Delimitazione concettuale del contenzioso amministrativo (1a parte)
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Articolo del 09/09/2006 Autore Avv. Salvatore Magra Altri articoli dell'autore


Per percepire adeguatamente la tematica del riparto di giurisdizione nel sistema attuale della giustizia amministrativa (tematica che sarà trattata in un successivo scritto), occorre prender le mosse dalla vicenda del contenzioso e della sua abolizione, attraverso la legge 2248 del 1865, All E.

La questione principale del rapporto fra contenzioso amministrativo e successiva abolizione del medesimo può, probabilmente, identificarsi nello stabilire se il contenzioso sia da considerare il punto di partenza della giustizia amministrativa italiana, oppure se quest'ultima inizi con la legge abolitiva 2248 del 1865. Secondo il SAMBATARO, possono formularsi riserve a quest'ultima opinione, in quanto, attraverso Tribunali del contenzioso, si sottopongono a indagine giudiziaria, nelle forme del processo, l'Amministrazione e i suoi atti (1).

Non può negarsi, secondo la citata dottrina, che già negli istituti del contenzioso si riscontrasse un apprezzabile aspetto “garantistico”, il quale si traduceva in una “coscienza della libertà”. Peraltro, la medesima dottrina, forse, sopravvaluta l'esperienza del contenzioso e valuta in modo eccessivamente critico l'abolizione del medesimo, attuata con l'Allegato E della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allorché afferma che con l'abolizione del contenzioso si operò una precisa scelta di libertà, ma non di libertà del cittadino verso l'Amministrazione, bensì dell'Amministrazione verso il cittadino.

L'intento precipuo, che emerse dalla legge abolitiva, era di costruire un “sistema”, in cui potesse riscontrarsi una tutela sufficientemente intensa per i pregiudizi, subìti dal cittadino nei confronti dell'Amministrazione. Ciò che, forse, si sottovalutò all'atto dell'abolizione è stato l'aver sottratto all'Autorità giudiziaria un insieme d'ipotesi, in cui non era riscontrabile un diritto soggettivo, per attribuire le medesime alla tutela, offerta dall'Amministrazione, di fatto rivelatasi sterile e inadeguata, per mancanza d'imparzialità (2). Il contenzioso amministrativo rappresentava una modalità d'esplicazione della funzione giurisdizionale, cui poi fu sostituita quella, costruita attraverso la disciplina della legge abolitiva. Si era pur sempre in presenza di un assetto del potere giurisdizionale, che si tentava di migliorare. Ciò è dimostrato anche dalla circostanza che nei decenni, immediatamente successivi all'emanazione dell'Allegato E della legge 2248-1865, ci si rese conto che era necessario approntare una tutela giurisdizionale anche per le posizioni soggettive non qualificabili come diritti soggettivi e questo fu il principale motivo, per il quale nel 1889, s'istituì la Quarta Sezione del Consiglio di Stato (questi argomenti saranno sviluppati in articoli successivi), ripristinando, in altro contesto, un assetto assai simile a quello del contenzioso precedentemente abolito.

Negli antichi Stati italiani, si tentava di fornire un'apprezzabile tutela ai pregiudizi, subìti dai privati, attraverso la previsione di ricorsi all'Autorità amministrativa avverso gli atti da questa emanati.

Si trattava di una tutela, nella maggior parte dei casi, totalmente inefficace, data l'assenza d'imparzialità, costantemente riscontrabile nelle decisioni dell'Amministrazione. Va rilevato, peraltro, che già in fase pre-unitaria esistevano in Italia, come in altri Stati assoluti, rudimentali organi di giustizia amministrativa., come la Regia Camera della Sommaria a Napoli.

L'invasione napoleonica determinò la cancellazione di queste prime parvenze di giustizia amministrativa e introdusse in Italia i princìpi del contenzioso francese.

Il sistema del contenzioso si sviluppò nel regno di Napoli (1817), negli stati pontifici (1835), nel regno del Piemonte (1842), Il BERTETTI (3) sostiene che in Toscana non vi sia stato contenzioso amministrativo in senso stretto, ma soltanto un sistema di tutela, basato su ricorsi amministrativi. Secondo il CAMMEO (4), invece, in Toscana si sviluppò un contenzioso amministrativo, sia pure con competenza non generale, ma limitata ad alcune materie.

