Cartelle esattoriali: impugnazione, fermo amministrativo ed iscrizione di ipoteca giudiziale
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Articolo del 03/06/2008 Autore Avv. Wladimiro Borchi Altri articoli dell'autore


Riparto di giurisdizione e competenza in materia di impungazione di cartella esattoriale, fermo amministrativo ed iscrizione di ipoteca giudiziale
anche alla luce della sent. cass. civ. ss. uu. 8 febbraio 2008, n. 3001
Con queste brevi note si cercherà di fornire un modesto contributo volto a rimuovere alcune delle zone d'ombra che ancora offuscano la materia, e che hanno portato, e tutt'ora portano, molti enti di riscossione a sollevare, nei giudizi di impugnativa degli atti in argomento, infondate eccezioni  preliminari, che purtroppo, in alcuni casi, hanno trovato accoglimento dinanzi ad alcune giurisdizioni di primo grado.
Com'è noto, l'art. 35, comma n. 26 quinquies, della L. n. 248 del 4.8.2006, ha aggiunto all'art. 19, comma 1, del decreto legislativo 31.12.1992, n. 546, i commi e-bis) ed e-ter) in virtù dei quali, tra gli atti cui viene attribuita giurisdizione alle commissioni tributarie, rientrano oggi anche l’iscrizione di ipoteca su beni immobili ed il fermo amministrativo dei beni mobili registrati.
La citata modifica legislativa ha indotto svariati enti a ritenere che, con essa, fosse avvenuto l'indistinto passaggio al giudice tributario di tutti quei contenziosi introdotti dal contribuente per far accertare l'illegittimità di subiti provvedimenti di fermo del proprio veicolo o di iscrizione di ipoteca giudiziale sull'immobile di proprietà.     
In realtà, la norma modificata, non può, per evidenti motivi di ordine sistematico, non essere  interpretata che alla luce del disposto dell'art.  2 dello stesso decreto legislativo 546/92, rubricato appunto “oggetto della giurisdizione tributaria”, in virtù del quale “appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere e specie, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi ed ogni altro accessorio”.
E' evidente, pertanto, che l'interprete, al fine di individuare la giurisdizione presso cui deve essere incardinato il procedimento di impugnativa anche di un provvedimento di iscrizione ipotecaria e di fermo è chiamato alla sforzo ulteriore di controllare se il contenuto degli addebiti cui il fermo in questione si riferisce rientri nell'oggetto della giurisdizione tributaria.
In altre parole, l'interprete è chiamato a verificare se le cartelle di pagamento cui è seguito il fermo amministrativo o l'iscrizione si riferiscano a tributi o sanzioni amministrative irrogate da uffici finanziari oppure riguardino addebiti di diversa natura.
Ne segue che, ad esempio, se il fermo non fa riferimento a tributi ma a sanzioni amministrative per violazione del Codice della Strada o a contribuzioni previdenziali, si dovrà ricorrere, nel primo caso, dinanzi al Giudice di Pace e, nel secondo caso, dinanzi al Tribunale del Lavoro.
Quanto detto oltre a trovare una  pragmatica conferma nelle parole del Dott. Angelo Buscema, dirigente Agenzia delle Entrate, è sostenuto da tutta la giurisprudenza e la prassi precedente alla legge 248/06 in materia di opposizione a cartella di pagamento.
Infatti dal '92, data dell'entrata in vigore del decreto legislativo 546/92 modificato dalla recente legge con l'aggiunta supra evidenziata, sino a tutt'oggi, il Giudice del Lavoro è stato, ed è, competente in materia di opposizione a cartella di pagamento di contribuzioni previdenziali.    Orbene, proprio le cartelle di pagamento rientrano, in virtù dell'art. 19 comma I°, lett. d, del d. Lgs. 546/92 tra gli atti opponibili dinanzi alle commissioni tributarie. Lo stesso deve dirsi per l'opposizione a cartella di pagamento per sanzioni in conseguenza del mancato rispetto di norme del codice della strada, che, nello stesso periodo è stata, ed è tutt'oggi, di competenza del Giudice di Pace.
      Non si può, peraltro, non constatare con soddisfazione, a conferma di quanto esposto, che, recentemente, le Sezioni Unite  della Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza 8 febbraio 2008, n. 3001, hanno confermato la predetta tesi rilevando che “rientra nella giurisdizione del giudice ordinario e non di quello tributario la controversia avente a oggetto sanzioni irrogate per infrazioni valutarie, anche se la pretesa sia stata azionata a mezzo di cartella esattoriale, ciò in quanto tale atto costituisce uno strumento in cui viene enunciata una pregressa richiesta di natura sostanziale e non possiede alcuna autonomia; pertanto la cartella esattoriale deve essere impugnata dinnanzi al giudice competente a decidere in ordine al rapporto cui la cartella stessa è funzionale”.
