Polizia Giudiziaria. Abusi edilizi e prassi operativa
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Articolo del 02/05/2005 Autore www.lexambiente.it Altri articoli dell'autore


Direttive per la polizia giudiziaria indicanti le modalità di accertamento degli abusi edilizi diffuse dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Tivoli





P R O C U R A D E L L A R E P U B B L I C A
T I V O L I



Tivoli,


Ai Comandi Polizia Municipale

Ai Comandi Stazione Corpo Forestale dello Stato

Ai Comandi Stazione Arma dei Carabinieri




OGGETTO:Indagini in materia di abusi edilizi. Disposizioni generali.


Al fine di rendere più incisivo l'apporto dei Comandi in indirizzo per quanto riguarda il diffuso fenomeno dell'abusivismo edilizio si ritiene opportuno fornire alcuni chiarimenti sulle modalità di espletamento dell'attività di indagine.

Si è infatti avuto modo di riscontrare come ogni comando abbia di fatto adottato prassi diverse nell'espletamento di detta attività che, al contrario, devono essere unificate per pervenire a risultati ottimali ed evitare, inoltre, l'aggravio notevole di lavoro per gli uffici di segreteria il rilevante aumento della corrispondenza determinato dall'esigenza di accertamenti ulteriori con conseguenti inevitabili ritardi nell'espletamento degli atti di indagine.

A tale proposito è opportuno ricordare che l'attività di indagine del Pubblico Ministero deve essere portata a termine entro termini rigorosi imposti dal Codice di Procedura Penale e le proroghe di tali termini vengono autorizzate dal G.I.P. solo quando ne ricorrano i presupposti.

Il ritardo impedisce inoltre tutti gli atti urgenti (ad esempio, le consulenze tecniche) che il Pubblico Ministero può effettuare solo quando ha preso cognizione completa del fatto denunciato.

Se a ciò si aggiunge la brevità dei termini prescrizionali appare del tutto evidente la minore efficacia degli interventi eseguiti dalla P.G.

Si elencheranno qui di seguito alcuni accorgimenti da seguire nella redazione degli atti e nell'espletamento dell'attività di indagine, fornendo anche modelli di documento da utilizzare.

· LA PRIMA SEGNALAZIONE DELLA NOTIZIA DI REATO

Occorre far presente che la c.d. segnalazione serve esclusivamente al Pubblico Ministero per l'individuazione del fatto reato, dei responsabili e per l'iscrizione della notizia nel registro nonché, in fase successiva, per la ricostruzione dei fatti per cui si procede (ad es. per la esposizione introduttiva nel dibattimento).

Il documento che la contiene non potrà essere utilizzato nel dibattimento, cosicché le notizie rilevanti dovranno essere trasfuse anche nel verbale di sopralluogo (v.oltre) che, quale atto irripetibile, ha invece ingresso nel fascicolo del dibattimento e può essere preso in considerazione dal giudice.

Elementi essenziali della notizia di reato sono i seguenti:

1. Indicazione delle generalità dei responsabili.
Costoro, come è noto, sono di regola individuabili nel committente, nell'assuntore e nel direttore dei lavori.

Altri soggetti possono, ovviamente, concorrere nel reato secondo i principi generali del diritto penale.

Tali soggetti vanno TUTTI identificati compiutamente e, se trattasi di persone giuridiche (società, enti pubblici etc.) va individuato e generalizzato il legale rappresentante pro tempore acquisendo, se necessario, la documentazione relativa alla posizione assunta all'interno dell'ente.

Al fine di rendere meno difficoltosa la notifica degli atti del procedimento verrà raccolta dichiarazione o elezione di domicilio secondo quanto disposto dal C.P.P.

Accade di frequente che nella segnalazione venga omesso ogni riferimento all'assuntore dei lavori affermando, genericamente, che gli stessi sono stai eseguiti "in economia". Tale circostanza deve essere accertata e non può essere basata sulle dichiarazioni del committente o di altri soggetti le quali - peraltro - assumendo gli stessi la qualifica di indagati hanno scarsa o nulla rilevanza in sede processuale.



2. Breve descrizione dell'abuso accertato
Va tenuto presente che il Pubblico Ministero deve fornire una esauriente descrizione dei lavori abusivi nel capo di imputazione.

Ciò non è possibile qualora gli stessi vengano indicati con frasi tipo "ampliamento ala ovest di manufatto preesistente come riportato in colore rosso nell'allegata planimetria" ovvero "realizzazione di più manufatti in tempi diversi su area di proprietà".

