Cittadinanza dell'Unione europea in pillole
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Articolo del 17/05/2009 Autore Dott. Fabio Pernagallo Altri articoli dell'autore


Con il presente lavoro si intende analizzare l’istituto della cittadinanza dell’Unione europea. Il profilo di considerazione fondamentale e più significativo consiste essenzialmente nel domandarsi in cosa consista e quale sia il contenuto del “complemento” rispetto alla cittadinanza nazionale.

Emergendo, quindi, l’esigenza di individuazione del “plus” indotto dalla cittadinanza dell’Unione; quali diritti o situazioni soggettive vengono ad “aggiungersi” (o a sovrapporsi) quantitativamente e/o qualitativamente rispetto a quelli derivanti dalla cittadinanza nazionale.

Si tratta dunque di misurare la ricaduta della cittadinanza dell’Unione europea nell’ordinamento nazionale, considerando che la cittadinanza comunitaria rinvia ad uno status comprensivo di diritti e doveri che accomunano i cittadini degli Stati membri e che la sua forza espansiva discende dal suo raccordarsi al principio di non discriminazione: tutto ciò comporta un rafforzamento e consolidamento dei diritti riconosciuti dai singoli Stati, e non più solo con riguardo alla dimensione economica.

L’indagine si articolerà attraverso un percorso di analisi mediante il quale ci si propone: in via preliminare, definendone contenuto e termini essenziali, il concetto di cittadinanza in una prospettiva nazionale ed internazionale; quindi indagare e definire i profili generali della cittadinanza europea, così come riformulata dal Trattato di Amsterdam, attraverso l’inquadramento e lo studio delle principali questioni connesse alla natura sovranazionale a all’assenza di una precisa identità politica delle istituzioni europee, alla natura derivata dello status di cittadino europeo, al passaggio da un concetto di cittadinanza europea come status attributivo di diritti specifici e tassativamente individuati (con il Trattato di Maastricht), e quello di “complemento” dello status riconosciuto ai cittadini europei dallo Stato membro di appartenenza. Verrà poi rivolta attenzione ai profili particolari dell’istituto, ovvero, al diritto di circolazione e soggiorno, ai diritti elettorali, della protezione diplomatica, al diritto di petizione e ricorso al mediatore europeo, al diritto di accesso ai documenti delle istituzioni.

 

 

 

 

 

Capitolo I

La cittadinanza nel quadro della nozione di Stato

 

Tradizionalmente, lo Stato viene considerato come la risultante di tre elementi costitutivi: il popolo, il territorio, la sovranità.

Tale ricostruzione appare, però, discutibile, in quanto non spiega come possano fondersi in una entità tre elementi così differenti tra loro.

Appare, pertanto, opportuno considerare i tre elementi come componenti della nozione di Stato, definendoli in tal senso.

In particolare la territorialità può essere considerata come l’ambito spaziale in cui lo Stato si svolge; la socialità come il suo ambito di riferimento personale; la sovranità come l’organizzazione del potere di comando.

Lo Stato può sinteticamente definirsi come l’organizzazione di governo di una determinata comunità territoriale. Nella dottrina del diritto pubblico interno è ancora diffusa la concezione tradizionale dello Stato come ente costituito dagli elementi su elencati, concezione abbracciata anche da una parte della dottrina internazionalistica.

Da parte sua la dottrina internazionale prevalente, quanto meno in Italia, tende piuttosto a contrapporre due distinte nozioni dello Stato: da un lato, lo Stato-comunità, inteso come comunità di persone politicamente organizzata entro un dato territorio, e, dall’altro, lo Stato-organizzazione, inteso come complesso di autorità che esercitano il potere di governo su quella data comunità.

Sulla base di tale contrapposizione, si aggiunge poi che, ai fini del diritto internazionale, viene in considerazione soprattutto, o esclusivamente, la seconda nozione. Tuttavia, per quanto utile, la distinzione tra Stato-comunità e Stato-organizzazione non va enfatizzata. E’ certamente vero che la società internazionale è nata ed è tuttora essenzialmente una società di “governanti” e non di “governati” e che, di conseguenza, lo Stato viene in considerazione, ai fini del diritto internazionale, come organizzazione di governo; tuttavia, questa organizzazione di governo viene presa in considerazione in quanto, appunto, governi un determinata comunità territoriale.

Ciò che distingue lo Stato da altri soggetti del diritto internazionale, ad esempio le organizzazioni internazionali, è proprio il fatto che lo Stato è un ente territoriale, in quanto organizzazione di governo di una determinata comunità di persone stanziata in un dato territorio. Va piuttosto messo in evidenza che, ai fini del diritto internazionale, viene in considerazione lo Stato sovrano ed indipendente. Con questa formula si vuole indicare un unico concetto, di cui gli aggettivi “sovrano” e “indipendente” esprimono due aspetti, tra loro intimamente connessi: ciò che conta è che esista un’organizzazione di governo che eserciti effettivamente la potestà d’imperio su una data comunità territoriale (sovranità interna) e che la eserciti a titolo originario (indipendenza o sovranità esterna).

Territorio e popolazione, vanno dunque considerati se non come veri e propri elementi costitutivi dello Stato, quanto meno come presupposti necessari e condizioni immanenti della sua esistenza in quanto soggetto internazionale. Occorre mettere in evidenza, che ai fini dell’esistenza di uno Stato sovrano e indipendente, è imprescindibile che l’organizzazione statale eserciti il suo potere di governo entro un determinato ambito territoriale. Il carattere “definito” del territorio statale non va, tuttavia, enfatizzato, dal momento che la precisa definizione dei confini dello Stato è spesso il frutto di accordi con gli Stati limitrofi che, in quanto tali, presuppongono l’esistenza dello Stato come soggetto internazionale. Quanto poi, alla popolazione dello Stato, la previsione di un elemento personale è necessaria perché esso possa assumere la sua veste di Sato-comunità.

