Il bicameralismo alla luce della riforma costituzionale al vaglio delle camere; il senato federale
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Articolo del 24/03/2009 Autore Avv. Salvatore Magra Altri articoli dell'autore


Il bicameralismo comporta la presenza simultanea di due differenti Camere, nell’esercizio della potestà legislativa. In seno all’Assemblea Costituente, dai cui lavori derivò la Costituzione del 1948, si svolse un lungo e acceso dibattito, in ordine alla scelta se adottare un sistema monocamerale o bicamerale. A sostegno della prima possibilità, si sostenne l’inammissibilità di un frazionamento della sovranità, per sua natura unitaria; secondo la visione contrapposta, era opportuna la presenza simultanea di due Camere, al fine di tutelare in modo più intenso taluni interessi di natura economica e/o proteggere in maniera diretta l’interesse delle Regioni.

Si vedrà nella prosecuzione del presente scritto che proprio tale ultima esigenza è alla base della riscrittura del sistema bicamerale, alla luce del Progetto di Riforma della Costituzione, attualmente all’esame delle Camere.

La contrapposizione sopra delineata in seno all’Assemblea Costituente ha portato all’adozione di un bicameralismo perfetto, nel senso che Camera e Senato sono poste sullo stesso piano ed esercitano funzioni identiche.

Sono varie le ragioni, che mirano all’adozione del bicameralismo. Vi è un “motivo razionale”, che giustifica tale sistema: le leggi, dovendo esser sottoposte all’approvazione di due Assemblee, sono l’esito di un’elaborazione più meditata e, quindi, da questo può derivare un miglioramento della tecnica legislativa e una maggiore ponderazione nella determinazione dei contenuti dell’ordinamento. La presenza simultanea di due Camere può essere, altresì, giustificata in quanto ciascuna di esse può essere “esponenziale” di soggettività diverse (si pensi proprio all’idea del Senato come Camera delle Regioni) e, ancora, può essere espressione di fasce d’età, rispettivamente, più o meno giovani. Il bicameralismo, altresì, attecchisce negli Stati federali, nei quali una Camera rappresenta l’intero popolo, l'altra i singoli Stati membri.

In ogni modo, va ulteriormente precisato che, nell’intenzione del Costituente del 1948, residua un’essenziale differenza fra Senato e Camera di Deputati, nel senso che il primo dovrebbe costituire la sede fondamentale dell’espressione delle esigenze regionalistiche. E’ questo il senso più autentico dell’espressione il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, utilizzata nell’art. 57 dell’attuale Costituzione.

Occorre, peraltro, chiarire che, nei fatti, il Senato non ha mai esercitato effettivamente il ruolo sopra delineato, in quanto è mancata una puntuale attuazione della sopra richiamata disposizione, anche perché in nessun’altra parte della Costituzione è presente alcun accenno alla sopra delineata possibile funzione esercitata dal Senato.

In realtà, le tendenze successive dimostrano che la formula utilizzata nell’art. 57 è solo una soluzione di compromesso, volta a creare un accordo tra sostenitori di un bicameralismo paritario e quelli di una diversificazione delle funzioni delle due camere. Si comprende la tendenza effettivamente perseguita, ove si rifletta sul fatto che il trasferimento alle Regioni a Statuto ordinario dei poteri loro attribuiti dalla Costituzione sono state emanate solo nei primi anni ’70.

La “trasformazione” del Senato in sede delle istanze regionalistiche ha riacquisito importanza, alla luce della Riforma del titolo v della costituzione, attuata nel 2001, la quale rappresenta una logica prosecuzione del c.d. “federalismo amministrativo”, intrapreso con la legislazione anteriore. 

Per completezza occorre aggiungere come non manchino elementi a sfavore del bicameralismo, in particolare di quello perfetto: la duplicazione dell’organo elettivo può comportare un ritardo eccessivo nell’espletamento della funzione legislativa. Si tratta di un ribaltamento della tesi, secondo la quale il bicameralismo perfetto consente una maggiore ponderazione ai fini della formulazione dei testi legislativi. Un prolungamento eccessivo del percorso necessario per l’approvazione di una legge comporta una potenziale esasperazione della contrapposizione dialettica fra maggioranza e opposizione, specialmente in relazione a progetti di legge, aventi un contenuto politico “forte”. Ciò rischia di provocare un eccessivo ritardo nella creazione di testi legislativi, nell’ipotesi in cui la presentazione di proposte d’emendamento ai medesimi si dilati oltre certi limiti.

