Finanziaria 2007: l’Imposta di scopo per il finanziamento di opere pubbliche
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Articolo del 17/01/2007 Autore Redazione Altri articoli dell'autore


La Legge 27 dicembre 2006, n. 296 , recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Finanziaria per il 2007), ha introdotto, anche quest'anno, una serie di novità per gli Enti Locali. Gli operatori della Pubblica Amministrazione, dal 1° gennaio 2007, sono chiamati a confrontarsi con una pluralità di disposizioni, distribuite in un testo composto da un unico articolo, suddiviso in 1364 commi .

In materia di finanza locale, si registrano novità in materia di addizionale I.R.P.E.F., di I.C.I., di accertamento ecc. In questa sede ci soffermeremo sulla possibilità offerta ai Comuni di poter istituire e disciplinare la cd. imposta di scopo.

In particolare, dopo una breve introduzione sui caratteri dell'imposta, e sui limiti della normazione regolamentare stabiliti dalla Legge, si presenterà un modello di Regolamento, con relativo schema di Deliberazione del Consiglio Comunale, utile soprattutto a coloro che dovranno predisporre i predetti atti nei mesi a seguire.

1. Le norme della Finanziaria 2007.

La normativa di riferimento è costituita dall' art. 1, commi 145 – 151 della Legge Finanziaria 2007.

Il comma 145 dispone:

«A decorrere dal 1° gennaio 2007, i comuni possono deliberare, con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, e successive modificazioni, l'istituzione di un'imposta di scopo destinata esclusivamente alla parziale copertura delle spese per la realizzazione di opere pubbliche individuate dai comuni nello stesso regolamento tra quelle indicate nel comma 149».

Il Comune interessato alla realizzazione di un'opera pubblica, tra quelle individuate dalla Legge n. 296 del 2006, potrà istituire un'imposta temporanea, destinata alla parziale copertura delle spese occorrenti per la realizzazione della stessa.

In sintesi, l'Amministrazione impositrice potrà discrezionalmente modulare la leva fiscale in ragione dei propri obiettivi di programma.

La norma de qua ricollega l'essenza stessa del tributo alla realizzazione di un opera pubblica. In particolare non tutte le opere pubbliche potranno essere finanziate tramite l'imposta in oggetto, infatti, il successivo comma 149 fornisce un elenco delle tipologie di opere realizzabili beneficiando dei proventi dell'imposta in parola.

Sub specie la norma individua le seguenti tipologie di opere pubbliche:

a) opere per il trasporto pubblico urbano;

b) opere viarie, con l'esclusione della manutenzione straordinaria ed ordinaria delle opere esistenti;

c) opere particolarmente significative di arredo urbano e di maggior decoro dei luoghi;

d) opere di risistemazione di aree dedicate a parchi e giardini;

e) opere di realizzazione di parcheggi pubblici;

f) opere di restauro;

g) opere di conservazione dei beni artistici e architettonici;

h) opere relative a nuovi spazi per eventi e attività culturali, allestimenti museali e biblioteche;

i) opere di realizzazione e manutenzione straordinaria dell'edilizia scolastica.

Vi è dunque una previa valutazione del Legislatore in merito alle opere che, essendo di particolare interesse per la collettività, possono essere realizzate anche grazie all'imposta di scopo.

Alla luce di quanto sopra, non si può che rimarcare l'aspetto partecipativo della collettività locale alla realizzazione delle opere che la stessa, a mezzo dei propri rappresentanti, ritiene utile realizzare.

2. La Potestà regolamentare degli Enti locali.

In seguito alla riforma costituzionale attuata con Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, veniva emanata la Legge 5 giugno 2003 n. 131 , la quale all' art. 4, comma 1 dispone: « I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa secondo i principi fissati dalla Costituzione. La potestà normativa consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare ».

Sempre con riferimento alla potestà normativa degli Enti Locali, la stessa norma, al successivo comma 4 stabilisce che: « L a disciplina dell'organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell'ente locale, nell'ambito della legislazione dello Stato o della Regione ».

La potestà regolamentare in materia di entrate tributarie si inserisce lungo il percorso di progressiva autonomia degli Enti Locali che, a partire dall'art. 54 della Legge 8 giugno 1990, n. 142 1, ora trasfuso nell'art. 149 del D.Lgs. 18 agosto 200, n. 267, si è evoluto nel senso dell'associazione tra autonomia amministrativa e autonomia finanziaria. Appare evidente la connessione tra le due tipologie di autonomia, infatti, a nulla vale riconoscere autonomia di decisione se quest'ultima non è accompagnata da risorse finanziarie adeguate, che concretizzino l'agire decentrato.

Il potere regolamentare può esplicarsi nei limiti del perimetro normativo tracciato dalla Costituzione e, in subordine, dalla Legge e dallo Statuto. Sul punto la Suprema Corte di Cassazione , con la Sentenza, Sezioni Unite, 16 giugno 2005, n. 12868 , ebbe a rilevare che: « se è certamente vero che l'esercizio della potestà regolamentare costituisce anch'esso espressione della autonomia dell'ente locale, in quanto attua la capacità dell'ente di porre autonomamente le regole della propria organizzazione e del funzionamento delle istituzioni, degli organi, degli uffici e degli organismi di partecipazione, ed ha trovato anch'esso riconoscimento costituzionale nel nuovo testo dell'art. 117 Cost., è tuttavia altrettanto vero che la disciplina delle materie che l'art. 7 del testo unico affida al regolamento deve avvenire nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto : ciò vale a dire che il potere di autorganizzazione attraverso lo strumento regolamentare deve svolgersi all'interno delle previsioni legislative e statutarie, così ponendosi un rapporto di subordinazione, pur se non disgiunto da un criterio di separazione delle competenze, tra statuto e regolamento. Tale collocazione nell'ambito del sistema delle fonti locali appare peraltro recepita nel disposto dell'art. 4 comma 3 della legge n. 131 del 2003, ai sensi del quale l'organizzazione degli enti locali è disciplinata dai regolamenti nel rispetto delle norme statutarie »

Ciò premesso, per l'istituzione e la disciplina dell'imposta in parola, il Consiglio Comunale dovrà deliberare l'adozione di un regolamento ai sensi dell' art. 52 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.