 

  1. La sovranità statuale nel quadro del diritto internazionale

Carattere essenziale della struttura centrale dello Stato, che si estende allo stesso nella sua interezza, è la sovranità, connotato che si esprime in due diverse direzioni.

Sul piano interno, la sovranità comporta la capacità della struttura di Governo di imporsi a tutti i soggetti compresi nell’ordinamento stesso rispetto ad ogni altro ordinamento in esso ricompreso. L’espressione “struttura di governo sovrana”, naturalmente, assume caratteristiche diverse in funzione della pluralità di apparati.

In particolare, negli Stati liberal-democratici, il potere di direzione politica è ripartito con meccanismi garantistici diretti ad evitare forme dittatoriali. Deve altresì evidenziarsi che, specialmente in questo tipo di Stati, il riconoscimento di autonomie e garanzie fa sì che il potere di impero statale sui soggetti non possa intendersi in modo assoluto. Tale concetto trova ampia applicazione nella Costituzione italiana, che statuisce, ai sensi dell’art. 1, comma 2°, “la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”. Tale norma, pertanto, identifica nel popolo la fonte immodificabile di legittimazione del potere di governo, e prefigura forme di partecipazione diretta del popolo (corpo elettorale) alla direzione del Paese, poi effettivamente previste in altri articoli della Carta costituzionale (per es. il referendum).

Alla sovranità dello Stato corrisponde l’originarietà del suo ordinamento, intesa nel senso che questo trova solo in se stesso il titolo della sua legittimazione giuridica (a differenza degli ordinamenti derivati, come quelli regionali che hanno la loro base normativa nell’ordinamento statale). Si considerano sovrani tutti gli ordinamenti originari e, quindi, oltre a quelli statali, l’ordinamento internazionale o quello della Chiesa cattolica. Sul piano internazionale, la sovranità esprime l’indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e soggetti della comunità internazionale, che sono tutti formalmente uguali fra loro. Al riguardo, si è posto il problema della conciliabilità fra la sovranità dello Stato e la sua appartenenza alla comunità internazionale, dotata anch’essa di un ordinamento originario e di sovranità.

Tale problema può essere sintetizzato come la questione del rapporto fra diritto internazionale e diritto nazionale o interno. Sotto il primo profilo, l’allontanarsi sempre più netto dall’epoca in cui la politica estera costituiva, dal punto di vista costituzionale, prerogativa esclusiva del sovrano e l’attribuzione ai parlamenti di specifici poteri su molte delle materie attinenti alle relazioni internazionali, e in particolare alla stipulazione dei trattati, ponevano con forza il problema dei rapporti tra regole di diritto interno e regole internazionali, quanto meno sotto l’aspetto della validità di queste ultime, ove emanate senza osservare le disposizioni delle prime. Sotto il secondo profilo sempre più frequenti si andavano facendo i trattati che, lungi dall’impegnare gli Stati a comportamenti che si esaurissero nella sfera della loro vita di relazione, ponevano loro obblighi tali da non poter essere adeguatamente adempiuti se non con interventi di ciascun legislatore nazionale sul proprio diritto interno. Basti pensare in proposito ai numerosi trattati di amicizia, commercio, navigazione, estradizione, di relazioni consolari e in altre materie che videro la luce nella seconda metà dell’Ottocento: ciascuno dei quali, rendendo necessarie più o meno ampie modificazioni dei diritti nazionali, inevitabilmente portava ad interrogarsi sui rapporti tra le regole per tal modo introdotte e quelle che della loro introduzione nell’ordinamento nazionale erano causa.

I suddetti interrogativi vennero affrontati da alcuni studiosi, fautori della teoria “dualista”, sostenendo che diritto internazionale e diritto statale sarebbero reciprocamente indipendenti, per cui l’uno potrebbe tenere conto degli apporti dell’altro soltanto in virtù di uno specifico atto giuridico che lo imponga. A tale teoria venne ben presto contrapposta la teoria “monista”, alla stregua della quale diritto internazionale e diritto nazionale dovrebbero invece inserirsi in un quadro giuridico unitario, cioè il diritto statale troverebbe il suo fondamento in una norma di diritto internazionale e si presenterebbe così necessariamente come una sorta di sviluppo o di attuazione di tale norma.

Il contrasto fra le due teorie sembra risolubile a vantaggio della prima citata, non tanto sulla base di una sua maggiore coerenza logica, quanto della sua più accentuata corrispondenza alla situazione di fatto che è propria dell’attuale fase storica nella quale al diritto internazionale non sembra essere assegnata una funzione di sostegno del diritto statale, né a quest’ultimo una funzione di sistematica attuazione delle regole proprie del primo. In conseguenza di ciò sembra esatto ritenere che gli obblighi derivanti agli Stati dalle norme di diritto internazionale generale o dai trattati stipulati in base ad esse non possano essere fatti valere nell’ambito del diritto statale se non in virtù di una norma (interna) la quale “trasformi” in diritto interno la disciplina di fonte internazionale.

