Pubblica Amministrazione: responsabilità civile ex art 2051 cc
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Articolo del 15/09/2008 Autore Avv. Emanuele Traversa Altri articoli dell'autore


La Responsabilità della Pubblica Amministrazione ex art. 2051 del Cod. civ.(1)

1. Accenni sulla nuova responsabilità civile
La società a capitalismo avanzato ha determinato una rivisitazione dei tradizionali modelli di responsabilità civile, fondati sostanzialmente sulla ripugnanza di un comportamento ritenuto giuridicamente e moralmente inaccettabile.

Il binomio responsabilità – colpa (o dolo) ha rappresentato per lungo tempo il criterio logico – giuridico di imputazione della “sanzione”. Esso originava e si nutriva del diritto naturale e dei suoi principi, inserendosi a pieno titolo nella visione lockiana della società civile.

Il tempo del diritto, sempre in ritardo rispetto al divenire sociale(2), deve fare i conti con il secolo breve e gli sviluppi della tecnica, ragion per cui il modello in parola viene rielaborato in termini di solidarietà sociale.

La dottrina, a più voci, rileva la crisi del sistema fondato sulla colpa ed elabora una serie di teorie (pluralità dei criteri d’imputazione, esposizione del pericolo, danno ignoto, rischio) che ruotano intorno all’idea di trasferimento del rischio a colui che meglio può sopportarlo e distribuirlo(3).

Per dirla con le parole di un noto studioso(4) del diritto civile: «Si vuole che la responsabilità civile si costruisca non soltanto (…) come un sistema di prevenzione e di sanzione del comportamento illecito e colpevole, ma come uno strumento che permetta di riparare il danno trasferendolo ad un responsabile anche senza un giudizio negativo sulla sua condotta o sulla sua colpa».

In questo quadro si inserisce anche la responsabilità per cose in custodia di cui all’art. 2051 del Cod. civ. Come è ben noto, si tratta di una delle cd. ipotesi tipizzate di responsabilità, esterna all’area ricoperta dalla Generalklausel dell’art. 2043 del Cod. civ.

Notevole interesse ha destato la possibilità di ricondurre, all’ambito di operatività della norma testé citata, le ipotesi di responsabilità della Pubblica Amministrazione, in riferimento ai danni generati dalle res poste sotto la sua custodia.

Il criterio guida in materia è rappresentato dalla responsabilità della P.A. per danni causati da cose di limitata estensione spaziale, le quali possano consentire un adeguato controllo. Ciò che realizza la responsabilità, anche se (a fini probatori) si parla di rapporto tra il custode e la cosa, è la colpa costituita dall’inosservanza del dovere di vigilanza, che incombe su colui che ha la materiale disponibilità del bene. Infatti, si ritiene che, qualora quest’ultimo sia di dimensioni elevate, non si possa rimproverare all’Ente di non avere effettuato un controllo che non poteva essere svolto(5).

Ancora, con riguardo alla “cosa”, la giurisprudenza di legittimità ha chiarito come la pericolosità della stessa non sia un elemento costitutivo dello schema individuato dall’art. 2051 del Cod. civ., osservando in particolare che:

«Tutte le cose, anche quelle normalmente innocue, sono infatti suscettibili di assumere ed esprimere potenzialità dannose in ragione di particolari circostanze, e in conseguenza di un processo dannoso provocato da elementi esterni» (Cass. Civ. Sez. III, Sentenza 20 febbraio 2006, n. 3651).

Inquadrata la problematica in oggetto, passeremo ora all’analisi di una recente decisione del Giudice di Legittimità, con la quale si è fatta applicazione dell’orientamento più avanzato in materia, seguito anche dalla dottrina prevalente.

2. La responsabilità per danni da cose in custodia ha natura oggettiva
2.1 Il caso
Il Signor X percorreva una strada comunale alla guida di un trattore agricolo di proprietà di un terzo soggetto, quando, a causa del cedimento del manto stradale, sprofondava in un avvallamento.

In seguito a detto evento, il proprietario agiva in giudizio nei confronti del Comune, onde ottenere il risarcimento dei danni patiti.

Il convenuto eccepiva il difetto di legittimazione passiva e chiamava in causa l’Ente Y, indicandolo come esclusivo responsabile della manutenzione di quella sede stradale. Quest’ultimo deduceva l’infondatezza della domanda attrice, la quale veniva rigettata dal Giudice adito.

In sede di gravame, il Tribunale di Foggia confermava la Decisione del Giudice di prime cure, condannando l’appellante alla rifusione delle spese di lite alle controparti.

In particolare, il convincimento del Giudice di Appello si fonda sulla mancata prova che il cedimento in oggetto fosse avvenuto al passaggio del trattore di proprietà dell’appellante.

