministrativi’ non può costituire una motivazione”.

[34]Sulla pertinenza della documentazione cfr., ex pluribus, Cons. di Stato, V, 12 ottobre 2004, n. 6581; Cons. di Stato, V, 8 luglio 2003, n. 4049; Tar Puglia, Lecce, 5 aprile 2005, n.1851; Cons. di Stato, V, 7 aprile 2003, n. 1837, cit.; Cons. di Stato, V, 8 settembre 2003, n. 5034, cit.; Tar Lazio, Roma, 20 gennaio 2004, n. 493, aveva escluso “la proponibilità stessa di un accesso generalizzato ad un’intera categoria di atti, senza che venga adeguatamente dimostrata la sussistenza di un correlato interesse alla relativa conoscenza”.

[35]Cfr. Cons. di Stato, V, 7 marzo 1997, n. 228, in CdS, 1997, I, 361.

[36]Cfr. Cons. di Stato, VI, 31 luglio 2003, n. 4436; Cons. di Stato, V, 12 ottobre 2002, n. 5516, cit.; Tar Lazio, Roma,  30 dicembre 2002, n. 14756; Tar Puglia, Bari, 22 luglio 1999, n. 521, in TAR, 1999, I, 4089.

[37]Cfr. Cons. di Stato, A.p., 28 aprile 1999, n. 6, in CdS,1999, I, 565; Cons. di Stato, VI, 24 maggio 1996, n. 717, in CdS, 1996, I, 727; CGARS 29 novembre 1999, n. 631, in CdS, 1999, I, 1962; da ultimo, Cons. di Stato, V, 10 gennaio 2007, n. 55; secondo Tar Puglia, Lecce, 25 marzo 2005, n. 1670, peraltro, “se è vero che in via generale l’esercizio del diritto di difesa risulta idoneo a supportare le istanze di accesso… e se è vero che in via altrettanto generale non spetta al TAR…un vaglio approfondito circa l’esito verosimile dell’annunciata iniziativa giudiziale al cui esperimento si assume finalizzata  la richiesta di accesso; è pur vero – ed in senso opposto – che la mera, dichiarata intenzione di assumere un’iniziativa giurisdizionale non può ex se validamente supportare una qualunque richiesta di accesso persino nella conclamata assenza (in ipotesi) dei presupposti all’uopo previsti dalla vigente normativa”.