Il funzionamento “fisiologico” della dialettica maggioranza-opposizione presuppone una limitazione dei tempi di approvazione dei testi legislativi. L’ostruzionismo è utilizzabile dalla minoranza in modo più comodo in un sistema di bicameralismo paritario. Ciò contribuisce a rendere instabile il sistema.

Proprio per tali considerazioni, derivanti dalla constatazione delle notevoli lungaggini del procedimento di approvazione delle leggi, da molto tempo sono state avanzate proposte, finalizzate a modificare strutturalmente il Senato, rendendolo in senso effettivo “Camera delle Regioni” (vedi sopra), secondo gli orientamenti emersi in seno all’Assemblea Costituente. In un’ottica differente, si è proposto di attuare un sistema monocamerale. va, peraltro, osservato che il monocameralismo è un modello, il quale attualmente trova scarsa applicazione concreta negli Stati.

Il superamento del bicameralismo paritario costituisce uno degli snodi principali della Riforma, attualmente al vaglio del Parlamento, e già approvata in prima battuta da Camera e Senato. Tale superamento comporta la modifica della forma di governo parlamentare nel senso del Premierato. La coalizione di Governo e il Capo di quest’ultimo derivano da una scelta effettuata direttamente dal corpo elettorale. Il rapporto fiduciario sussiste solo tra Governo e Camera dei Deputati, con esclusione del Senato, in quanto tale situazione favorisce la creazione di un indirizzo politico maggiormente stabile, prevenendo la formazione di maggioranze differenti nelle due Assemblee.

L’eliminazione del bicameralismo perfetto comporta, inoltre, un completamento del c.d. federalismo amministrativo, intrapreso con le leggi Bassanini. Il completamento di tale percorso federalista comporta una diversificazione delle funzioni delle due Camere: una di esse ha funzioni politiche e, come già accennato, è titolare del rapporto fiduciario con l’Esecutivo; l’altra Camera (vale a dire il Senato), invece, è collegata con gli enti costitutivi della federazione. Si aggiunga che, proprio per la rappresentanza delle singole componenti della federazione, il Senato, in base alla Riforma, “media” fra lo Stato centrale e i singoli enti, anche per prevenire o risolvere eventuali conflitti fra essi, ed esercita la funzione legislativa collettivamente con la Camera in alcuni casi. In ogni caso, va rilevato che, in contraddizione con il suo ruolo di ente esponenziale delle autonomie, il Senato ha anche la decisione finale per l’approvazione dei princìpi fondamentali, relativi alle materie di competenza legislativa regionale concorrente. 

Va rilevato che l’attuale bicameralismo perfetto si presenta in forte contraddizione con talune tendenze, emerse in questi ultimi anni, le quali testimoniano un’evoluzione spontanea della forma di Governo e di Stato, rispettivamente, nel senso del Premierato e del federalismo amministrativo, anche a prescindere dalla Riforma, attualmente al vaglio del Parlamento.

La Riforma costruisce un bicameralismo imperfetto, in cui rileva un aspetto paradossale: il Senato perde il potere fiduciario, ma conserva numerose attribuzioni, alcune aventi un rilevante peso politico.

Vanno formulate alcune riserve, in ordine alla disciplina delle competenze attribuite al “Senato federale”, così come costruito dalla Riforma della Costituzione. In particolare, suscitano perplessità l’attribuzione allo stesso Senato del potere di determinare i princìpi fondamentali, relativi alla potestà legislativa concorrente, e quello di sottoporre al Presidente della Repubblica l’annullamento delle leggi regionali, emanate in violazione dell’interesse nazionale. Appare contraddittorio che siano le autonomie, attraverso il Senato, a esprimere i princìpi, nel cui rispetto dovranno costruirsi le leggi regionali. Altrettanto criticabile è l’attribuzione al Senato del sindacato, in ordine alla violazione dell’interesse nazionale da parte delle leggi regionali, in quanto attribuisce all’ente esponenziale delle autonomie una valutazione, la quale appare più logicamente di pertinenza dello Stato centrale, o, quantomeno, esige una valutazione, elaborata attraverso un coordinamento fra centro e periferia.

