La pubblica amministrazione tra pubblicità e sponsorizzazione
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Articolo del 13/11/2006 Autore Avv. Emanuele Traversa Altri articoli dell'autore


1. Le ragioni del provvedimento

In materia di contratti di sponsorizzazione tra la Pubblica Amministrazione e i privati è intervenuto di recente il Garante della Privacy che, con il Provvedimento del 20 settembre 2006 , ha fornito una serie di prescrizioni, al fine di assicurare il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali dei cittadini, nonché della loro dignità, con particolare riferimento alla riservatezza, all'identità ed alla protezione dei dati personali.

In merito si osserva che l' art. 4 del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 , cd. Codice della Privacy, al comma 1, lett. l) definisce il termine comunicazione come: « il dare conoscenza dei dati personali a uno o più soggetti determinati diversi dall'interessato, dal rappresentante del titolare nel territorio dello Stato, dal responsabile e dagli incaricati, in qualunque forma, anche mediante la loro messa a disposizione o consultazione» .

Va precisato che, in relazione alla tematica di cui trattasi, non vi è una corrispondenza biunivoca tra l'adempimento da parte della P.A. della prestazione dedotta in un contratto di sponsorizzazione e il trattamento di dati personali. Si pensi al caso dei banner pubblicitari presenti nella home page dei siti istituzionali dei Comuni, i quali recano il marchio o il logo del soggetto privato, ma tuttavia si tratta di informazioni rivolte ad una pluralità di soggetti indeterminati, ragion per cui non si configura un trattamento di dati personali ai sensi del predetto Codice.

Il problema va individuato, come precisa il Garante nel provvedimento in parola, nella «compatibilità tra l'esigenza di reperire fondi per finanziare, in generale, l'attività dei soggetti pubblici e il diritto degli interessati a non essere destinatari di forme di pubblicità unitamente alle comunicazioni istituzionali» .

2. Cenni sul contratto di sponsorizzazione

Con il contratto di sponsorizzazione un soggetto, c.d. sponsee o sponsorizzato, assume, normalmente verso corrispettivo, l'obbligo di associare a proprie attività il nome o il segno distintivo di altro soggetto, detto sponsor o sponsorizzatore (1).

Tale contratto deve essere qualificato come atipico, rientrante nella previsione di cui all'art. 1322, comma 2, del cod. civ., in quanto diretto a realizzare interessi meritevoli di tutela secondo l'ordinamento giuridico.

Il contratto in parola non è stato tipizzato da alcuna disposizione normativa, per cui la giurisprudenza di legittimità ha svolto un ruolo essenziale nell'individuare i caratteri propri della sponsorizzazione.

In particolare la Corte di Cassazione con la Sentenza 21 maggio 1998, n. 5086 , ha statuito che: « il contratto di sponsorizzazione – figura non specificatamente disciplinata dalla legge – comprende una serie di ipotesi di ipotesi nelle quali si ha che un soggetto, il quale viene detto “sponsorizzato”, si obbliga a consentire ad altri l'uso della propria immagine pubblica e del proprio nome, per promuovere un marchio o un prodotto specificatamente marcato, detto corrispettivo . L'obbligazione assunta dallo sponsorizzato ha piena natura patrimoniale ai sensi dell'articolo 1174 c.c. e non ha per oggetto lo svolgimento di un'attività in comune, bensì lo scambio di prestazioni (2)».

In sintesi i caratteri del contratto di sponsorizzazione sono:

• la natura onerosa dell'accordo;

• l'esistenza di prestazioni contrapposte tra lo sponsor ed il soggetto sponsorizzato;

• la realizzazione di una pubblicità per lo sponsor .

La stessa Suprema Corte, ha poi precisato, con la recente Sentenza del 29 maggio 2006, n. 12801 che: «dal contratto di sponsorizzazione nasce un rapporto di durata caratterizzato da un rilevante carattere fiduciario . In questo genere di rapporti assumono particolare importanza i doveri di correttezza e buona fede che gli articoli 1175 e 1375 del codice civile pongono a carico delle parti nello svolgimento e nell'esecuzione del rapporto obbligatorio» .

In conseguenza di quanto appena detto «pure se non sono richiamati espressamente nel contratto di sponsorizzazione, tali doveri entrano a fare parte del regolamento negoziale come si è venuto a tipizzare nella prassi per effetto di un fenomeno di integrazione volto a tutelare gli interessi connessi alla prestazione principale».

Dal contratto di sponsorizzazione derivano vantaggi per ambedue le parti contrattuali: alla P.A. in ragione degli introiti (3) che derivano dalla sponsorizzazione del soggetto privato, al privato in termini di immagine, considerato anche il prestigio di chi sponsorizza.

Il contratto di sponsorizzazione va distinto dalle collaborazioni e convenzioni indicate all' art. 119 del D.Lgs. n. 267 del 2000 . Queste ultime perseguono finalità di più ampio respiro ed in particolare:

• l' accordo di collaborazione , normalmente, riguarda rapporti non legati ad un singolo evento, bensì attinenti a relazioni di medio-lungo periodo;

• le convenzioni fanno parte della categoria dei contratti di diritto pubblico, per cui soggiacciono alle peculiari regole previste per gli stessi.