[38]Cfr. Cons. di Stato, V, 2 settembre 2005, n. 4467: “…sebbene le due situazioni giuridiche soggettive (…diritto di accesso e diritto alla difesa…ndA) siano effettivamente legate da un nesso di stretta compenetrazione, è altrettanto indiscutibile che si tratti di “diritti” differenti, che danno copertura giuridica a pretese diversificate per oggetto e finalità”, e “difatti l’accesso…può anche esercitarsi in vista di una futura difesa, ma certamente non trova in questa esigenza la sua unica giustificazione”; Cons. di Stato, V, 9 gennaio 2004, n. 14: “il diritto di accesso…non assume carattere meramente strumentale alla difesa in giudizio della situazione sottostante, ma ha una valenza autonoma, non dipendente dalla sorte del processo principale e dalla stessa possibilità di instaurazione del medesimo”, con la conseguenza che “la posizione che legittima l’accesso non deve…possedere tutti i requisiti che legittimerebbero al ricorso attraverso l’atto lesivo della posizione soggettiva vantata, ma è sufficiente che l’istante sia titolare di una posizione giuridicamente rilevante e che il suo interesse si fondi su tale posizione”; sulla stessa frequenza Cons. di Stato, IV, 13 gennaio 1995, n. 5, in CdS, 1995, I, 2; Cons. di Stato, VI, 19 luglio 1994, n. 1243, in CdS, 1994, I, 1131; Cons. di Stato, IV, 14 gennaio 1999, n. 32, cit.; Cons. di Stato, VI, 24 novembre 2000, n. 6246, in CdS, 2000, I, 2515; Cons. di Stato, VI, 20 novembre 2001, n. 5873; Cons. di Stato, VI, 31 luglio 2003, n. 4436, cit.; CA, Relazione, 9; Tar Toscana 8 maggio 2002, n. 953; Tar Abruzzo, L’Aquila, 5 agosto 2003, n. 561, cit.; Tar Piemonte 7 dicembre 2002, n. 2051; Tar Lazio, Roma, 2 settembre 2003, n. 7206; Tar Lazio, Roma, 13 gennaio 2004, n. 20; Tar Lazio, Roma, 27 novembre 2002, n. 10822; Tar Lombardia, Milano, 3 marzo 1998, n. 430, in TAR, 1998, I, 1796; Tar Lombardia, Brescia, 27 novembre 1997, n. 1088, in TAR, 1998, I, 101; Tar Campania, Napoli, 9 dicembre 1997, n. 3275, in TAR, 1998, I, 690; Tar Puglia, Bari, 12 marzo 1998, n. 268, cit.; Tar Lombardia, Milano, 25 maggio 1998, n. 1119, in TAR, 1998, I, 2433; Tar Lazio, Roma, 26 ottobre 1998, n. 2885, in TAR, 1998, I, 3958; Tar Basilicata 30 ottobre 1998, n. 344, in TAR, 1998, I, 4601; Tar Lazio, Roma, 9 gennaio 1999, n. 35, in TAR, 1999, I, 450; Tar Piemonte 28 gennaio 1999, n. 54, in TAR, 1999, I, 856; Tar Campania, Salerno, 15 febbraio 1999, n. 28, in TAR, 1999, I, 1511; Tar Lazio, Roma, 22 febbraio 1999, n. 393, in TAR, 1999, I, 837; Tar Lazio, Roma, 6 aprile 1999, n. 787, in TAR, 1999, I, 1608; Tar Lazio, Roma, 26 maggio 1999, n. 1416, in TAR, 1999, I, 2323; Tar Marche 11 giugno 1999, n. 700, in TAR, 1999, I, 3420; Tar Lazio, Roma, 13 ottobre 1999, n. 1904, in TAR, 1999, I, 4226; Tar Toscana 21 ottobre 1999, n. 763, in TAR, 1999, I, 4858; Tar Lazio, Roma,  24 novembre 1999, n. 2435, in TAR, 1999, I, 4637; Tar Puglia, Bari, 27 aprile 2004, n. 2031; cfr. anche Tar Lazio, Roma, 26 novembre 2002, n. 10725, ad avviso del quale, peraltro, la legittimazione va riconosciuta a chiunque si trovi in relazione anche solo mediata o indiretta con gli effetti della documentazione oggetto dell’accesso, a prescindere dal fatto che sia configurabile la lesione di una posizione giuridica protetta.

[39]Cons. di Stato, IV, 3 febbraio 1996, n. 38, in CdS, 1996, I, 133; Tar Friuli Venezia Giulia 20 ottobre 2005, n. 829, cit.

[40]Cons. di Stato, IV, 14 gennaio 1999, n. 32, cit.; Cons. di Stato, VI, 16 maggio 1996, n. 678, in CdS, 1996, I, 967; Cons. di Stato, VI, 29 luglio 2004, n. 5362; Cons. di Stato, VI, 2 ottobre 2006, n. 5752; Cons. di Stato, V, 4 marzo 2008, n. 842; Tar Marche 22 dicembre 2000, n. 1664; Tar Lazio, Latina, 12 maggio 2003, n. 506

[41]Sulla – anche in questo caso – (sostanziale) identità concettuale, cfr. SECCI, Sub art. 2, in AA.VV., Il regolamento sull’accesso ai documenti. Commento al D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, Milano, 2006, 202 (“diretto: aggettivo con il quale si fa riferimento alla personalità dell’interesse”).

[42]Cons. di Stato, V, 14 aprile 1997, n. 362, in CdS, 1997, I, 508.

[43]Cons. di Stato, V, 13 dicembre 1999, n. 2109, in CdS, 1999, I, 2118.

[44]Cons. di Stato, V, 13 dicembre 1999, n. 2109, cit.

[45]Tar Sicilia, Palermo,  11 settembre 2000, n. 1697, con una decisione discutibile; Tar Calabria, Reggio Calabria, 9 maggio 2005, n. 382, peraltro, ha ravvisato l’ “interesse giuridicamente rilevante ad accedere e ad ottenere copia della documentazione richiesta (…tra l’altro, memorie difensive presentate dalla medesima…ndA) al fine della rivendicazione di quanto dovuto dal dipendente che aveva usufruito dell’attività professionale” del legale ricorrente.