E' pertanto opportuno che la descrizione riportata nella segnalazione sia esauriente e sintetica, ad es. "realizzazione di un manufatto in muratura con copertura in legno di m. 2,00 X 3,00 X 2,50 h massima", oppure "demolizione e ricostruzione di preesistente edificio ad uso abitazione di mc complessivi 650" oppure "modifica della destinazione d'uso di manufatto da stalla ad abitazione mediante esecuzione di opere consistenti in variazione del distributivo interno e suddivisione in due piani in contrasto con lo strumento urbanistico e mediante corresponsione di oneri di urbanizzazione in misura inferiore al dovuto (L. 3.000.000 in luogo di l. 15.000.000)" o altre simili.

Se si tratta di più violazioni, esse andranno indicate con numerazione progressiva in modo tale da essere facilmente individuate.

A tale descrizione sintetica seguirà, in altra parte della segnalazione, una descrizione più dettagliata il cui contenuto sarà quello del verbale di "sopralluogo" redatto ai sensi dell'articolo 354 C.P.P. e del quale si dirà in seguito.




4. Altre informazioni sull'abuso
Va specificato, previo accertamento da effettuarsi nei competenti uffici comunali, se le opere denunciate come abusive siano state eseguite: a) in assenza di permesso di costruire ovvero b) in difformità parziale dal permesso (indicandone gli estremi) oppure c) in difformità totale dal permesso (indicandone gli estremi) oppure e) in assenza di altro titolo (D.I.A. etc.).

E' importante inoltre specificare se l'area ove insistono gli interventi sia o meno soggetta alla normativa antisismica ovvero se le opere realizzate rientrino tra quelle sottoposte alla normativa in materia di strutture in cemento armato e precompresso indicando in modo specifico eventuali violazioni.




3. Indicazione della presenza di vincoli
Tale informazione è di particolare importanza in quanto rende possibile la esatta qualificazione del fatto denunciato. I vincoli che assumono rilevanza sono quelli paesaggistici e storico architettonici la cui inosservanza costituisce anche violazione del D.Lv. 49099 (che comprende ora i reati già contemplati dalle leggi 43185 e 108939).

E' essenziale indicare anche gli estremi del vincolo tenendo presente che il semplice riferimento alla legge (che è ovviamente conosciuta dal Pubblico Ministero) senza ulteriore precisazione non ha alcuna utilità. Vanno quindi indicati gli estremi esatti dell'atto di imposizione del vincolo (Decreto Ministeriale, disposizione di legge con articolo e comma etc.).

E' importante precisare, se trattasi di opere su tetti, in corti interne, giardini etc. se le stesse siano o meno visibili e in quale misura.




4. Classificazione urbanistica dell'area e compatibilità dell'intervento con la stessa.
Anche tale informazione è essenziale per la qualificazione giuridica del fatto. Occorre indicare la destinazione urbanistica dell'area ove insiste l'abuso e la conformità di quanto realizzato con la normativa urbanistica, di piano e con il regolamento comunale. Tale particolare, giova ricordarlo, serve anche per verificare la legittimità e liceità di permessi (anche in sanatoria) eventualmente rilasciati.




5. Data e luogo del fatto
Il luogo ove insiste l'abuso va' indicato con gli estremi del Foglio e Mappale del NCU o, in mancanza, con via e numero civico ovvero con ogni altra indicazione utile all'individuazione del luogo del commesso reato.

La data di consumazione del reato coincide invece con quella di sospensione dei lavori ovvero di ultimazione degli stessi.

A tale proposito giova ricordare che per costante giurisprudenza l'ultimazione dei lavori coincide con il completamento dell'intero manufatto in ogni sua parte, ivi comprese le finiture, gli infissi, la tinteggiatura etc. NON è pertanto sufficiente la copertura del fabbricato al grezzo.

Si deve ricordare, infine, che la data di ultimazione dei lavori è cosa diversa dalla data di accertamento del fatto.

L'accertamento della data di ultimazione lavori andrà eseguita con le modalità appresso descritte.




6. Persone in grado di riferire
Vanno indicati tutti i possibili testimoni. Quando si tratta del personale di Polizia Giudiziaria che ha proceduto all'accertamento NON indicarlo genericamente con espressioni tipo " i verbalizzanti" ed inserire nome cognome e qualifica.