Il ricorso per Cassazione viene affidato a tre motivi, dei quali ai nostri fini rileva il secondo: «Violazione e falsa applicazione degli artt. 2051 e 2043 c.c., in relazione all’art. 360 n. 3 del c.p.c.».

2.2 La ricostruzione giuridica operata dalla Suprema Corte
Con la Sentenza 25 luglio 2008, n. 20427 (rel. Finocchiaro), i Giudici della terza sezione della Corte di Cassazione colgono l’occasione per una sintetica, ma esauriente, ricostruzione dello stato dell’arte in materia di responsabilità da cose in custodia della P.A.

La Corte di legittimità evidenzia, in primo luogo, come l’orientamento tradizionale fonda la responsabilità di cui all’art. 2051 del Cod. civ. su due elementi:

  1. il danno deve potersi ricondurre al dinamismo connaturato alla cosa, ovvero ad un agente dannoso sorto in essa;
  2. tra il soggetto e la cosa deve sussistere il cd. potere di fatto, cui consegueil dovere di vigilanza e controllo su quest’ultima.

Come ben evidenziato da un’attenta dottrina(6), la lettura classica in parola interpreta la custodia in termini di funzione, cui si ricollega il dovere di custodire la cosa al fine di evitare nocumento ai consociati.

«Il danneggiato», rileva il Supremo Collegio, «può agire per il risarcimento soltanto in base al principio del neminem laedere (…), l’ente proprietario della strada aperta al pubblico è tenuto a far sì che essa non presenti per l’utente una situazione di pericolo occulto (…), caratterizzata congiuntamente dall’elemento obiettivo della non visibilità e da quello subiettivo della non prevedibilità dell’evento».

Quanto affermato comporta la possibilità per il danneggiato di agire ex art. 2043 del Cod. civ., con le relative onerose incombenze probatorie.

Dal punto di vista processuale, l’attore dovrebbe provare:

  1. gli elementi costitutivi del fatto, ergo l’esistenza di un’insidia non visibile e non prevedibile(7);
  2. il danno ingiusto;
  3. il nesso eziologico tra il fatto storico ed il danno ingiusto;
  4. l’imputabilità soggettiva del danno all’ente custode, id est la colpa o il dolo (quest’ultimo difficilmente ipotizzabile da parte di un Ente pubblico).

Anche senza avere una formazione giuridica specifica, appare evidente la difficoltà di assolvere tale onere probatorio. Ciò conduce a rinunciare alla tutela giurisdizionale e, quindi, di fatto ad un difetto di tutela.

Re melius perpensa, la Corte regolatrice del Diritto inaugura - con la Sentenza 20 maggio 1998, n. 5031 (caso del chicco d’uva, n.d.a.) - un nuovo trend giurisprudenziale. Detta pronuncia, recependo le istanze della dottrina più innovatrice, apre le porte alla responsabilità oggettiva del custode.

Con detto Arresto si ripartiva l’onus probandi come a seguire:

  1. all’attore spetta provare l’esistenza del rapporto eziologico tra la cosa e l’evento lesivo;
  2. al convenuto eccepire l’esistenza di «un fattore , estraneo alla sua sfera oggettiva, idoneo ad interrompere quel nesso causale».

Da allora sono trascorsi dieci anni e la Giurisprudenza di Legittimità sembra ormai consolidata sulla tesi della responsabilità oggettiva, sostenendo l’estraneità del comportamento del responsabile allo schema tipico dell’art. 2051 del Cod. civ.

Il Giudice nomofilattico, nel caso di specie, ritiene di far propria la ricostruzione in termini di responsabilità oggettiva, evidenziando all’uopo come la stessa prescinda da qualsiasi valutazione sulla condotta del custode.

Si sottolinea poi il profilo teleologico della norma in oggetto, individuato nell’ascrizione della responsabilità al soggetto che «si trova nelle condizioni di controllare i rischi inerenti alla cosa». Risulta di palmare evidenza l’adesione alla tesi di Trimarchi sul trasferimento del rischio(8).

Con la Sentenza in commento, i Giudici si soffermano sui requisiti del caso fortuito, individuato in quel «fattore che attiene (…) al profilo causale dell’evento, riconducibile non alla cosa che ne è fonte immediata ma ad un elemento esterno, recante i caratteri dell’imprevedibilità e dell’inevitabilità (…)».

Il limite della responsabilità per cose in custodia va individuato nel caso fortuito, il quale non attiene ad un comportamento del responsabile (come ad es. nell’art. 2054 del Cod. civ.), bensì alle modalità di causazione del danno. In particolare, il fortuito si innesta nella sequenza causale, divenendo momento essenziale nella produzione dell’evento lesivo concretamente determinatosi.