Queste osservazioni fanno ritenere che il Senato eserciti un ruolo politico di non poco rilievo, nonostante la denominazione di “federale”. Quanto adesso affermato sembra conducente, anche ove si rifletta sull’assenza dello stesso Senato dalla relazione fiduciaria con l’Esecutivo. Può fondatamente ipotizzarsi che, pur non potendo “sfiduciare” il governo, il Senato è egualmente in grado di esercitare un significativo ruolo, riguardo alle modalità di attuazione dell’indirizzo politico, concordato fra Camera e Governo. La dialettica propria della relazione fiduciaria si articolerà diversamente, rispetto all’ipotesi di un Senato, totalmente privo di qualsivoglia ruolo politico.    

Va rilevato che il Presidente della Repubblica è tenuto a pronunziarsi non su qualsiasi delibera senatoriale in materia d’interesse nazionale, ma solo su quelle delibere, che propongono l’annullamento della legge regionale, rilevando un’effettiva violazione dell’interesse nazionale. Appare maggiormente coerente che il Senato c.d. “federale”, sindacando in materia d’interesse nazionale, cambi in certo senso ruolo, assumendo un’ottica meno legata alla protezione delle autonomie e bilanciando esigenze sia esigenze autonomistiche, sia esigenze unitarie.

Va, inoltre rilevato che il carattere “federale” del Senato appare in contraddizione con il sistema elettorale, adottato per eleggere i senatori, il quale si caratterizza per l’adozione di un suffragio universale e diretto su base regionale con sistema proporzionale. Tale sistema non garantisce un sicuro aggancio con gli interessi regionali.

Il Senato appare solo su un piano strettamente formale destinato a sostanziare il principio federale, mentre la struttura che il Progetto di Riforma attribuisce al esso porta a configurare tale Assemblea elettiva come manifestazione della politica partitica. E’ pur vero che il Senato resta estraneo al circuito fiduciario, ma la “politica”, sviluppata al suo interno, può avere un ruolo più o meno rilevante nell’ambito della tutela delle autonomie e dei diritti dei cittadini. Può ritenersi che, solo attraverso tale percorso, il Senato, pur conservando un tasso di politicità apprezzabile, possa esprimere un ruolo di protezione delle autonomie.

Va, inoltre, rilevato che il Progetto di Riforma prevede la contemporaneità di elezione di Senato e Consigli regionali (c.d. “contestualità in entrata”), ma anche che la cessazione della Legislatura di un Consiglio regionale, qualunque sia la causa, non comporta la cessazione dall’incarico dei Senatori eletti in quella Regione. In tale ipotesi, la nuova legislatura regionale durerà fino all’elezione del nuovo Senato. Si riscontra, pertanto, un’evidente “asimmetria”, la quale è indicata come “contestualità affievolita”; essa rappresenta uno dei più consistenti punti deboli della ricostruzione del Senato, quale ente esponenziale delle autonomie. Può rilevarsi come la permanenza in carica dei Consigli regionali appaia, in qualche modo, subordinata a quella del Senato. Una corretta attuazione dell’”ottica federale”, invece, dovrebbe comportare una “contestualità non attenuata, tale che l’interruzione della Legislatura di un consiglio regionale comporti la decadenza dei senatori in carica e la contestuale elezione di un nuovo consiglio regionale e di nuovi senatori. In tal modo, risulterebbe più verosimile ritenere che i Senatori esprimano gli interessi delle Regioni di provenienza.

Si aggiunga che la contestuale elezione del Senato, e di tutti i Consigli Regionali, sembra impedire una marcata distinzione fra interessi regionali e nazionali, creando i presupposti perché non vi sia un’effettiva rispondenza fra elezioni regionali e interessi locali. Si ritiene, in ogni modo che, adottando il sistema dell’elezione contestuale, la rappresentanza politica del senato sia espressione degli orientamenti, che emergono all’interno di ogni Regione.

Il modello “federale” di Senato, che emerge dalla disciplina costituzionale, è piuttosto labile. Dalla disciplina sopra delineata emerge un modello “bifronte”, in cui convivono elementi di protezione dell’autonomia regionale (si pensi alla determinazione dei princìpi fondamentali in materia di legislazione concorrente) e di protezione dell’interesse regionale (si pensi alla proposta di annullamento di una legge regionale per lesione dell’interesse nazionale).