Il Regno di Napoli fu il primo Stato italiano a ripristinare il contenzioso (legge 21-3-1817). Si trattava di un contenzioso, avente competenza generale, in quanto erano attribuite alla giurisdizione della Corte dei conti e ai consigli d'Intendenza la giurisdizione su una gamma assai vasta di materie: controversie relative a strade pubbliche, pubbliche contribuzioni, leggi sulla navigazione, contabilità dei soggetti pubblici, validità e interpretazione dei contratti dell'Amministrazione etc.. Il contenzioso napoletano si caratterizzò per l'applicazione di un rito, dettagliatamente disciplinato, e in esso emersero, per la prima volta, i problemi, attinenti ai conflitti di giurisdizione e competenza fra Giudice ordinario e Giudice amministrativo.

In ogni modo, assume maggior rilievo, ai fini della comprensione dei rapporti con la legge abolitiva del 1865, il contenzioso piemontese. In Piemonte, il primo impianto di contenzioso amministrativo fu introdotto con le Regie Patenti 25 Agosto e 31 dicembre 1842. Si distinsero le attribuzioni economiche, vale a dire puramente amministrative, e quelle amministrative contenziose, assegnate ai Consigli d'Intendenza e, in secondo grado, alla Corte dei Conti. Le leggi del 1842 furono criticate e, in conseguenza di tali critiche, emersero le prime proposte di abolizione del contenzioso (fra cui va segnalata la proposta del Ministro Galvagno). Si preferì, invece, riordinare il contenzioso. La riforma di questo fu realizzata dal Rattazzi, con quattro decreti reali (nn. 3705-3708), emanati il 30 Ottobre 1859.

S'istituirono i Consigli di Governo, come Giudici di 1° grado del contenzioso ordinario e il Consiglio di Stato, come Giudice di 2° grado. La competenza dei Giudici ordinari del contenzioso era stabilita mediante enumerazione di materie, le quali vertevano intorno a diritti civili, con particolare riferimento alle questioni giuridiche, riguardanti contratti di appalto. Si riscontravano anche materie, rientranti nel diritto pubblico, attinenti alla sfera patrimoniale (imposte, tasse) e materie di puro diritto amministrativo, come le controversie fra i Comuni.

Giudici speciali del contenzioso amministrativo erano la Corte dei Conti, per la materia della contabilità dello Stato e i Consigli di Governo e la Corte di conti, per la materia della contabilità degli enti locali e delle opere pie.

Residuava una giurisdizione del Giudice civile, per quanto riguardava i rapporti fra cittadini e Stato, quando i medesimi si svolgessero su un piano di parità (questioni di proprietà o d'interpretazione e validità dei contratti). Il sistema del contenzioso italiano garantiva un livello di tutela per i privati, paragonabile a quello del contenzioso francese e furono eccessivamente radicali le successive condanne del medesimo.

Secondo il SAMBATARO (5), l'enumerazione delle materie, delimitante la competenza del contenzioso, ha sempre detto poco al giurista, in quanto “ha forzato il collegamento fra il contenzioso, risultante dalle leggi del 1859 e la sua abolizione nel 1865, e ha preso a prestito istituti ormai al tramonto, nonché ridotti, sia rispetto alle formule edittali del 1847 (…), che all'interpretazione giudiziale delle medesime”. In ogni modo, la medesima elencazione rappresenta pur sempre un primo paradigma di riferimento, di cui occorre tener conto, ai fini di una prima comprensione dei medesimi istituti, pur tenendo conto che a essa si sono sovrapposte successivamente le opinioni della giurisprudenza, volte a dilatarne la portata.

Assume rilievo l'emersione di posizioni soggettive, diverse dai diritti, meritevoli di ricevere tutela dall'ordinamento, in quanto suscettibili di esser pregiudicate dall'azione amministrativa. Ciò derivava anche dalla presenza di un settore dell'attività amministrativa, sul quale mancava totalmente un sindacato giurisdizionale (amministrazione pura). Tale porzione di attività amministrativa era disciplinata soltanto dalle puntuali e discrezionali decisioni dell'Amministrazione.

