La giurisdizione sulla responsabilita’ del progettista-direttore dei lavori
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Articolo del 23/04/2008 Autore Avv. Emanuele Traversa Altri articoli dell'autore


Introduzione.

La responsabilità del direttore dei lavori e del progettista rappresenta una tematica di grande attualità nel settore dei contratti pubblici, in considerazione del ruolo di primaria importanza che queste figure rivestono all’interno della dinamica relazionale committente – appaltatore.

In particolare, il direttore dei lavori è considerato quale soggetto dotato di poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore, ma al contempo sottoposto alle direttive del committente. Da ciò si evince come il rapporto privatistico risulti insufficiente a dare contezza della peculiare posizione giuridica del direttore dei lavori.

Quest’ultimo deve essere considerato organo tecnico straordinario dell’amministrazione, inserito temporaneamente nell’apparato organizzativo della Pubblica Amministrazione.

Sul punto, la Giurisprudenza di legittimità ha evidenziato come «(…) al direttore dei lavori sono affidati compiti di attiva vigilanza, per conto della p.a. committente, in tutta la fase esecutiva dell'opera, compiti di ingerenza fattiva dell'amministrazione stessa per la corretta gestione delle opere appaltate e di tramite per la continuativa cooperazione cui la stazione appaltante resta tenuta» (così, Cass. Civ., Sez. Un., 5 aprile 1993, n. 4060).

Con riguardo alla figura del progettista, sussiste tra questi e l’Amministrazione appaltante un rapporto di natura privatistica, al quale si applica la disciplina di diritto comune in materia di contratto d’opera professionale.

Come rilevato dalla Corte di Cassazione, con l’Ordinanza delle Sezioni unite 13 gennaio 2003, n. 340, l’amministrazione deve sottoporre l’elaborato progettuale ad una specifica approvazione, ragion per cui non vi è l’inserimento del soggetto nell’organizzazione dell’amministrazione, bensì l’instaurazione di un contratto di natura privatistica. Da ciò deriva che, con riguardo alla responsabilità per danni cagionati all’amministrazione dal progettista, sussiste la giurisdizione del Giudice ordinario.

Cosa succede allorquando le due figure fan capo ad un unico soggetto?

La presente disamina è nel senso di fornire una risposta al prefato interrogativo, anche alla luce di un recentissimo intervento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Il riferimento è all’Ordinanza 20 marzo 2008, n. 7446, con la quale la il Giudice di Legittimità ha fornito una risposta esauriente al quesito in parola.

Prima di addentrarci nelle maglie della problematica in oggetto, appare utile premettere qualche cenno sulla funzione del regolamento di giurisdizione di cui all’art. 41 del Cod. proc. civ.

1. Il Regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 del Cod. proc. Civ.

La questione pregiudiziale di giurisdizione1 ha un ruolo essenziale nell’incardinamento della causa di fronte al giudice cui è attribuito il potere di composizione eteronoma della lite, id est di risoluzione della singola controversia.

Da qui il problema di individuare il Giudice dotato di giurisdizione nel singolo caso, questione tutt’altro che semplice, tanto da portare all’istituzione di un procedimento accelerato per la risoluzione delle problematiche attinenti alla giurisdizione, innanzi alla Corte di Cassazione.

Detto istituto prende il nome di Regolamento di Giurisdizione ed è disciplinato all’art. 41 del Cod. proc. Civ.

La procedura in oggetto persegue uno scopo eminentemente pratico: far dichiarare direttamente dalle Sezioni Unite della Suprema Corte la sussistenza o meno della giurisdizione. In tal modo, si evita lo svolgimento di un processo avanti ad un giudice privo di giurisdizione2.

Come evidenziato dalla dottrina maggioritaria3, la peculiarità dell’istituto in parola riguarda la sua configurazione giuridica. Infatti, esso non è strutturato come un mezzo di impugnazione, in quanto non ha come presupposto una pronuncia giudiziale, bensì una mera contestazione in punto giurisdizione.

Proprio alla suddetta funzione occorre far riferimento, al fine di comprendere la ratio dell’art. 41 del Cod. proc. Civ., ove introduce la seguente preclusione:«Finché la causa non sia decisa nel merito in primo grado (…)».

Cosa debba intendersi con la prefata locuzione, è stato chiarito dalle stesse Sezioni Unite della Cassazione, Sentenza 22 marzo 1996, n. 2466, le quali hanno statuito che il regolamento in parola deve intendersi precluso da una qualsiasi decisione della causa in sede di merito ma anche non sul merito.

Da ultimo bisogna ricordare che la pronuncia della Cassazione in punto giurisdizione sopravvive all’estinzione del processo. Questo significa che la giurisdizione resta in tal modo fissata in via definitiva, anche nel caso in cui la domanda venisse riproposta. Tuttavia la riassunzione del processo avanti al giudice munito di giurisdizione è soggetta ad un termine decadenziale pari a 6 mesi decorrenti dalla data di comunicazione della Sentenza.

2. Corte di Cassazione, Sezioni Unite, Ordinanza 20 marzo 2008, n. 7446.

La Suprema Corte, in composizione allargata, ribadisce la natura pubblica dell’attività posta in essere dal direttore dei lavori, il quale assume la veste di agente e deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della P.A., operando quale organo tecnico e straordinario della stessa4.

Quanto sopra premesso, Il Giudice nomofilattico ritiene la sussistenza della Giurisdizione della Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 52, comma 1, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, il quale dispone:

«I funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell'ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell'esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e modi previsti dalla legge sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello stato e da leggi speciali».

Risolta la prima problematica, residuava quella relativa al progettista che svolga anche funzioni di direttore dei lavori.