Un elemento su cui riflettere è, ancora, la modalità attraverso cui si costruisce la disciplina dei princìpi essenziali in materia di legislazione concorrente. Si tratta, infatti, di leggi a prevalenza del Senato. Ciò comporta che la camera dei deputati può solo proporre modifiche non vincolanti, sulle quali decide il senato. La proposta di modifica ha un peso maggiore, solo ove l’Esecutivo dichiari che l’attuazione di quella modifica sia essenziale per la realizzazione del suo programma.

Si osservi che, tra le materie di legislazione concorrente, rientrano settori inequivocabilmente decisivi per l’attuazione dell’indirizzo politico del Governo, come per esempio distribuzione dell’energia, ordinamento della comunicazione. Ciò consente di rilevare che la categoria delle leggi a prevalenza senatoriale appare sovradimensionata. Ciò è ancor più criticabile, ove si rifletta sul fatto che la presenza di una siffatta categoria è sconosciuta agli schemi tipici dello Stato federale, in cui vi è presenza simultanea di leggi “riservate” alla Camera politica e leggi paritarie.

Va completata l’indicazione della distribuzione della funzione legislativa. Nella disciplina della Riforma si riscontrano delle materie, di esclusiva pertinenza dello Stato, in relazione alle quali il Senato può solo proporre modifiche, su cui decide in modo definitivo la Camera dei deputati. Si rileva, ancora, la presenza di leggi bicamerali paritarie, riguardanti, per esempio, l’attuazione del c.d. “federalismo fiscale”, la tutela della concorrenza, le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane etc..

Il Senato, ancora, è competente a emanare decreti-legge, che il Governo adotta secondo la sua responsabilità e occorre l’assenso senatoriale per la risoluzione di questioni di competenza legislativa.

Il Senato, pur essendo escluso dal circuito fiduciario, appare dotato di un rilievo non indifferente sul piano politico: ciò comporta che, pur essendo chiaro che il Senato stesso non potrà sfiduciare il Governo, è altrettanto vero che il Governo non potrà utilizzare, per evitare il pericolo di ostruzionismo, lo strumento della questione di fiducia. Il quadro che emerge sembra preludere all’instaurazione di un sistema di contrattazione, posta al di fuori della relazione fiduciaria, la quale, in alcuni casi, potrà paralizzare o, in ogni caso, rallentare l’attività dell’Esecutivo anche in settori importanti.

La Camera dei deputati, pur essendo l’altro polo del rapporto fiduciario appare, per certi aspetti, dotata di un “peso” politico meno incisivo, in quanto, proprio per l’esistenza della relazione di fiducia, costruisce la dialettica dei rapporti con l’esecutivo in modo maggiormente palese, mentre è possibile che il Senato, indubbiamente dotato di rilievo politico, possa “pressare” sul Governo in modo più occulto e mascherato. Ciò comporta maggiori difficoltà nella realizzazione del rafforzamento dell’Esecutivo, a base della riforma del Premierato.

Il nesso fra Senato federale e Regioni resta piuttosto debole, in quanto la contestualità dell’elezione di Consiglieri regionali e Senatori non è sufficiente a far permanere il “collegamento” del Senato con il territorio delle singole Regioni. Va rilevato che, in una prospettiva di modifica della Riforma, il nesso Senato-autonomie apparirebbe assai più pregnante, ove s’inserissero, quali componenti del medesimo Senato, i Presidenti delle Giunte regionali. Vi è una palese contraddizione fra la constatazione, in base alla quale il Senato non riesce a esprimere in modo soddisfacente le esigenze delle Regioni e, pertanto, non può mediare in modo incisivo fra centro e periferia e il fatto che il senato ha la decisione finale su varie materie, di notevole rilevanza.

Per la sua composizione e per le sue funzioni, il Senato sembra configurarsi come organo politico, specializzato nel trattare le questioni regionali. Peraltro, la dilatazione eccessiva delle competenze legislative del Senato rischia di far nascere un doppio monocameralismo, in luogo dell’attuale bicameralismo paritario.

Sull’argomento si possono consultare:

Per avere un resoconto delle proposte formulate negli anni ’80, ai fini della modifica del bicameralismo perfetto, cfr., fra gli altri scritti in argomento:

 


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