E' interessante osservare che la consapevolezza di un settore dell'Amministrazione, totalmente affrancato dal sindacato giurisdizionale, emerse in modo chiaro presso forze politiche contrapposte, nel corso del processo di riordinamento del contenzioso amministrativo: infatti, sia i fautori dell'abolizione del contenzioso (progetto Galvagno) sia i fautori del suo riordinamento (relazione Tegas sul terzo progetto Rattazzi) apparivano pienamente consapevoli della distinzione fra Amministrazione pura, sottratta al sindacato giurisdizionale e sindacabile solo dalla medesima autorità amministrativa, e Amministrazione contenziosa, sottoposta a tale sindacato.

Per i critici del contenzioso amministrativo, la sfera dei diritti andava rimessa alla tutela, offerta dalla giurisdizione ordinaria; per i sostenitori del sistema del contenzioso, occorreva distinguere, in materia di tutela dei diritti lesi dall'azione amministrativa, una distinzione tra la sfera di competenza del contenzioso ordinario e quella del contenzioso amministrativo.

Gli interessi, diversi dai diritti, acquistavano rilevanza giuridica, in quanto tutelati dall'Amministrazione, adìta dai privati mediante ricorsi. Va ulteriormente notato che, nei casi in cui la competenza del contenzioso era delimitata mediante un'elencazione di materie (come nel contenzioso sardo), accadeva che una parte dell'Amministrazione pura “passasse” all'Amministrazione contenziosa. Relativamente alle materie contemplate nell'elenco, delimitante la competenza del contenzioso, il privato trovava tutela giurisdizionale, indipendentemente dalla circostanza che fosse titolare di diritti o di interessi.

Occorre determinare cronologicamente il fenomeno del contenzioso amministrativo. Il problema di tale delimitazione cronologica può essere costruttivamente affrontato, attraverso l'analisi delle ragioni, che hanno indotto all'abolizione. Appare lecito dubitare che la scelta, in favore del Giudice ordinario, da parte del Legislatore del 1865, si ricolleghi a una negazione del carattere “giurisdizionale” (6) degli organi del contenzioso.

La delimitazione iniziale del fenomeno in esame può essere individuata, ove si possa prendere atto del carattere giurisdizionale o no degli organi del medesimo.

Ai fini di una più concreta individuazione di quelli, che sono gli organi del contenzioso, occorre far riferimento all'art. 1, legge abol., il quale si riferisce ai Tribunali speciali, attualmente investiti della giurisdizione del contenzioso amministrativo e all'art. 15, l . ab., che fa riferimento alle Sezioni del contenzioso della Gran Corte dei Conti di Napoli e di Palermo e al Tribunale del contenzioso di Parma. In realtà, gli organismi, indicati dall'Allegato E della legge 1865, non esauriscono l'ambito degli organi del contenzioso (7). Va segnalato, inoltre, che caratteristica rilevante degli organi di giustizia amministrativa, nella fase pre-unitaria, è la tendenziale difformità dell'attività delle singole istituzioni nelle varie parti del territorio. Probabilmente, la diversità di organizzazione e la suesposta difformità erano collegate a una non univoca percezione del carattere “giurisdizionale” degli organi del contenzioso, nel senso che tale carattere, in alcune parti del territorio, era implicitamente negato; in altre, invece, riconosciuto.

In ogni modo, può delimitarsi cronologicamente il contenzioso, astraendo dalle esperienze dei singoli ordinamenti pre-unitari ed enucleando delle costanti, tendenti a riprodursi, pur nella diversità dei vari apparati organizzatori. Tali “tratti comuni” servono proprio a qualificare come “giurisdizionale” il sistema del contenzioso, complessivamente inteso (8).