Tale carattere è il riflesso e la conseguenza dell’individualità, dell’unità e dell’autonomia in cui, rispettivamente, il diritto internazionale e i diritti nazionali si manifestano ed operano. Solo la realtà della particolare cerchia sociale che chiamiamo società internazionale, esprimendosi attraverso i suoi protagonisti, poteva alimentare quel particolare sistema giuridico dato dal diritto internazionale. Proprio la totale eterogeneità della cerchia sociale risultante dalla convivenza di enti superiorem non recognoscentes rispetto alle cerchie sociali proprie di ciascuna delle società nazionali consente di affermare la reciproca separazione ed indipendenza degli ordinamenti giuridici che entro tali cerchie sociali si manifestano presenti ed operanti.

Tuttavia, non bisogna credere che accogliere una posizione dualista significhi contrastare l’incontestabile superiorità internazionale del diritto internazionale sugli Stati, intesi anche come portatori del loro rispettivo ordinamento giuridico interno. Non contrastano affatto con la posizione dualista le frequenti affermazioni nel senso della superiorità o della supremazia del diritto internazionale sul diritto interno che è dato rinvenire nella giurisprudenza internazionale. Basti considerare in proposito come, nella decisione del 1928 dell’arbitro Verzijl sull’affare Georges Pinson, all’affermazione, spesso citata a sostegno delle tesi moniste, che “è incontestabile ed incontestato che il diritto internazionale è superiore al diritto interno”, si facciano seguire le seguenti osservazioni, dalle quali appare chiaro come la precedente affermazione debba venire intesa: “ Non dobbiamo mai perdere di vista che tale questione di importanza fondamentale non si presenta davanti ad un tribunale interno. Difatti quest’ultimo, espressione della sovranità dello Stato, può trovarsi obbligato dalla sua legislazione nazionale ad applicare la costituzione, senza esaminare la conformità con il diritto internazionale, e ciò anche se dovesse ammettere la non conformità di essa con tale diritto”. Va sottolineato che l’affermazione della reciproca separazione dell’ordinamento internazionale e degli ordinamenti nazionali non porta necessariamente con sé che, al di fuori di tali ordinamenti, non vi possano essere fenomeni giuridici di cui tenere conto. Non è invero possibile escludere l’eventualità che si affermino, al di là del controllo sia dell’ordinamento internazionale che degli ordinamenti statali, degli ordinamenti giuridici separati ed autonomi, sia rispetto al diritto internazionale che rispetto ai diritti interni degli Stati, cioè gli “ordinamenti interni” delle organizzazioni internazionali.

Tali ordinamenti, che si sostanziano nell’insieme delle regole attinenti al funzionamento dell’organizzazione, traggono certamente la loro origine da un trattato, più precisamente dal trattato istitutivo dell’organizzazione internazionale in questione, e si presentano in quanto tali come ordinamenti derivati dal diritto internazionale. Ma si presentano altresì come dotati di una propria e marcata individualità: nel senso che l’adempimento degli obblighi che dal trattato istitutivo discendono per gli Stati membri, crea lo spazio per l’affermarsi in concreto tanto della struttura dell’organizzazione quanto delle regole che ne costituiscono l’indispensabile sovrastruttura e che ormai non sono più soltanto riducibili in termini di diritti ed obblighi reciproci degli Stati membri.

 

  1. Organizzazione giuridica e organizzazione istituzionale della cooperazione tra Stati.

Da alcuni decenni a questa parte, gli Stati non sono più i protagonisti esclusivi della vita di relazione internazionale. Benchè gli Stati restino senza dubbio la componente essenziale della moderna società internazionale, in essa sono presenti ed operano strutture istituzionali, usualmente denominate nella pratica e nella dottrina “organizzazioni internazionali” o “organizzazioni intergovernative”, indipendentemente dalle particolari denominazioni a ciascuna di esse attribuite negli accordi istitutivi (organizzazione, consiglio, società, unione, associazione, fondo, banca, agenzia), nonché dalle loro particolarità funzionali.

Se l’espressione organizzazione internazionale può avere un senso nel mondo delle relazioni internazionali contemporanee, essa sembra unicamente averlo in quanto la si riferisca non alla organizzazione politico-istituzionale della moderna società internazionale nella sua globalità, ma bensì a fenomeni di organizzazione istituzionale della cooperazione tra Stati nei vari campi. Mentre in passato si trattava però di un’organizzazione prevalentemente giuridica, i fenomeni odierni concernono un’organizzazione istituzionale della cooperazione internazionale. Per alcuni secoli, invero, la cooperazione tra Stati fu attuata attraverso la conclusione, per il tramite dei normali canali diplomatici, di trattati fra Stati. Si trattò alle origini, di accordi bilaterali, nel cui testo venivano fissati gli impegni, normalmente reciproci, che uno Stato volontariamente assumeva nei confronti di un altro. La cooperazione tra Stati veniva concepita come un fenomeno destinato a trovare attuazione in un quadro prevalentemente, se non esclusivamente, giuridico ed essenzialmente bilaterale; e per di più, come un fenomeno destinato ad avere attuazione soltanto ad opera degli Stati interessati, attraverso il gioco di restrizioni volontariamente consentite da ciascuno Stato contraente alla propria libertà d’azione in materie determinate, ma senza la predisposizione di strutture istituzionali volte a facilitarne o a renderne più efficiente la realizzazione. Tale schema che pone a carico di uno Sato l’obbligo di comportarsi in un determinato modo e che attribuisce ad un altro Stato un corrispondente diritto soggettivo è indubbiamente tuttora presente nella parte quantitativamente preponderante delle regole internazionali convenzionali (vale a dire, poste in essere con trattati) relative alla cooperazione intergovernativa nei più svariati settori.