In altre parole anche la Suprema Corte pare confermare la tesi della rilevanza del rapporto sostanziale dedotto in giudizio con l'opposizione alla cartella, per l'individuazione dell'organo avente giurisdizione. Infatti nel caso sotteso all'attenzione al Giudice di legittimità oggetto del procedimento era una sanzione irrogata per la violazione di norme valutarie non rientranti nell'elenco tassativo di cui art.  2 dello stesso decreto legislativo 546/92.   
Ne segue che, anche oggi e nonostante l'aggiunta della citata lett. e-bis) al medesimo articolo 19, a meno di non voler considerare erronea l'intera giurisprudenza di merito e di legittimità sino ad oggi formatasi in materia, se gli addebiti cui il provvedimento di iscrizione ipotecaria si riferisce sono conseguenti al mancato versamento  di contributi previdenziali deve restare ferma la giurisdizione del giudice ordinario e la competenza per materia del Giudice del Lavoro.
Come sappiamo l’iscrizione di ipoteca è un provvedimento che può trovare il proprio fondamento in un' unica come in una pluralità di cartelle. Allo stesso tempo, un' unica cartella può contenere più di un titolo corrispondente ad un determinato addebito.
Proprio per quest’ultimo motivo, l’interpretazione proposta, definita in dottrina “criterio sistematico”, unica possibile sulla base del dettato legislativo, crea nell’applicazione concreta una serie di problematiche. Ad esempio risulta ardua l’individuazione del Giudice che possa disporre la cancellazione dell’iscrizione di ipoteca nelle ipotesi in cui, come nel caso di specie, il concessionario va ad attuare illegittimamente misure di garanzia operando per il contestuale recupero di crediti di diversa natura (previdenziali, tributari, sanzionatori amministrativi).
Il criterio proposto dalla dottrina al fine di poter superare le citate problematiche, consiste nel temperamento del proposto criterio sistematico mediante l'applicazione del c.d. criterio “ratione temporis”. In virtù di quest’ultima ricostruzione della normativa supra citata, sarebbe sempre pacifica la competenza del giudice amministrativo (commissioni tributarie) in materia di provvedimenti di cui a n. e-bis) ed e-ter) dell’articolo 19, comma 1, del decreto legislativo 31.12.1992, n. 546, anche per crediti INPS e relativi a sanzione amministrativa, in conseguenza del momento storico e delle finalità perseguite dal legislatore con l’introduzione delle due lettere in questione al comma citato.
Tale radicale interpretazione, che non può essere di per se accolta, trascurando la stessa il dettato del citato art. 2 del D. lgs 546/92 e tutta la giurisprudenza e la prassi precedente alla legge Bersani, può, comunque, offrire spunti utili alla risoluzione delle citate problematiche di applicazione pratica del criterio “sistematico”.
      Secondo tale ultima ricostruzione, Il fermo o l’ipoteca dovranno essere impugnati, nel rispetto del dettato normativo, e qualunque sia il credito sotteso alla cartella cui la proposta misura di garanzia è riferita, dinanzi alla competente commissione tributaria. Ma la commissione investita dall’opposizione non potrà che fermarsi a valutare la sola legittimità del fermo (Es. per vizi di notifica, inesistenza del credito per intervenuto pagamento). Successivamente, la commissione potrà entrare nel merito della cartella di cui si chiede l’eventuale annullamento solo ed esclusivamente ove si verta in materia di tributi, pena lo sconfinamento nella giurisdizione del giudice ordinario. Questa pare, peraltro, la posizione fatta propria dalla Suprema Corte di Cassazione con l'ordinanza 3171/07 con cui si è stabilito che possono essere attribuite ai giudici tributari quelle controversie che riguardano atti c.d. “neutri”, cioè utilizzabili a sostegno di qualsiasi pretesa patrimoniale, quali il fermo e l'iscrizione ipotecaria.
      Diversamente, se il contribuente, contestualmente alla impugnazione dell’iscrizione o del fermo amministrativo, intende ottenere la declaratoria di nullità delle cartelle di pagamento per cui si è operata la tutela, magari per nulla od omessa notifica delle stesse (come accade sempre più spesso) dovrà rivolgersi al Giudice all’uopo competente, nel rispetto del citato art. 2, senza che però ciò intacchi la verifica sulla legittimità del fermo o dell’ipoteca operata della Commissione Tributaria.


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