Va precisato che il sistema del contenzioso amministrativo è di derivazione transalpina e fu importato in Italia con la legislazione napoleonica. Secondo il CARINGELLA, gli organi del contenzioso “non erano sempre dotati di potestà giurisdizionale, intesa nel senso da noi conosciuto. Più che di un plesso giurisdizionale unitario, si trattava di un complesso di organismi di stampo sostanzialmente ammininistrativo e, di fatto, di derivazione regia, dotati di poteri latamente “giustiziali”, nei confronti di taluni atti dell'Amministrazione, indicati dalla legge”. (9) La competenza, in materia di appello, apparteneva al Consiglio di Stato, dopo la riforma del 1859 (10) (nella nota è presente una sommaria descrizione dell'evoluzione storica degli istituti del contenzioso). Accanto ai Tribunali “ordinari” del contenzioso amministrativo (Consigli di Governo- Consiglio di Stato), potevano riscontrarsi Tribunali “speciali” del medesimo contenzioso, fra cui la Corte dei Conti, avente competenza in materia di contabilità pubblica e il medesimo Consiglio di Stato, il quale si pronunziava, quale Giudice speciale, in materia di pensioni.

Il contenzioso non esercitava alcun sindacato sulla c.d. “amministrazione economica”, vale a dire su quella non disciplinata in modo puntuale dalla legge, e rimessa alla discrezionalità dell'Amministrazione. I Giudici del contenzioso non disponevano del potere d'annullamento degli atti amministrativi, in quanto era consolidata l'idea, conforme al principio di separazione dei poteri, secondo la quale l'annullamento dell'atto amministrativo era competenza esclusiva dell'Amministrazione e il Giudice del contenzioso poteva solo, incidentalmente, rilevare la nullità dell'atto, difforme dalla legge, e la sua inefficacia, ai fini del rapporto dedotto in giudizio. Il medesimo Giudice, altresì, a differenza del Giudice ordinario, esercitava sistematicamente un'attività d'interpretazione degli atti amministrativi e ne prescindeva, ai fini della decisione, ove i medesimi atti fossero non conformi a legge.

L'indagine sul contenzioso va focalizzata soprattutto sulla normativa dell'ordinamento piemontese, in quanto ” il Regno d'Italia è la continuazione immediata del Regno di Sardegna” (11). In sostanza, il contenzioso, che s'intese abolire con la legge 2248 del 1865, All. E, e che fu effettivamente abolito da essa, s'identifica con il contenzioso piemontese, pur non potendosi negare l'importanza del contenzioso napoletano, attentamente considerato nelle tornate abolitive (12). Va segnalata la differenza fondamentale, che emerge da un esame delle normative del contenzioso napoletano e piemontese: solo in quest'ultimo le decisioni degli organi, appartenenti ad esso, erano definitive e vincolanti per le parti del processo e, pertanto, anche per l'Amministrazione; per l'operatività delle decisioni, provenienti dagli organi del contenzioso napoletano, invece, occorreva il “beneplacito del principe” (”sommaria provvisione”). Il contenzioso napoletano, pertanto, adottava il sistema della “giustizia delegata” o “ritenuta”; quello sardo-piemontese, invece, si basava su un modello d'irrevocabilità della pronunzia giudiziale.

Va, peraltro, osservato che il contenzioso sardo si caratterizza per la mancanza d'indipendenza dei Giudici del medesimo, rispetto all'Amministrazione.

Nel processo del contenzioso acquisisce rilevanza la qualificazione dei Tribunali del medesimo come ordinari o speciali. E' importante, ai fini della risoluzione della questione, l'Editto 29 ottobre 1947, il quale conteneva l'elenco delle materie, delimitanti la sfera di competenza del contenzioso, propriamente detto. Il problema ermeneutico fondamentale era se l'elencazione delle materie, riportata nel citato atto normativo, fosse tassativa o esemplificativa. Ove si fosse scelta la prima delle due interpretazioni, la conclusione naturale era il carattere “speciale” dei Giudici del contenzioso; la scelta della seconda interpretazione, invece, comportava il ritenere “ordinario” il Giudice medesimo. La giurisprudenza del periodo 1848-1859 scelse la tesi del carattere esemplificativo dell'elencazione. Si creavano, attraverso tale lettura estensiva dell'elenco in esame, i presupposti, per un progressivo allargamento dell'ambito di competenza dei Giudici del contenzioso. Il tentativo, che emergeva, era quello di configurare un unico plesso giurisdizionale.