Tuttavia, in molto casi, la cooperazione intergovernativa risulta oggi perseguita in forme diverse e più complesse. Infatti, in numerosi trattati internazionali, per lo più multilaterali, i governi contraenti non si sono limitati ad assumere impegni relativi al proprio comportamento; ma si sono altresì obbligati a far sorgere appositi enti (o istituzioni), destinati ad assolvere determinati compiti nel campo della cooperazione internazionale, capaci di manifestare una propria volontà e di svolgere una propria attività, distinte e separate da quelle dei governi contraenti. E’ in questi casi che si parla correntemente di “organizzazione internazionale” o meglio di “organizzazione istituzionale della cooperazione internazionale”, nel senso che, con un trattato, gli Stati si organizzano al fine di creare un’apposita istituzione, competente a gestire la loro cooperazione in un determinato settore. L’organizzazione istituzionale della cooperazione tra Stati non costituisce una rottura o un particolare mutamento, bensì soltanto uno sviluppo e un’integrazione rispetto all’organizzazione essenzialmente giuridica della cooperazione stessa, che prevalse nei secoli passati e che tuttora continua ad avere un ruolo non trascurabile nelle relazioni internazionali. Questa continuità è resa palese non solo dal fondamento esclusivamente volontario o pattizio, che sta alla base di entrambi i sistemi, ma anche dal carattere degli impegni che gli Stati assumono quando danno vita, per via di accordo, ad un’organizzazione intergovernativa.

Questi impegni, infatti, hanno di solito un duplice contenuto. Essi si riferiscono tanto alla costituzione, al mantenimento e al funzionamento delle strutture istituzionali, quanto al comportamento degli Stati nella materia in cui essi organizzano la loro cooperazione. Proprio in funzione di questa seconda categoria di impegni la competenza delle organizzazioni intergovernative risulta determinata, ma anche delimitata. 

Una posizione particolare assumono le tre Comunità europee, ossia la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA), istituita in base al trattato di Parigi del 18 aprile 1951 (ora estinta, in quanto l’art. 97 del trattato istitutivo prevedeva la sua durata per cinquanta anni, dal 23 luglio 1952 al 23 luglio 2002), la Comunità Economica Europea (CEE) istituita con il trattato di Roma del 25 marzo 1957, la Comunità Europea dell’Energia Atomica (CEEA), anch’essa istituita con il trattato di Roma del 25 marzo 1957. Esse rappresentano il più notevole esempio di integrazione istituzionale nel settore economico, nell’ambito di un progressivo disegno di integrazione politica, che ha già conseguito significativi sviluppi, in particolare con la creazione tra gli Stati membri della Comunità della Unione Europea istituita col Trattato di Maastricht del 1992. Le norme più importanti dei quest’ultimo trattato sono quelle dirette ad un rafforzamento delle funzioni del Parlamento, alla creazione di una “cittadinanza europea”, all’introduzione di una moneta unica per tutti gli Stati membri.

Quindi, con la CE si è in presenza di un’organizzazione che investe tutta la vita economico-sociale degli Stati membri, in quanto, con tale Trattato si prevede: la libera circolazione delle merci (unione doganale, consistente nell’abbattimento delle barriere doganali fra gli Stati membri (art. 25 CE) e nell’istituzione di tariffe doganali comuni verso i Paesi terzi, artt.23 e ss. CE); la libera circolazione delle persone (libertà di circolazione di lavoratori; diritto per ogni cittadino degli Stati membri di stabilirsi nel territorio di un altro Stato membro, artt.39 e ss. ed artt. 43 e ss. CE); la libera circolazione dei servizi (possibilità di eseguire prestazione professionali, attività di carattere industriale, commerciale da un Paese all’altro, artt.49 e ss. CE); la libera circolazione dei capitali (artt. 56 e ss. CE).

Oltre ad assicurare queste quattro libertà fondamentali, il Trattato CE prevede interventi degli organi comunitari diretti ad assicurare la libera concorrenza (artt. 81 e ss. fissano i principi generali in materia), ad attuare una politica agricola comune (artt. 32 e ss. CE), una politica comune dei trasporti (artt. 70 e ss. CE), una politica commerciale comune (artt.131 e ss. CE), a disciplinare il regime degli aiuti e degli incentivi alle imprese, a regolare la materia della sicurezza sociale, della politica economica e monetaria, e dello sviluppo ecologico e dell’ambiente, ecc.

Assai importanti, sono poi le competenze attribuite agli organi comunitari al fine di assicurare il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri (artt. 94-97 CE). E’ da notare che la più gran parte della norme del Trattato CE sono elastiche, generiche e programmatiche: esse possono restare “lettera morta” se gli organi comunitari non provvedono a metterle in pratica attraverso i loro atti. E l’azione degli organi dipende in larga misura dalla volontà politica degli Stati membri di proseguire nel campo dell’integrazione economica e sociale.

Le Comunità presentano elementi che non si riscontrano in alcun’altra organizzazione internazionale, come gli ampi poteri decisionali attribuiti ai loro organi, la loro sostituzione agli Stati membri nella disciplina di molti rapporti puramente interni a questi ultimi, l’esistenza di una Corte di giustizia destinata a controllare la conformità ai loro trattati istitutivi dei comportamenti degli Organismi comunitari e degli Stati membri.