Segnatamente, il problema delle sponsorizzazioni nel sistema pubblico ruota intorno alla difficoltà di realizzazione delle stesse come approccio sistematico, data la necessaria conoscenza di competenze specifiche in campo aziendale e di marketing d'impresa (4).

3. Il quadro normativo di riferimento e l'interpretazione del Garante

Premesso quanto sopra in ordine alla natura giuridica del contratto di sponsorizzazione, occorre ora passare all'analisi del fondamento normativo della problematica de qua .

Con riguardo ai contratti di sponsorizzazione tra la P.A. e i soggetti privati, occorre far riferimento in primo luogo alla Legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Finanziaria 1998), che all' art. 43 , comma 1 , ha previsto la possibilità per le Amministrazioni Pubbliche (5) di stipulare contratti di sponsorizzazione, «al fine di favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati (…)».

In primo piano vi è dunque il perseguimento dell'interesse pubblico (6), ma la norma de qua richiede anche che detta attività contrattuale comporti risparmi di spesa e che non vi siano conflitti di interesse tra l'attività privata e quella pubblica.

In ordine al trattamento dei dati personali da parte di soggetti pubblici, l'art. 18 del Codice della Privacy stabilisce un collegamento funzionale tra il trattamento dei dati e lo svolgimento delle funzioni istituzionali, rinviando al successivo art. 25 (7) con specifico riguardo alla comunicazione e alla diffusione degli stessi.

La disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni è contenuta nella Legge 7 giugno 2000, n. 250 , la quale all' art. 1 , comma 4, qualifica attività di informazione e di comunicazione istituzionale :

a) l'informazione ai mezzi di comunicazione di massa, attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici;

b) la comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alle collettività e ad altri enti attraverso ogni modalità tecnica ed organizzativa;

c) la comunicazione interna realizzata nell'ambito di ciascun ente.

Detta norma rinvia expressis verbis alla disciplina in materia di riservatezza dei dati personali, oltre a quella in tema di segreto di Stato e segreto d'ufficio.

Segnatamente, l' Autority osserva come un contratto di sponsorizzazione, da parte di soggetti pubblici, non implica la comunicazione allo sponsor dei nominativi e degli indirizzi dei destinatari delle informazioni o comunicazioni istituzionali.

Tale comunicazione non può essere considerata tra quelle di cui all' art. 19 , comma 3 , del D.Lgs. n. 196 del 2003 , il quale prevede «la comunicazione da parte di un soggetto pubblico a privati o a enti pubblici economici e la diffusione da parte di un soggetto pubblico sono ammesse unicamente quando sono previste da una norma di legge o di regolamento» , inoltre, non risponde al concetto di svolgimento di funzioni istituzionali, di cui al predetto art. 18 del Codice.

Alla luce di quanto sopra il Garante sottolinea il dovere della P.A. di astenersi dal comunicare dati personali allo sponsor .

Inoltre, la P.A. che inserisce nelle proprie comunicazioni istituzionali il nome, la ditta, il logo o il marchio dello sponsor, svolge un'attività di sponsorizzazione, ponendo in essere una forma di pubblicità indiretta.

«Tale attività», precisa il Garante, «può essere comunque svolta solo nel rispetto del (…) quadro normativo in materia di protezione dei dati personali».

4. I messaggi pubblicitari

La P.A. non può essere parte di iniziative pubblicitarie diverse da quelle di sponsorizzazione. In particolare, il Garante fa riferimento a tre ipotesi specifiche:

l'Ente Pubblico riserva, all'interno dei documenti recanti comunicazioni inviate a propri dipendenti, utenti, ecc., uno spazio pubblicitario destinato a contenere un messaggio promozionale (es. cedolino dello stipendio);

la P.A. inserisce materiale pubblicitario nell'involucro contenente il cedolino dello stipendio;

utilizzo di dati personali onde differenziare i messaggi pubblicitari in relazione alle caratteristiche dei destinatari delle comunicazioni ( es. sesso, fascia di reddito ecc.)

Con riferimento alle suddette ipotesi, si segnala che le stesse configurano una vera e propria attività pubblicitaria, e non una sponsorizzazione nel senso di cui sopra, ragion per cui si tratta di iniziative che il Garante ritiene precluse alla P.A.. Come si è detto quest'ultima può concludere soltanto contratti di sponsorizzazione e dovrà astenersi dall'inserire messaggi pubblicitari all'interno delle comunicazioni istituzionali, oltre che dal fare uso di dati personali per differenziare la pubblicità in ordine alla tipologia di destinatario della comunicazione.

La privacy come limite al potere economico

Negli ultimi anni il Garante della Privacy è intervenuto in plurime occasioni per limitare i tentativi di intrusione del potere pubblico nella vita privata dei cittadini. La tutela della riservatezza dei dati personali si pone come limite al panopticon di Bentham (8) che tutto vede e controlla.