La tesi, che era tenuta ferma, pertanto, era nel senso della contemporanea esistenza di due giurisdizioni ordinarie, la quale trovava una giustificazione teorica nella distinzione fra leggi di diritto privato e pubblico e leggi di diritto amministrativo, aventi queste ultime lo scopo prevalente di fornire alla P.A. gli strumenti, per sostanziare i suoi interessi (cfr. Cass, Milano, 13 agosto 1863, XV, I, 853).

La principale conseguenza dell'interpretazione delle formule dell'Editto 1847 come meramente esemplificative, si traduceva in una compressione dell'ambito di competenza del Giudice ordinario. Si trattava di una situazione, la quale presentava delle affinità con quella, che si venne a creare con la legge del 1865, in relazione all'applicazione degli artt. 2-3, All. E. Peraltro, nella vigenza del contenzioso, il “passaggio” di talune vicende processuali dal Giudice civile a quello amministrativo non comportava una riduzione delle garanzie processuali, in quanto la definizione della vicenda giuridica era pur sempre affidata a un plesso giurisdizionale; nell'ambito della disciplina, delineata dalla legge abolitiva, invece, l'attribuzione delle posizioni soggettive, non definibili come diritti, all'Amministrazione comportava una negazione delle garanzie giurisdizionali.

Per l'art. 4 dell'Editto del 1847, le questioni sul diritto di proprietà, o inerenti alla proprietà, dovevano “sempre” ritenersi estranee alla giurisdizione del contenzioso amministrativo. La scelta dell'ordinamento, pertanto, era quella di delimitare, attraverso il riferimento al diritto di proprietà, la sfera di competenza dei due plessi giurisdizionali (contenzioso e ordinario)

L'art. 4 cit. fu prevalentemente oggetto d'interpretazione da parte della Magistratura ordinaria: in tale attività ermeneutica assumevano rilevanza i conflitti fra l'interesse dell'Amministrazione e gli interessi privati. I medesimi conflitti erano risolti in favore della competenza giudiziaria “ordinaria”, solo quando fosse configurabile una posizione di parità fra Amministrazione e privati. Il Giudice ordinario, spesso, si trovava a dover interpretare preliminarmente le disposizioni, le quali delimitavano la competenza del contenzioso amministrativo e solo dopo aver costatato che la concreta vicenda giuridica non rientrava nelle competenze di quest'ultimo, riteneva di potersi occupare della questione a esso sottoposta, rientrando questa nella propria giurisdizione (13).

Il Giudice ordinario, tendenzialmente, era Giudice naturale della proprietà (in conformità al citato art. 4); la medesima norma era un punto di riferimento, sufficientemente stabile, perché il medesimo Giudice si autoproclamasse, appunto, “ordinario”.

Il medesimo Giudice ordinario, tendenzialmente, negava la propria giurisdizione, allorché l'esame della questione giuridica specifica implicasse l'apprezzamento di un atto amministrativo, in quanto il sindacato sugli atti spettava agli organi dell'Amministrazione, oppure ai Tribunali del contenzioso.

L'accertamento, focalizzato sull'atto amministrativo poteva essere, eccezionalmente, compiuto dal G.O., quando la vicenda giuridica si fosse incentrata su questioni, concernenti il diritto di proprietà o altro diritto reale. In ogni modo, la tendenza prevalente era nel senso che il Giudice ordinario si rifiutava di sindacare l'atto amministrativo, anche incidentalmente.