Non vi è dubbio che tra i principi del diritto comunitario, così come delineati dai trattati istitutivi delle Comunità ma ancor più così come essi si sono venuti affermando nella prassi sia comunitaria che interna agli Stati membri, ve ne sono alcuni che sono propri del vincolo federale primo fra tutti il principio della prevalenza del diritto comunitario sul diritto interno.  Tuttavia, le Comunità, nel loro complesso, restano delle organizzazioni internazionali sia pure altamente sofisticate, la sovranità degli Stati membri non potendo considerarsi degradata, neppure nelle materie di competenza comunitaria, ad autonomia. Il fatto poi che nella più importante fra le comunità, la CE, il centro di potere decisionale comunitario sia costituito dagli esecutivi nazionali (cosa che per l’appunto caratterizza le organizzazioni internazionali) rafforza tali argomentazioni dottrinali.

 

  1. Popolo e popolazione

Volgendo l’attenzione all’elemento socialità, che più interessa, ai fini della presente trattazione, è possibile distinguere tra popolo e popolazione, da un lato e cittadinanza dall’altro, tenendo sullo sfondo dei due concetti, la nozione di nazione.

Con il termine popolazione si designa l’insieme delle persone che in un determinato momento risiedono o comunque sono stabilmente stanziate sul territorio dello Stato (e cioè i cittadini residenti in quello Stato; gli stranieri, ossia i cittadini di altri Stati, residenti; e gli apolidi, cioè persone prive di qualsiasi cittadinanza, residenti in quel dato Stato che li ha accolti).

Il termine popolo indica coloro che, ai sensi delle norme vigenti, godono della cittadinanza, e cioè sono membri della comunità statale. La cittadinanza comporta di per sé la titolarità di tutta una serie di situazioni giuridiche soggettive (favorevoli: diritti civili, diritti politici, diritti sociali; e sfavorevoli: dovere di voto e di prestazioni tributarie, militari), le quali si estrinsecano, a seconda dei casi, all’interno o all’esterno del territorio statale (tra le seconde si pensi ad esempio all’assistenza all’estero da parte delle rappresentanze diplomatiche).

Tali posizioni giuridiche soggettive trovano tutela in primo luogo, (per quanto riguarda il nostro ordinamento) nella Costituzione italiana, nella quale viene riconosciuta la fondamentale importanza del concetto di cittadinanza. In particolare, l’art. 22 Cost. dispone che nessuno può essere privato per motivi politici della cittadinanza. Viene, quindi, statuita una pluralità di contenuti ricollegabili all’istituto.

 

  1. Il concetto di nazione

Diverso dagli illustrati concetti, del paragrafo che precede, è quello di nazione. Si tratta di un termine dai contenuti fortemente emotivi quanto controversi.

Infatti sono varie le teorie che tentano di darne una ricostruzione, e la più seguita è quella che definisce la nazione come una collettività etnico-sociale caratterizzata dalla comunanza di lingua, razza, tradizioni, cultura e religione. Ciò comporta che la nazione non si identifica con il popolo (insieme di cittadini di uno Stato), ben potendo accadere che uno Stato comprenda ceppi nazionali diversi (è il caso della confederazione elvetica, o della, ora scomparsa, Unione sovietica), ovvero che una nazione sia ripartita fra più Stati (è il caso delle due Coree, o della nazione tedesca prima del collasso della R.D.T. come Stato). Peraltro, nonostante quanto si è appena rilevato, e nonostante il fatto che la nazione non possa considerarsi una “entità naturale”, quanto invece il prodotto di una evoluzione storico-culturale (a volte forzosamente indotta, col sacrificio di etnie minori), resta vero che l’utilizzazione della idea di nazione è stata una potente tecnica di formazione del consenso occorrente per la costruzione dello Stato moderno e contemporaneo.

 

  1. La cittadinanza      

La cittadinanza è, a prima vista, un concetto ormai acquisito e consolidato. Tuttavia, ad un esame più analitico, si rivela controverso e per certi versi più sfuggente e ricco di sfumature di quanto possa apparire.

Si è, infatti, affermato che è vano pretendere di dare una definizione che sia valida ad un tempo per la teoria generale, per il diritto interno positivo di tutti gli Stati e per il diritto internazionale. Nel suo significato più generale e nell’uso più corrente, la cittadinanza indica la condizione giuridica di chi fa parte di uno Stato. Essa esprime la relazione ed il vincolo politico-giuridico tra lo Stato-sovrano e l’individuo.

Tale relazione rende l’individuo membro di quella particolare comunità che costituisce l’elemento o dimensione personale dello Stato.

Secondo l’opinione più diffusa, la cittadinanza è uno status, cioè una condizione giuridica che investe l’intera personalità giuridica dell’individuo, titolare di una serie non predeterminabile di diritti e doveri.

La cittadinanza determina l’appartenenza di un individuo al popolo di uno Stato, è tale entità che fissa i requisiti in base ai quali un individuo può dirsi cittadino e stabilisce le cause che possono condurre alla perdita della cittadinanza. Lo Stato viene a determinare la composizione del suo popolo, vale a dire di quello che nella dottrina tradizionale è stato qualificato come uno dei suoi elementi costitutivi.

La revisione critica di tale dottrina e la distinzione tra Stato-ordinamento e Stato-soggetto ha portato a meglio definire il popolo come la sfera personale di validità dell’ordinamento statale. I cittadini sono, dunque, i soggetti per i quali l’ordinamento statale è applicabile, sono cioè i soggetti dotati di capacità giuridica e, in particolare, sono i titolari di quelle specifiche situazioni giuridiche, diritti ed obblighi, che in ogni suo settore l’ordinamento connette al possesso della cittadinanza.