La P.A., per il perseguimento dei propri fini istituzionali, dispone di una notevole mole di dati che però possono essere utilizzati nei limiti dei principi di necessarietà e proporzionalità, id est non si può oltrepassare la linea della riservatezza, la quale postula un utilizzo dei dati in oggetto limitato ai casi in cui gli stessi scopi non possono essere raggiunti in piena anonimia (9).

Il concetto sotteso alla tematica in trattazione è quello di dignità della persona che da sempre vede il suo antagonista nel potere economico, il quale sacrifica sull'altare del profitto l'autodeterminazione dei singoli, intesa come possibilità per questi ultimi di regolare lo svolgimento della propria vita personale secondo criteri di scelta che non devono essere forzosamente indotti dall'esterno.

Dignità della persona e autodeterminazione sono concetti dinamici in continua evoluzione, che richiedono la creazione di strumenti giuridici ad hoc , e di codici comportamentali di tutela, al fine di contemperare le esigenze della società economica globale, con quelle di tutela della sfera privata dei singoli membri della comunità giuridica.

L'ultimo biennio ha visto una sinergica cooperazione fra P.A. e Garante orientata ad apprestare misure di sicurezza volte ad un'effettiva tutela dei dati, oltre che per evitare la duplicazione dei data base .

Concludo questa breve disamina ricordando le parole del Presidente Pizzetti nella Relazione annuale al Parlamento del 2005 : “Auspichiamo che la privacy sia sentita come un aspetto positivo della vita e per questo abbiamo avviato una riflessione sul rapporto fra privacy e felicità”.

Avv. Emanuele Traversa


Note:

(1) Così Cons. Stato, Sentenza 4 dicembre 2001, n. 6073 , ove i Supremi Giudici Amministrativi rilevano che: «La sponsorizzazione deve essere qualificata come contratto atipico, essendo evidenti le forzature dei tentativi di ricondurre il fenomeno a figure contrattuali tipiche, quali l'appalto di servizi, il contratto d'opera, il contratto associativo, il contratto di locazione, di vendita o di mandato».

(2) D. BEZZI – G. SANVITI , Accordi di collaborazione e contratti di sponsorizzazione: problemi e casi pratici , Giuffrè , Milano, 1998.

(3) A. BARBIERO , Sponsorizzazioni: uno strumento per acquisire risorse , in Azienditalia , 1999, Inserto al n. 5, pag. I e ss.

(4) AA. VV, Guida operativa alle sponsorizzazioni nella amministrazioni pubbliche , Rubettino, 2003..

(5)Con riferimento agli Enti locali, l' art. 119 del D.Lgs. 18 agosto 200, n. 267 dispone: «In applicazione dell'articolo 43 della legge 27 dicembre 1997 n. 449, al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati, i comuni, le province e gli altri enti locali indicati nel presente testo unico, possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi».

(6)Cfr. G. MASTRANDREA , L'attività contrattuale di diritto privato delle Aziende sanitarie tra normativa e giurisprudenza: il caso delle forniture di beni e servizi “sotto soglia” , in www.giustizia-amministrativa.it , il quale rileva: «Nel caso dell'attività di diritto privato della Pubblica Amministrazione, invece, questa agisce per il tramite di negozi di tipo privatistico, cioè con negozi regolati dal diritto privato, in un piano di parità con gli altri soggetti dell'ordinamento o addirittura in posizione di inferiorità nei confronti di altre Amministrazioni che agiscano sulla base dell'esercizio di un potere pubblico. Non possiamo, tuttavia, dimenticare che, anche quando agisce con strumenti di diritto privato, la Pubblica Amministrazione persegue un fine pubblico . Ciò che cambia, dunque, è il mezzo, (…)»

(7)L' art. 25 del D.Lgs. n. 196 del 2003 dispone:

« 1 . La comunicazione e la diffusione sono vietate , oltre che in caso di divieto disposto dal Garante o dall'autorità giudiziaria:

a) in riferimento a dati personali dei quali è stata ordinata la cancellazione, ovvero quando è decorso il periodo di tempo indicato nell'articolo 11, comma 1, lettera e);

b) per finalità diverse da quelle indicate nella notificazione del trattamento, ove prescritta.

2. E' fatta salva la comunicazione o diffusione di dati richieste, in conformità alla legge, da forze di polizia, dall'autorità giudiziaria, da organismi di informazione e sicurezza o da altri soggetti pubblici ai sensi dell'articolo 58, comma 2, per finalità di difesa o di sicurezza dello Stato o di prevenzione, accertamento o repressione di reati».

(8)J. BENTHAM , Panopticon , in The Panopticon Writings , London: Verso, 1995.

(9) L' art. 3 del D.Lgs. n. 196 del 2003 dispone: « I sistemi informativi e i programmi informatici sono configurati riducendo al minimo l'utilizzazione di dati personali e di dati identificativi, in modo da escluderne il trattamento quando le finalità perseguite nei singoli casi possono essere realizzate mediante, rispettivamente, dati anonimi od opportune modalità che permettano di identificare l'interessato solo in caso di necessità » .


Avv. Emanuele Traversa
Praticante legale
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