Detto articolo disciplina la potestà regolamentare generale delle Province e dei Comuni. In particolare al comma 1 stabilisce:

« Le province ed i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti. Per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge vigenti».

In tal senso si pone il prefato D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, con il quale si è proceduto ad una riforma della disciplina dei tributi locali. Il fulcro di detta normativa è rappresentato proprio dalla potestà regolamentare a carattere generale, la quale ha condotto ad una vera e propria rivoluzione nel sistema delle entrate locali, in un contesto di autonomia impositiva.

In merito il Ministero delle Finanze , con la Circolare 26 maggio 1999, n. 118 rilevava:

«Si tratta di un potere che, indubbiamente, presenta caratteri di novità nell'ordinamento giuridico. Il suo esercizio può condurre alla emanazione di disposizioni non soltanto meramente esecutive delle norme primarie stabilite dal legislatore nazionale, bensì anche derogatorie delle norme primarie stesse, (…)».

Questo sistema si sviluppa nel rispetto della riserva relativa di legge di cui all' art. 23 2della Costituzione . Segnatamente, i Comuni pur essendo titolari di una potestà regolamentare, avente ad oggetto tutte le fonti delle entrate locali, devono rispettare tre limiti :

1. individuazione delle fattispecie imponibili;

2. soggetti passivi;

3. aliquota massima

Il Regolamento diviene così uno strumento flessibile, di adattamento alle peculiarità delle singole realtà locali. In tal modo si attua il disposto di cui all'art. 114 della Costituzione: « I Comuni , le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione ».

3. Il contenuto del Regolamento.

Con riferimento al contenuto minimo del Regolamento in trattazione, il comma 146 della Legge 27 dicembre 2006, n. 296 , individua cinque elementi fondamentali, ed in particolare:

a) l'opera pubblica da realizzare;

b) l'ammontare della spesa da finanziare;

c) l'aliquota di imposta;

d) l'applicazione di esenzioni, riduzioni o detrazioni in favore di determinate categorie di soggetti, in relazione all'esistenza di particolari situazioni sociali o reddituali, con particolare riferimento ai soggetti che già godono di esenzioni o di riduzioni ai fini del versamento dell'imposta comunale sugli immobili sulla prima casa e ai soggetti con reddito inferiore a 20.000 euro;

e) le modalità di versamento degli importi dovuti .

Il successivo comma 148 della stessa Legge rinvia, per la disciplina dell'imposta, alle vigenti disposizioni in materia di imposta comunale sugli immobili (I.C.I.), contenute principalmente nel D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504.

4. Il quantum impositivo.

Il Legislatore ha parametrato l'imposta de qua alla base imponibile I.C.I. e, nello specifico, ha stabilito che la stessa sia determinata « applicando alla base imponibile dell'imposta comunale sugli immobili un'aliquota nella misura massima dello 0,5 per mille » (Così l'art. 1, comma 147 della Finanziaria 2007).

Vi è poi un limite massimo di durata dell'obbligazione tributaria preventivamente stabilito in cinque anni. Quest'ultimo esprime la natura dell'imposta, la quale non può che avere durata temporanea, in considerazione del suo legame allo scopo da perseguire.

Si precisa che, con l'imposta in esame, i Comuni potranno preventivare un gettito complessivo non superiore al 30% della spesa necessaria per il finanziamento dell'opera stessa.

Infine, onde rinforzare il suddetto collegamento tra l'imposta e lo scopo per cui è istituita, il comma 151 della suddetta Legge dispone che:

« Nel caso di mancato inizio dell'opera pubblica entro due anni dalla data prevista dal progetto esecutivo i comuni sono tenuti al rimborso dei versamenti effettuati dai contribuenti entro i due anni successivi».

Con tale disposizione si sono voluti evitare fenomeni di incameramento di somme, da parte degli Enti Locali, i quali, in attesa dell'inizio dell'opera, strumentalmente posticipato, avrebbero potuto distrarle per fini differenti da quello di destinazione originaria.

Con riguardo ad eventuali interessi sulle somme da rimborsare, si ritiene che bisognerà valutare caso per caso le ragioni del mancato inizio dell'opera. In caso di colpa del Comune impositore, si potrebbe prospettare persino l'applicazione di interessi moratori. In ogni caso restano salvi gli interessi legali , che l'Ente dovrà comunque versare in conseguenza del venir meno della ragion d'essere dell'imposta di scopo.

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(1) L'art. 54, comma 2 della Legge 8 giugno 1990, n. 142 disponeva: «Ai comuni e alle province la legge riconosce, nell'ambito della finanza pubblica, autonomia finanziaria fondata su certezza di risorse proprie e trasferite».

(2) L' art. 23 della Costituzione dispone: «Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge».

(3) Sarà scelta dell'Amministrazione la distribuzione delle somme per le diverse opere, purché non si superi il 30% della spesa per la singola opera.

(4) L'imposta di scopo è strutturata come un'addizionale all'I.C.I., perciò i soggetti passivi coincidono con quelli individuati dal D:Lgs. 30 novembre 1992, n. 504.


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