L’elemento qualificante questo ampio significato della nozione di cittadinanza, definito anche cittadinanza in senso lato, è la soggezione dell’individuo allo Stato. Tale soggezione non è che la conseguenza dell’applicabilità al singolo dell’ordinamento giuridico statale.

Lo Stato esercita il suo potere sovrano su un certo territorio, il suo ordinamento ha una sfera territoriale di validità all’interno della quale sono soggetti alla sua autorità anche coloro che cittadini non sono. Al fine di evitare equivoci sullo stato di soggezione dei non cittadini, convenzionalmente, questi ultimi vengono classificati come sudditi temporanei, mentre il rapporto di soggezione del cittadino allo Stato viene giustificato in base al carattere della permanenza o stabilità.

I concetti sopra esposti pongono alcuni problemi interpretativi, qui di seguito esemplificati: un non cittadino residente per tutta la propria esistenza sul territorio di uno Stato resta sempre soggetto all’autorità di quello Stato.

Tuttavia, lo straniero, residente in uno Stato, si trova in un rapporto per così dire precario con tale Stato: gli è sufficiente riattraversare le frontiere, per interromperlo. La cittadinanza si può perdere o ad essa si può rinunciare o, ancora, si può porre volontariamente in essere una situazione, di fatto o di diritto, che produca tale effetto.

Ciò implica allora che, di regola (cioè visto che superamento delle frontiere non determina automaticamente la perdita della cittadinanza), il cittadino rimane tale pur trovandosi all’estero, poiché anche in tal caso permane il suo rapporto con lo Stato di cui è membro.

Per quanto attiene alla perdita della cittadinanza, si potrebbe dire che il protarsi del rapporto va inteso nel senso di stabilità, di non occasionalità e non nel senso di una totale irrescindibilità.

Alcuni autori, al riguardo, hanno fatto riferimento ad un organico collegamento al territorio dello Stato. Tale locuzione forse esprime più chiaramente la particolarità del rapporto tra Stato e cittadino, non solo nel senso della sua durata, ma anche con riferimento ad aspetti sostantivi. Ed è proprio questo il punto che pare veramente decisivo e sul quale è opportuno soffermarsi, al di là di una puntuale disamina di eventuali contraddizioni interne all’individuazione del carattere essenziale della cittadinanza. In buona sostanza, è necessario far riferimento unicamente all’elemento della soggezione permanente di un individuo ad uno Stato. Questa impostazione infatti, esprime un qualcosa che è connaturato ad ogni organismo politico indipendentemente dal fatto che possegga le caratteristiche proprie dello Stato moderno.

 

  1. La spiegazione del binomio appartenenza-soggezione

Il binomio appartenenza-soggezione si ritrova anche nell’organizzazione politica precedente lo Stato moderno. In effetti, ogni entità politicamente strutturata presuppone una aggregazione di individui ed una sua sfera personale. Tali individui in quanto membri di quella comunità sottostanno alla sua autorità.

Impostare la nozione di cittadinanza sull’appartenenza-soggezione porta a prescindere dal contenuto di diritti e doveri che a questa sono collegati. Al contrario, l’idea moderna dell’istituto appare improntata al collegamento di esso con il godimento di particolari diritti ed alla soggezione a particolari obblighi, come il diritto di incolato, e cioè il diritto di risiedere nel territorio dello Stato, i diritti politici, il diritto di accedere ai pubblici uffici non elettivi, il diritto ad essere protetto dallo Stato ed il dovere di difenderlo, il dovere di fedeltà.

Il processo storico che conduce dall’assolutismo secentesco alla odierna riscoperta dell’idea di cittadinanza, passando attraverso l’illuminismo settecentesco e la rivoluzione francese, nonché attraverso la valorizzazione ottocentesca della solidarietà e dei doveri, e le grandi battaglie sia ottocentesche, sia novecentesche per l’emancipazione sociale, sebbene sia segnato da forti discontinuità, ha anche una significativa costante: lo Stato, pur diversamente concepito (come Stato coincidente con il sovrano, come Stato-nazione, come Stato-organismo, come Stato liberale, come Stato sociale), è identificato come lo strumento (o il limite) della realizzazione della cittadinanza.

Se ci si domanda allora quali prospettive si aprano ad un rilancio dell’idea di cittadinanza nella fase attuale, occorre rispondere che i dati della situazione storica sembrano indicare che quell’idea è chiamata oggi a confrontarsi con un dilemma, che nasce, per un verso, dal progressivo deperimento del ruolo dello Stato-nazione e dall’affermarsi di quella che filosofo tedesco Habermas definisce “costellazione pot-nazionale” e, per un altro verso, dal vuoto di appartenenza che tale deperimento genera e, quindi, dalla ricerca o dall’invenzione di nuovi termini di riferimento a cui connettere un nuovo senso di appartenenza; che l’attuale teoria costituzionale tende non solo a vedere nello Stato un apparato di tutela del soggetto, ma anche a fondare, per così dire “oltre la Costituzione”, un insieme di principi fondamentali idonei a garantire i diritti dell’uomo e del cittadino, sottratti agli arbitri delle maggioranze parlamentari in quanto riconducibili al valore assoluto della persona (Kant); che se si riduce il peso dell’appartenenza nel configurare l’idea di cittadinanza, anche la formulazione dei diritti, che di tale idea costituiscono il nucleo, non può che esorbitare dal quadro storico-geografico dello Stato-nazione, riproponendo tali diritti come universali diritti dell’uomo e caricandoli di una positività sopranazionale; che non si è ancora in grado di comprendere se esista una nuova e unitaria idea di soggetto che, come quella che si formò nell’età moderna, possa offrire un ubi consistam all’odierno processo di ridefinizione dei classici diritti civili, politici, sociali e di moltiplicazione dei nuovi diritti di genere, di razza , del vivente non umano.