La Corte regolatrice della giurisdizione, accolta la tesi a favore della natura privatistica del rapporto tra il progettista e l’amministrazione di riferimento, rileva come nel caso di riunione degli incarichi, non possa «giungersi alla scissione delle giurisdizioni, affermandosi quella del giudice ordinario per il danno causato nella qualità di progettista e quella del giudice contabile per il danno causato nella qualità di direttore dei lavori».

Detto ragionamento si fonda essenzialmente sulla constatazione che i due incarichi professionali determinano una complessiva attività professionale; in particolare, l’attività di progettazione si pone come momento antecedente quella di direttore, per cui si può ritenere che si tratti di un rapporto unitario.

«I doveri di verifica del progetto, propri del direttore dei lavori» osserva il supremo Collegio, «sussistono già durante la progettazione, che così continua ad avere una sua autonomia solo ideale ed astratta dalla direzione dei lavori (…)».

La Corte però non ritiene sufficiente il cumulo dei due incarichi, infatti, viene individuato anche un altro requisito al fine della corretta individuazione del giudice dotato di potere giurisdizionale. Occorre, altresì, che la domanda risarcitoria proposta dall’Amministrazione «investa la complessiva attività posta in essere dall’unico professionista incaricato».

Qualora ricorrano entrambi i requisiti, la giurisdizione apparterrà al Giudice Contabile. Questa è la conclusione cui perviene il supremo Collegio.

3. L’efficienza del servizio giustizia.

Abbiamo accennato nel presente scritto al fine eminentemente pratico del regolamento preventivo di giurisdizione. Occorre ora fornire qualche delucidazione in merito alla cd. translatio iudicii.

Si tratta di un meccanismo previsto dal codice di rito solo con riguardo alla competenza, in virtù del quale il processo prosegue avanti al giudice dichiarato competente, con tutti i vantaggi dovuti al non dovere intraprendere un procedimento ex novo.

La dottrina5, in ciò confortata dalla giurisprudenza6, ha osservato come, in considerazione della mancanza di un espresso divieto di translatio in riferimento alla giurisdizione, il meccanismo in parola possa essere applicato anche nel caso di difetto di giurisdizione e non solo con riguardo alla competenza.

Sul punto non si può obliterare l’intervento della Corte costituzionale, la quale, con la Sentenza 12 marzo 2007, n. 77, pur non accogliendo la tesi sostenuta dalla Corte del Diritto, ha ritenuto necessaria una reinterpretazione del sistema alla luce dei principio costituzionale di effettività della tutela7.

In quella sede, la Consulta, rilevò come l’incomunicabilità tra giudici afferenti a giurisdizioni distinte appartiene ad un periodo storicamente determinato, non avendo la stessa più ragion d’essere alla luce degli emergenti valori della persona e della tutela dei beni della vita.

Con la declaratoria di incostituzionalità in parola, il Giudice delle Leggi ha sancito la conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda, in conseguenza di declinatoria di giurisdizione cui segua la riassunzione avanti al giudice munito di giurisdizione.

I predetti interventi hanno consentito un indubbio recupero di efficienza del sistema giustizia, evitando quei circoli perversi che a nulla conducono se non alla perdita progressiva di fiducia nel servizio giustizia, con le immaginabili ripercussioni sul piano etico-sociale. 

Avv. Emanuele Traversa

1 Sull’istituto della Giurisdizione, cfr. C. MANDRIOLI, voceGiurisdizione (in generale), in Dig. disc. priv., sez. civ., IX, Torino, 1993, pag. 127 e ss. Si vedaancheil recente intervento diF. BILE, La Costituzione ha 60 anni: la giurisdizione nel quadro costituzionale, all’indirizzo http://www.costituzionalismo.it/stampa.asp?thisfile=art20080331-1.asp

2Per un punto di vista contrario all’istituto in trattazione, si veda F. CIPRIANI, Il regolamento di giurisdizione, Napoli, 1981; si consiglia anche la lettura di Cass. Civ. Sez. Un., 27 febbraio 2002 n. 2958, inForo it., 2002, I, 1998, con nota di F. Cipriani.

3Per tutti, valgano le osservazioni di C. MANDRIOLI, Diritto processuale civile, vol. I, XIX ed., Giappichelli, Torino, 2007, pag.220 e ss.

4Così, Cass. Civ., Sez. Un., Sentenza 23 marzo 2004, n. 5781, relativa alla responsabilità di alcuni architetti nella progettazione esecutiva del Complesso Ospedaliero della Valdichiana.

5Si veda l’interessante studio di F. CIPRIANI, Riparto di giurisdizione e «translatio iudicii», in Riv. trim. dir. e proc. civ., 2005, pag. 720 e ss.

6Cfr. Cass. Civ. Sez. Un. Sentenza 29 febbraio 2007, n. 4109, ove leggiamo:«in base ad una lettura costituzionalmente orientata della disciplina della materia, che tenga conto delle argomentazioni emergenti dalle intervenute modifiche legislative e delle prospettazioni in parte nuove svolte di recente dalla dottrina sul tema, sussistano le condizioni per potere affermare che è stato dato ingresso nell'ordinamento processuale al principio della translatio iudicii dal giudice ordinario al giudice speciale, e viceversa, in caso di pronuncia sulla giurisdizione».

7Per un primo approfondimento si consenta di rinviare a E. TRAVERSA, Giudice ordinario o amministrativo? L’eterno dilemma, pubblicato sulla rivista Overlex, all’indirizzo http://www.overlex.com/leggiarticolo.asp?id=1278


Avv. Emanuele Traversa
Praticante legale
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