Per gli altri soggetti indicare, oltre al nome cognome ed indirizzo, anche l'eventuale qualifica come, ad esempio, "ausiliario di p.g.", "tecnico comunale", "denunciante" etc.


Nel resto, la segnalazione conterrà una seconda parte con la indicazione di tutte le informazioni ritenute rilevanti (acquisizione della notizia, indagini svolte etc.) come avviene per tutte le segnalazioni, anche relative ad altri reati.

E' opportuno NUMERARE le pagine.

Per la redazione della notizia di reato dovrà essere utilizzato il modulo allegato.





· ATTIVITA' DI INDAGINE DI INIZIATIVA

Per l'attività di indagine di iniziativa non può farsi a meno di ricordare come la stessa - in quanto di iniziativa - non può essere limitata agli interventi a seguito di denuncia di privati ovvero di segnalazioni da parte dei competenti uffici comunali e dovrebbe essere il risultato di un EFFETTIVO CONTROLLO DEL TERRITORIO di competenza.

Per quanto attiene alle modalità di intervento ed indagine, si fa presente che la stesse sono identiche a quelle conseguenti ad una delega di indagini da parte del Pubblico Ministero.

L'esecuzione di una più accurata attività, inoltre, renderà superfluo l'invio della delega di indagini da parte del Pubblico Ministero accelerando notevolmente i tempi del procedimento.

Per il compimento di singoli atti si rinvia pertanto a quanto si dirà in seguito.





· ATTIVITA' DI INDAGINE DELEGATA DAL P.M.

Gli atti di indagini delegati dal Pubblico Ministero devono essere eseguiti con le modalità indicate dal magistrato. Non va' tuttavia dimenticato che nell'ambito dell'attività delegata è sempre possibile per il personale di Polizia Giudiziaria procedere al compimento di atti di iniziativa che si rendano necessari per l'accertamento dei fatti e la prosecuzione delle indagini.

Qualora la delega riguardi un fatto già oggetto di indagine da parte di altro magistrato, si sospenderanno gli accertamenti avvisando il magistrato delegante che, per i fatti per i quali egli procede, è in corso altro procedimento penale del quale si indicherà:
1) Il numero di registro generale;
2) Il nome del magistrato assegnatario.

Tale indicazione è essenziale per una rapida unione dei procedimenti o per l'espletamento di altre attività da parte del Pubblico Ministero.

La duplicazione dei procedimenti non è infrequente ed appare inevitabile stante il numero dei procedimenti in carico ai singoli magistrati.

Qualora pervenga un sollecito o comunque una richiesta già evasa, è opportuno non limitarsi ad indicare semplicemente che si è già risposto, ma è necessario inviare nuovamente quantomeno il frontespizio della precedente segnalazione.

Va tenuto presente che il NUMERO DEL PROCEDIMENTO è il mezzo più rapido ed efficace per l'individuazione del fascicolo, mentre l'indicazione di altri dati (nome indagato, numero di protocollo della segnalazione etc.) rende la ricerca da parte della segreteria lunga e complessa.

Se viene assegnato un termine per l'espletamento delle indagini lo stesso deve essere TASSATIVAMENTE rispettato salvo richiesta di proroga al magistrato delegante. Si ricorda ancora una volta che la scadenza del termine massimo per l'espletamento delle indagine impedisce al Pubblico Ministero il compimento di altri atti.

Nella risposta, per renderne più agevole la lettura, è opportuno dividere il testo in paragrafi recanti un'intestazione con l'indicazione del tipo di accertamento (ad es. 1)"Classificazione urbanistica"…… 2)"acquisizione documentazione"… 3)"pratica edilizia"………….etc.)

Se si invia documentazione già inoltrata via fax è importante segnalarlo IN MODO BEN VISIBILE (meglio se con timbro o scritta di colore diverso o evidenziata) in modo tale da evitare che lo stesso atto determini l'iscrizione di due procedimenti (uno con il fax e l'altro con l'originale).

E' estremamente importante che in tutta la corrispondenza intrattenuta con l'ufficio del Pubblico Ministero si indichino IN MODO BEN VISIBILE:
1) il numero del procedimento
2) il nome del magistrato assegnatario
3) ogni altro elemento utile per l'individuazione della precedente corrispondenza.