Chi individua nella soggezione allo Stato il solo carattere essenziale della cittadinanza, non si cittadino può derivare una serie indefinita e non predeterminabile di situazioni soggettive all’interno di ciascun ordinamento ed in ogni settore di esso.

Partendo da codesta premessa si giunge alla conclusione che l’individuazione dei diritti e degli obblighi  che solitamente si collegano alla cittadinanza è un esercizio del tutto inutile, giacchè diritti ed obblighi rappresentano puntualizzazioni contingenti di un più vasto stato giuridico ed hanno, per conseguenza, un valore meramente storico.

 

  1. Criteri dominanti per il riconoscimento della cittadinanza  

I criteri dominanti per il riconoscimento della cittadinanza sono quelli dello jus sanguinis, ovvero della discendenza da cittadini, e dello jus soli, ovvero della nascita nel territorio dello Stato. La cittadinanza, inoltre, può essere acquisita anche per jus communicatio, cioè comunicazione della stessa da parte di un membro della famiglia all’altro che non la possiede (nei casi di matrimonio, riconoscimento del figlio naturale, adozione), e per naturalizzazione, e cioè attribuzione della cittadinanza mediante un apposito atto di concessione dello Stato su richiesta dell’interessato e in presenza di determinati presupposti.

Dalla naturalizzazione si distingue poi un altro sistema detto del beneficio di legge inquanto, in presenza di certi requisiti, la cittadinanza è attribuita automaticamente, senza la necessità di un apposito atto. Tali criteri possono essere utilizzati in alternativa o in connessione, accentuando l’uno o l’altro, dalla legislazione degli Stati a seconda della politica seguita in materia di cittadinanza, politica che può rispondere a diverse e variegate esigenze e finalità. La definizione di regole dettagliate per l’acquisto della cittadinanza ed il contenuto di diritti ed obblighi propri di essa aveva una conseguenza ben precisa al momento dell’affermarsi dell’istituto: veniva a differenziare molto più marcatamente che in passato ls condizione dell’individuo appartenente ad uno Stato rispetto allo straniero.

Il codice napoleonico del 1804 che distingueva nettamente gli individui nelle due categorie di cittadini e stranieri ne costituisce l’esempio. La categoria degli stranieri, ricomprendente tutti coloro che cittadini non sono, è esclusa dal godimento di una serie di situazioni soggettive di vantaggio. Si di essi, conseguentemente, non incombono gli obblighi connessi alla condizione di cittadino.

Appartenenza-partecipazione da un lato, esclusione dall’altro, appaiono i due pilastri sui quali si regge la costruzione della cittadinanza, quale si è delineata in epoca moderna, con i criteri che si sono visti.  

La qualificazione della cittadinanza in termini solo di appartenenza ma anche in relazione ai diritti e ai doveri del cittadino (cittadinanza in senso stretto) se è coerente con lo sviluppo storico cui si è accennato, ha posto e pone non semplici problemi sotto il profilo della individuazione di quali siano esattamente le situazioni giuridiche coessenziali all’istituto e da cui nel contempo siano esclusi gli stranieri. Le difficoltà sono di vario genere: una prima deriva in un certo senso dalla stessa struttura giuridica dell’istituto, in materia di cittadinanza, infatti, un ordinamento in genere contiene delle norme specifiche che ne determinano l’acquisto e la perdita e la funzione di tali norme si esaurisce nell’attribuire la qualifica di cittadino. Altre norme, invece, definiscono i diritti e doveri connessi alla cittadinanza, nelle quali essa entra come elemento della fattispecie, nel senso di individuare e circoscrivere i destinatari di tali norme.

La cittadinanza, in buona sostanza, è la pre-condizione per il godimento di certi diritti e per la soggezione a certi obblighi. Quindi, le norme sulla cittadinanza non sono la fonte immediata di tali situazioni soggettive, fonte da individuarsi in altre norme che assumono il possesso dello status di cittadino come presupposto per l’attribuzione di diritti ed obblighi. Tali norme possono essere disseminate in ogni settore dell’ordinamento e questo è l’elemento importante, in quanto ciascun ordinamento oltre ad avere proprie regole per l’acquisto della cittadinanza, la connette, o può connetterla, a fattispecie diverse ovverosia può attribuire al cittadino diverse situazioni giuridiche.

La cittadinanza, può apparire solo come una condizione giuridica di contenuto variabile, un concetto in definitiva del tutto relativo. Poiché, ogni ordinamento giuridico, può collegare alla titolarità di tale status una serie diversa ed indefinibile a priori di situazioni giuridiche soggettive, ne consegue che l’istituto potrebbe essere definito in concreto solo in rapporto alla disciplina positiva di ciascun ordinamento.

Tuttavia, sono solo alcuni specifici diritti ed obblighi che, storicamente, hanno costituito il nocciolo dell’istituto e che hanno ad esso conferito i suoi caratteri tipici nell’esperienza giuridica moderna; ed è in relazione a queste particolari situazioni giuridiche che si è tentato di qualificare la cittadinanza in positivo e non già esclusivamente sulla base della generica differenza rispetto allo straniero.