Correttamente, il sintagma caso fortuito viene inteso come comprensivo anche delle ipotesi del fatto del terzo e del fatto dello stesso danneggiato. In quest’ultimo caso, altrimenti detto fortuito incidentale il Giudice deve operare una valutazione alla stregua dei criteri stabiliti all’art. 1227 del Cod. civ.

Considerazioni finali
Quello della responsabilità civile è uno dei capitoli più discussi della nostra tradizione giuridica, terreno di continua verifica della tenuta del sistema.
Nonostante i recenti interventi delle Supreme Giurisdizioni, al fine di fornire criteri ermeneutici uniformi, l’influenza delle spinte centrifughe, in primis la tecnica, revocano in dubbio la funzionalità delle norme in parola. Occorre tuttavia aver ben chiaro che il diritto è pur sempre un fenomeno sociale, per cui la soluzione corretta e definitiva risulta solo un passaggio evolutivo, che, per quanto importante possa sembrare, è destinato sin dall’inizio al declino.
L’interpretazione evolutiva effettuata dalla Giurisprudenza di Legittimità, in merito ai casi di responsabilità per cose in custodia, rappresenta la conferma di quanto sostenuto all’inizio di queste poche pagine. L’operare sinergico dei formanti avvicina il tempo del diritto al tempo dell’uomo, determinando quel continuum indispensabile per una tradizione giuridica infestata, utilizzando il linguaggio schmittiano, dall’occasionalismo soggettivo.

(1) Questo scritto costituisce un estratto di una monografia dell’autore sulla responsabilità da cose in custodia, ancora in fase di elaborazione. Pertanto alcuni concetti sono stati riassunti al fine divulgativo cui sono destinati.

(2)Significativo, sul punto, appare quanto affermato dalla Suprema Corte con la Sentenza 20 febbraio 2006, n. 3651: «(…) l’assoggettamento della P.A. alle regole del diritto privato, e la considerazione della medesima su un piano di parità con gli altri soggetti quando agisce iure privatorum nell’ambito dei comuni rapporti della vita di relazione, risponde ormai ad un’esigenza pienamente avvertita nella coscienza sociale». Risulta evidente il carattere ricognitivo di tale assunto. Il Giudice di Legittimità, preso atto di un mutamento irreversibile ne sancisce la giuridicità.

(3)Si veda G. ALPA, Diritto della responsabilità civile, Roma – Bari, 2003.

(4)P. ZATTI, Manuale di Diritto Civile, Cedam, Padova, 2007.

(5)Tra le tante, si veda Cass. Civ., Sez. III, 1° dicembre 2004, n. 22592.

(6)Cfr. R. TOMMASI, I danni alla persona e la Pubblica Amministrazione, in Trattati (a cura di Paolo Cendon) Persona e Danno, Vol. V, Giuffrè, Milano, 2004. L’Autore osserva come la lettura tradizionale dell’art. 2051 del Cod. civ. rifletta le conclusioni contenute nella relazione di accompagnamento al Codice Civile, le quali escludono una ricostruzione della responsabilità in termini di pura causalità.

(7)Al fine di fornire la prova della non visibilità e della non prevedibilità, rilevano anche le concrete circostanze di tempo e di luogo del sinistro, per cui il giudice del fatto dovrà procedere ad un’indagine in concreto degli elementi di cui sopra, stante comunque l’onere di fornire la prova a colui che chiede la tutela.

(8)Cfr. P. TRIMARCHI, Istituzioni di diritto privato, Giuffrè, Milano, 1996. Lo studioso ragiona in termini di rischio socialmente tollerabile, affermando che: «(…) leggi e giurisprudenza fissano i limiti oltre i quali il rischio è considerato socialmente intollerabile; al di là di quei limiti opera la prevenzione generale mediante la minaccia di sanzioni, anche penali, e la prevenzione speciale mediante azioni inibitorie (…)». Volendo muovere una critica a detto sistema, pur accogliendone l’impostazione, si rileva come i sistemi di assicurazione, pur rappresentando una garanzia di risarcimento per il danneggiato, tuttavia costituiscono un fattore antagonista del sistema prospettato da Trimarchi, che finisce per non funzionare come prospettato. Infatti, coloro che dispongono di notevoli risorse economiche possono deviare l’allocazione dei rischi come normativamente precostituita, trasferendoli o riducendoli sino a tramutarli in costi d’impresa. Si potrebbe obiettare che vi sono anche sanzioni di natura penale, ma anche queste arretrano innanzi ad enti di notevoli dimensioni, ove non sempre chi viene condannato è l’effettivo responsabile.


Avv. Emanuele Traversa
Praticante legale
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