· SINGOLI ATTI DI INDAGINE

Quanto segue rappresenta una sintesi dell'attività di indagine da eseguire di regola. E' ovvio che ciascun magistrato potrà impartire particolari direttive in base alle singole esigenze di indagine e che il personale di Polizia Giudiziaria potrà sempre predisporre ogni accorgimento ed iniziativa idonei all'accertamento dei fatti.


1)Acquisizione documentazione
Tale attività è fondamentale per l'accertamento dei fatti e per l'individuazione dell'abuso. Essa riguarderà TUTTA la documentazione esistente presso il Comune o altri Enti e relativa all'abuso edilizio (pratica edilizia, sanatoria se richiesta, rilievi, verbali etc.). Potrà essere effettuata in copia.

Le copie acquisite saranno accompagnate da un indice e comunque numerate. Saranno allegate alla segnalazione.


2)Accertamento sui luoghi
E' uno degli atti più importanti perché IRRIPETIBILE. Il verbale delle operazioni compiute avrà ingresso nel dibattimento e potrà essere letto dal Giudice. Grazie al contenuto di questo atto il Giudice potrà rendersi conto di ciò di cui si discuterà nel dibattimento. E' necessario che tale atto contenga tutti gli elementi essenziali per la individuazione dei fatti.

L'accertamento non avverrà esclusivamente con la descrizione a verbale di quanto verificato: saranno invece eseguiti rilievi fotografici e, se necessario, planimetrici dei luoghi avvalendosi eventualmente di ausiliari di P.G. (articolo 348 C.P.P.)

Detti rilievi vanno allegati al verbale di sopralluogo del quale dovranno costituire parte integrante (le fotografie andranno incollate e munite di didascalia, NON inserite in buste alla rinfusa o spillate. NON vanno allegate fotocopie di fotografie ma gli originali. I negativi vanno conservati presso il Comando e non allegati).



3) Qualificazione dei luoghi, vincoli etc.
Come si è già detto, va' accertata la destinazione urbanistica dei luoghi allegando estratto dello strumento urbanistico riguardante l'area. Verrà verificato anche se le opere eseguite siano o meno conformi allo strumento urbanistico, al regolamento edilizio ed alla normativa urbanistica in genere.

Quanto alla sussistenza di vincoli (paesaggistici, storici, idrogeologici etc.) essi vanno indicati in modo completo con gli estremi (articolo, comma e dati completi della legge di riferimento). In caso di vincolo imposto con provvedimento ministeriale o di altro tipo va allegata copia dello stesso


3) Identificazione soggetti responsabili
Oltre a quanto si è già detto in merito alla segnalazione, può qui aggiungersi che la eventuale allegazione alla segnalazione del certificato anagrafico degli indagati (la cui reperibilità da parte della Polizia Municipale è assai agevole se trattasi di residenti nel comune) rende meno frequenti gli errori di trascrizione ed accelera i tempi di registrazione del fascicolo.

L'assuntore dei lavori può essere identificato anche attraverso la targa dei mezzi utilizzati per l'esecuzione dei lavori, o la documentazione contabile o di altro tipo in possesso del committente


4) Accertamento provvedimenti adottati dall'Autorità Comunale
La vigente legislazione urbanistica contempla alcuni provvedimenti, di regola di competenza dell'autorità comunale (ad es. ordinanze di sospensione lavori o di demolizione), la cui emissione da parte della stessa autorità costituisce UN OBBLIGO e non una facoltà.

Basti pensare, a tale proposito, che la mancata ottemperanza alla ordinanza di demolizione comporta l'acquisizione dell'immobile abusivo e dell'area di sedime al patrimonio del comune.

Occorre pertanto verificare quali provvedimenti siano stati adottati dalle competenti autorità allegandone copia.

Qualora l'abuso non sia noto alle predette Autorità va' dato avviso alle stesse invitandole a dare comunicazione al Pubblico Ministero dei provvedimenti adottati. Prova dell'avvenuta segnalazione verrà allegata agli atti.

Vanno segnalate eventuali omissioni ai fini dell'individuazione di reati ascrivibili ai soggetti predetti. Dette omissioni comportano anche una evidente responsabilità contabile conseguente alla mancata acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale.

Si ricorda che, normalmente, la sequenza dei provvedimenti emessi dall'autorità comunale a norma dell'articolo 27 del T.U. edilizia è la seguente:
a) ordinanza di sospensione lavori eo ordinanza di demolizione;
b) notifica dell'ordinanza di cui al punto precedente;
c) verifica dell'inottemperanza all'ordinanza con apposito verbale;
d) notifica del verbale di inottemperanza.