Esse sono il diritto di incolato, cioè il diritto di circolare nel territorio dello Stato e di fissarvi liberamente il luogo di residenza, mentre gli stranieri devono sottostare ad autorizzazioni e limitazioni, potendo essere espulsi. I cittadini possono essere soggetti soltanto a provvedimenti di estradizione, regolati da accordi internazionali, aventi quindi carattere eccezionale e la cui non concessione costituirebbe un illecito internazionale. Dal diritto di incolato discende la piena capacità nel campo dei diritti civili, che per gli stranieri può trovare limitazioni; il diritto di elettorato attivo e passivo, cui in genere sono collegati altri diritti politici, quali il diritto di voto nei referendum, il diritto di petizione, il diritto di presentare proposte di legge; diritti che naturalmente variano da ordinamento a ordinamento a secondo della disciplina positiva, ma che sono unificati dalla loro funzione di consentire al cittadino la partecipazione alla determinazione della volontà dello Stato; il diritto di accedere alle cariche ed uffici pubblici, diversi da quelli dipendenti dall’elettorato passivo; il diritto alla protezione diplomatica da parte degli organi del proprio Stato di appartenenza contro atti di Stati stranieri; il diritto di mantenimento e all’assistenza sociale nei casi di inabilità al lavoro e di mancanza di mezzi di sussistenza.

Qui si tratta di diritti che non rientrano tra quelli tradizionalmente collegati allo status di cittadino, ma che si sono affermati progressivamente con l’idea della necessità del riconoscimento dei “diritti sociali”. Al riguardo, è stato Theodor Marshall ad offrire, negli anni cinquanta, un contributo decisivo alla definizione del concetto di cittadinanza nelle scienze sociali.

In particolare, egli ha distinto infatti tre fasi: la cittadinanza dei diritti civili che è la prima ad affermarsi nel secolo diciottesimo con i suoi contenuti di diritti privati e libertà; la cittadinanza dei diritti politici che si sviluppa nel diciannovesimo secolo e che sancisce la partecipazione al potere politico; la cittadinanza dei diritti sociali che è propria del ventesimo secolo e dovrebbe fornire al cittadino, anche all’inizio del ventunesimo secolo, un grado minimo di sicurezza e benessere.

L’inquadramento dei diritti sociali nella struttura della cittadinanza pone dei problemi dato che i diritti dei primi due tipi, cioè quelli civili e politici, sono diritti formali e generali e, quindi incondizionati mentre i diritti sociali, sostanziando la pretesa del cittadino ad un prestazione da parte dello Stato, sono diritti condizionati.

Lo standard di trattamento in questo campo dipende dalle politiche economiche e fiscali concretamente seguite e, quindi varia molto da ordinamento ad ordinamento. Può dirsi, che i diritti in questione sono in generale e tendenzialmente riconosciuti ai cittadini, mentre gli stranieri sprovvisti di mezzi di sostentamento possono essere oggetto di provvedimenti di espulsione.

Per quanto riguarda gli obblighi, si annovera il dovere di fedeltà, si tratta di un dovere di difficile definizione in termini rigorosamente giuridici. Appare problematico differenziarlo dall’obbligo di obbedienza o di osservanza delle leggi, che si impone a tutti coloro i quali rientrano nella sfera territoriale di validità dell’ordinamento e quindi anche agli stranieri. Si afferma, quindi, che il concetto non ha un significato giuridico preciso, ma piuttosto di natura morale e politica.

Né vale a tracciare una netta differenziazione il fatto che la fedeltà dovuta allo Stato è il presupposto per la configurazione di alcune fattispecie penalistiche, quelle riguardanti i reati di tradimento e similari, che sono previste in quanto si ritiene che su certi soggetti, in determinate situazioni, gravi un obbligo di fedeltà. Tuttavia, anche a tacere del fatto che reati del genere possono essere configurati a carico di stranieri, il venir meno all’obbligo di fedeltà è sanzionabile in quanto positivizzato dalla previsione di un certo reato in una norma giuridica.

E, quindi, si ritornerebbe all’obbligo dell’osservanza delle leggi. A fronte delle opinioni che negano il valore giuridico del dovere di fedeltà o lo identificano con quello di osservanza  delle leggi, vi sono tuttavia affermazioni della sua autonomia giuridica. Ed in ciò sono confortate dal fatto che esso in alcuni ordinamenti è espressamente previsto, come nell’art.54 della Costituzione italiana ove la fedeltà alla Repubblica è significativamente distinta dal dovere di osservanza delle leggi. Tenendo in debito conto la diversità di opinioni nella dottrina italiana sulla portata di tale dovere, rimane costante l’idea che il dovere di fedeltà qualifichi la posizione del cittadino, costituendo un vincolo per il suo comportamento nei confronti dello Stato. Esso è stato definito una proiezione del carattere permanente del vincolo di cittadinanza e dell’estensione di quest’ultimo sotto una serie indefinita di profili, per cui l’individuo assume una specifica posizione nel consorzio statale, una espressione sintetica del rapporto di cittadinanza; il dovere di difesa dello Stato, che trova una sua specificazione nel dovere di prestazione militare. In genere, si pone l’accento sullo specifico aspetto dell’obbligo del cittadino al servizio militare, perché la coscrizione obbligatoria nacque con la rivoluzione francese e fu ritenuta uno specifico obbligo della nascente figura del citoyen.

Appare preferibile però fare riferimento alla più ampia figura del dovere di difesa dello Stato (o della Patria, come dice l’art. 52 della Costituzione italiana) che s’impone a tutti i cittadini, in divisa o no, in guerra o meno, e che, com’è stato detto, può spingersi fino al sacrificio della vita; e non meno importante il dovere tributario.


Dott. Fabio Pernagallo ^ Vai all' inizio


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