Tale Giudice negava di poter sindacare gli atti “d'imperio” dell'Amministrazione, ancorché illegittimi, perché riconosceva la competenza, in tale settore, della P.A., la quale, in sede di autotutela, poteva riesaminare ed, eventualmente, annullare o modificare gli atti, precedentemente emanati, nonché dei Tribunali del contenzioso, in conformità alle disposizioni dell'Editto del 1947 e delle norme a esso collegate. Questo può indurre a ritenere che, nella prospettiva dell'Autorità giudiziaria ordinaria, Amministrazione attiva e competenze dei Giudici del contenzioso si collocassero nel medesimo ambito. Il Giudice ordinario, in varie occasioni, definì vicende giuridiche, imperniate sul diritto di proprietà, solo allorché, nel caso concreto, non fossero coinvolti atti dell'Amministrazione. Pertanto, qualora la questione giuridica, posta al vaglio dell'Autorità giudiziaria, attenesse solo al diritto di proprietà, la competenza apparteneva al G.O.; qualora, invece, fosse coinvolto un atto amministrativo, o vi fossero elementi, attinenti alla competenza del contenzioso, la competenza del G.O. veniva meno. Questo criterio giurisprudenziale si sovrapponeva a quello dell'elencazione delle materie, di competenza del contenzioso amministrativo, e a quello della materia della proprietà, per delimitare la competenza del Giudice ordinario.

I Tribunali del contenzioso, tendenzialmente, erano giudici dell'Amministrazione, di là dalle materie ai medesimi, espressamente conferite dalla legge. Ciò potrebbe sembrare in contraddizione con la circostanza, per la quale l'ambito di competenza dei Giudici in questione era delineato da un'elencazione di materie (R.D. 29 Ottobre 1847 e legge 30 Ottobre 1859, n. 3708), piuttosto che da espressioni ampie e generalizzanti (clausole generali). Peraltro, le formule edittali erano suscettibili d'interpretazione ampia e l'interpretazione preferibile e preferita dell'elencazione delle materie era, come già rilevato, nel senso del carattere esemplificativo delle medesime. Si aggiunga che le formule edittali, concernenti la competenza del contenzioso, erano suscettibili di un'interpretazione ampia; come esempi al riguardo possono indicarsi le controversie su contratti, concernenti lavori “d'ogni genere” (art. 26, n. 4 ed. 1847) e “d'ogni qualità” (art. 26, n. 6), o quelle concernenti “le entrate di qualunque natura dei Comuni” (14).

In ogni modo, la competenza dei Giudici del contenzioso presupponeva la presenza di un interesse pubblico nella vicenda giuridica, della quale i medesimi si occupavano. Era proprio questo “comune denominatore”, esplicitantesi di volta in volta come interesse dell'Amministrazione a una risoluzione della controversia, o come presenza di uno o più atti amministrativi, coinvolti nella vicenda giuridica, a determinare un carattere tendenzialmente unitario dell'attività dei Tribunali del contenzioso, pur nell'innegabile eterogeneità delle materie, di cui i medesimi si occupavano.

I rapporti fra Giudice ordinario e Giudice del contenzioso si basavano sulla rilevanza, nel concreto processo, della questione, concernente il diritto di proprietà. Va rilevato, in ogni modo, che la tendenza interpretativa, che emerse dai due plessi giurisdizionali (“ordinario” e contenzioso) fu nel senso di superare il mero significato letterale della disposizione, la quale stabiliva che le questioni, concernenti il diritto di proprietà, delimitavano la competenza dei due Giudici. Prevalse un criterio interpretativo, imperniato sulla presenza o meno di un interesse pubblico, o di un interesse privato collegato ad un interesse pubblico, oppure di un mero interesse privato (vedi anche sopra). Solo in quest'ultima serie d'ipotesi (presenza nella vicenda giuridica di un mero interesse privato), la competenza era sicuramente dei Giudici del contenzioso.

Può affermarsi che Tribunali del contenzioso e Tribunali ordinari fossero due plessi giurisdizionali, i quali svolgevano in modo autonomo la propria attività, procedendo parallelamente nell'esercizio delle proprie funzioni. Emerse un ruolo, proprio dei Tribunali del contenzioso, tendenzialmente paritario, rispetto a quello del Giudice ordinario.

In dottrina si è rilevato che i Giudici del contenzioso non potevano annullare né revocare i provvedimenti amministrativi (15). Questa considerazione fu tenuta presente dalla dottrina abolizionista, la quale giustificò il divieto, di cui all'art. 4, 2° c., l.a.c., (il quale inibiva al G.O. di annullare o modificare gli atti amministrativi), in quanto tale divieto era stato “di fatto” vigente nel precedente assetto, perché espressamente stabilito dalla giurisprudenza pre-unitaria. La rimozione di quel divieto sarebbe stata deleteria, in relazione all'esigenza di mantenere effettivo il principio della separazione dei poteri. Contestualmente, si era soliti affermare come non fosse opportuno mantenere in vita i Tribunali del contenzioso, data la loro fisiologica vicinanza al potere esecutivo.