[46]Cfr. Tar Puglia, Bari, 7 febbraio 2003, n. 656; ma Cons. di Stato, V, 9 giugno 2003, n. 3249, ha affermato che il cessionario di un credito verso la pubblica amministrazione è legittimato a chiedere copia dei documenti comprovanti il credito stesso.

[47]Tar Veneto 8 luglio 2004, n. 2283.

[48]Cfr. Tar Liguria 8 giugno 2007, n. 1065.

[49]Tar Veneto 6 luglio 2000, n. 1294. Si veda anche Tar Lazio, Roma, 30 gennaio 2003, n. 535, che ha dichiarato illegittima la determinazione dell’Amministrazione sanitaria che, per l’esercizio del diritto di accesso alla cartella clinica da parte di un congiunto del de cuius, richiedeva il consenso di tutti i coeredi, poiché detto diritto spetta autonomamente a chiunque sia legato da un rapporto di parentela con il defunto (per la titolarità del diritto, a prescindere dalla qualità di erede, cfr. pure Tar Veneto 7 marzo 2003, n. 1674, in Nuovo Dir., 2003, II, 390, con nota CIVETTA, Tutela della privacy ed accesso ai documenti amministrativi).

[50]Cfr. Tar Puglia, Bari, 7 maggio 2007, n. 1263.

[51]CA, Plenum del 18 gennaio 2007 (ricorso 10).

[52]CA, Plenum del 17 settembre 2007 (ricorso 5).

[53]CA, Plenum del 19 settembre 2006 (ricorso 13).

[54]CA, Plenum del 8 novembre 2007 (ricorso 14).

[55]Cfr. Tar Marche 14 aprile 2004, n. 165.

[56]Si veda, in termini generali, Cons. di Stato, VI, 9 giugno 2005, n. 3042, che, nei confronti dell’istanza di accesso avanzata dal componente di un organo collegiale, rispetto alle “copie dei verbali” e ad “ogni altro atto inerente all’attività del collegio”,  sottolinea come non possa “negarsi l’esigenza del titolare del munus di poter disporre di detti atti per una più attenta verifica, studio ed approfondimento degli stessi che non deve aver luogo solo e necessariamente in occasione delle riunioni cui partecipa o in sede di apposizione della firma ai verbali ad esse relativi” [similmente Tar Campania, Napoli, 13 aprile 2005, n. 3920, rispetto ai “Consiglieri dell’Ordine dei Dottori Commercialisti…, per ciò solo, titolari di…interesse diretto, personale e concreto”, in quanto “la partecipazione all’organo collegiale costituisce, di per sé, titolo legittimante per l’accesso agli atti dello stesso in relazione alle correlate finalità di controllo, esame e verifica strumentali all’espletamento dei compiti per i quali i ricorrenti sono stati designati alla carica di Consiglieri”; Cons. di Stato, IV, 23 novembre 2002, n. 6435, cit., nei confronti del professionista, iscritto all'Ordine degli avvocati, per i verbali relativi ai procedimenti disciplinari riguardanti altri iscritti (cfr. anche Tar Veneto 6 dicembre 2005, n. 4157, con riferimento ad analoga fattispecie riferita al Consiglio Notarile)]. Nel dettaglio cfr. Cons. di Stato, VI, 24 febbraio 2005, n. 658 (nei confronti dei verbali del Consiglio di Amministrazione della SIAE, rigettando la distinzione tra Assemblea e singolo componente dell’Assemblea, giacché rileva lo status di componente dell’Assemblea, ossia il diritto di tale soggetto di espletare nel modo migliore il mandato che gli è stato conferito”); CA, Plenum del 18 gennaio 2007 (ricorso 11) (socio della Croce Rossa Italiana, rispetto ai verbali delle riunioni del Consiglio direttivo); Cons. di Stato, IV, 9 marzo 2007, n. 1119 (iscritto all’IMAIE, Istituto mutualistico artisti interpreti esecutori, rispetto alle deliberazioni dell’Istituto, ma limitatamente a quelle adottate successivamente all’iscrizione del richiedente); CA, Plenum del 9 luglio 2007 (ricorso 21) e del 17 settembre 2007 (ricorso 28) (architetto iscritto all’Ordine, nei confronti delle deliberazioni del Consiglio).


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