Occorre pertanto verificare che l'autorità comunale abbia effettivamente adempiuto ai doveri impostigli dalla vigente normativa urbanistica.


4)Verifica dell'agibilità
Sebbene l'articolo 221 R.D. 126534 sia stato depenalizzato, la presenza o meno dell'agibilità andrà verificata e segnalata alla competente autorità per l'irrogazione delle sanzioni amministrative e per gli altri adempimenti di competenza


5)Accertamento della data di ultimazione lavori.
Sul punto si è già detto in precedenza. La data da accertare è quella effettiva di ultimazione lavori. Essa può essere effettuata acquisendo ogni documento (fatture, scontrini etc.) relativo all'acquisto dei materiali e recante data certa.

Possono inoltre essere sentiti a verbale, quali persone informate sui fatti i vicini eo i confinanti (non i soggetti da sottoporre ad indagine le cui dichiarazioni non sono utilizzabili) sulla data di ultimazione delle opere.

Si può anche verificare se vi siano contratti di fornitura (acqua, luce, gas etc.) recanti data certa. In caso di immobile abusivamente realizzato sarà anche opportuno verificare a quale titolo siano stati stipulati i contratti di utenza per acqua, energia elettrica, gas alfine di accertare eventuali responsabilità di altri soggetti che hanno agevolato l'utilizzazione del manufatto abusivo.

Si deve sempre procedere - quando possibile - alla verifica dei rilievi aerofotogrammetrici (c.d. fotopiani) disponibili presso il Comune o l'Amministrazione Regionale (a volte anche su CD-ROM o latro supporto informatico)



6)Esecuzione dei sequestri

Il sequestro effettuato dalla P.G. rappresenta un atto particolarmente delicato ed importante nella complessiva attività di indagine. Con esso si impedisce la prosecuzione dell'intervento abusivo e si assicurano al processo elementi di rilievo sotto il profilo probatorio.

Il sequestro può riguardare non solo il singolo manufatto abusivo, ma anche l'area dove esso insiste, il cantiere e le relative attrezzature.

Esso, inoltre, può essere effettuato - secondo un orientamento ormai costante della giurisprudenza della Corte di Cassazione - anche sulle opere già ultimate (poiché le conseguenze che tale misura tende ad evitare sono ulteriori rispetto alla fattispecie tipica già realizzata e in materia urbanistica l'esistenza di una costruzione abusiva può aggravare il cd. carico urbanistico e quindi protrarre le conseguenze del reato).

Qualora si proceda a sequestro (di iniziativa ovvero su delega del Pubblico Ministero) delle opere abusive e del cantiere, lo stesso andrà effettuato rendendo effettivamente inaccessibili i luoghi, apponendo sigilli e cartelli visibili recanti gli estremi del provvedimento.

L'inaccessibilità non può ovviamente essere garantita dalla semplice apposizione di un cartello o di simbolici sigilli. Ci si deve dunque assicurare che ogni via di accesso all'area e al fabbricato in sequestro sia fisicamente impedita apponendo, se necessario, ostacoli fissi (reti, travi etc.).

Si è notato come spesso si faccia ricorso all'anomala figura del "sequestro senza sigilli" - inteso come apposizione solo virtuale del vincolo sul bene sequestrato che viene in realtà lasciato nella disponibilità dell'indagato o del detentore - specie nel caso in cui l'immobile abusivo sia utilizzato.

Tale figura è del tutto sconosciuta al codice di procedura penale (la Cassazione ha, peraltro da tempo, espressamente escluso, con riferimento al sequestro preventivo, la possibilità che lo stesso sia sottoposto a termini o condizioni quali, ad esempio, la "facoltà d'uso" finalizzata alla eliminazione della situazione che ha determinato l'apposizione del vincolo) e si risolve in un atto del tutto privo di efficacia in quanto consente la piena utilizzazione del manufatto abusivo.

Dovrà quindi curarsi che, all'atto del sequestro, il manufatto non sia in nessun caso accessibile o altrimenti utilizzabile e sia pertanto libero da persone.

Dovrà inoltre assicurarsi una successiva vigilanza la fine di verificare che permangano le condizioni di conservazione del bene assicurate al momento del sequestro.

Si ricorda, inoltre, che la violazione di sigilli, se commessa dal custode (che va sempre nominato) consente, in presenza dei presupposti di legge, l'arresto in flagranza.



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