La constatazione, in base alla quale si rileva che il divieto di annullamento e modifica degli atti amministrativi è presente sia nella giurisprudenza del contenzioso, sia nella legge abolitiva, consente di configurare una certa continuità fra contenzioso e sua abolizione, nonostante le apparenze contrarie. Si desume, inoltre, la “giurisdizionalità” del contenzioso e la sua pariordinazione, rispetto ai Tribunali ordinari.

Solo aderendo alla conclusione, secondo la quale i Tribunali del contenzioso erano “giurisdizionali” in senso proprio può giustificarsi l'intangibilità, da parte dei medesimi, del provvedimento amministrativo. Si aggiunga che la giurisdizione del contenzioso era impostata, in modo da conoscere il rapporto giuridico, oggetto di controversia, e solo incidentalmente l'atto amministrativo. Il processo del contenzioso era, pertanto, un processo sul rapporto; peraltro, all'interno del medesimo processo, si svolgeva un'intensa attività d'interpretazione dei provvedimenti.

Il Giudice del contenzioso, in presenza di un atto amministrativo, negava l'idoneità del medesimo a divenire oggetto del giudizio, ma, attraverso il sindacato di esistenza, il medesimo Giudice svolgeva un'attività ermeneutica, orientata a comprendere il significato e le conseguenze giuridiche del medesimo atto. In realtà, in tale maniera, l'atto diveniva elemento del rapporto e, quindi, sia pure mediatamente, entrava a far parte dell'oggetto del giudizio, pur non potendo il Giudice Amministrativo del contenzioso incidere sull'atto. Si assisteva a una prevalenza delle esigenze di sufficiente celerità della macchina giudiziaria: infatti, il Giudice del contenzioso non poteva esimersi dall'esercitare un sindacato sull'atto, pur non potendo giuridicamente incidere su di esso, proprio perché non procedere al sindacato medesimo significava precludere la possibilità di una risoluzione della controversia in tempi ragionevoli.

Poteva accadere anche che la questione dell'interpretazione di un provvedimento amministrativo fosse posta al Giudice ordinario. Ciò accadeva quando, in una controversia intentata per ottenere la tutela dell proprio diritto di proprietà, nella vicenda giuridica fosse rilevante un provvedimento amministrativo. Il paradigma, cui si conformava la giurisprudenza amministrativa, era nel senso della non interferenza nell'attività amministrativa. Ciò, in concreto, significava che, ove l'atto fosse rilevante ai fini della definizione della vicenda giuridica, il Giudice Ordinario poteva sindacare l'atto amministrativo, conoscendone il contenuto. Il Giudice Ordinario tendeva, peraltro, a declinare la propria competenza, quando venissero in considerazione atti esclusivamente amministrativi.

Una corrente giurisprudenziale, relativa a questioni, concernenti il diritto di proprietà e la materia espropriativa, in cui si rimarcava la comune derivazione di autorità amministrativa e autorità giudiziaria, l'indipendenza dell'Amministrazione dal potere giudiziario, sosteneva il divieto d'interpretazione degli atti amministrativi, in assenza di una contestuale potestà giurisdizionale.

Era affermato il divieto medesimo, nelle ipotesi in cui vi sia mancanza di potestà giurisdizionale. Ciò comportava un implicito o esplicito deferimento delle fattispecie ai Tribunali del contenzioso, allo scopo di non creare spazi rilevanti di denegata giustizia. Ove il Giudice del contenzioso negasse anch'esso la propria giurisdizione, la conseguenza era la configurazione di un conflitto di giurisdizione, la cui risoluzione spettava al Consiglio di Stato (16). Si può affermare che, intorno al 1860, la linea di confine più accreditata e utilizzata fra competenza dei Tribunali del contenzioso e competenza dei Tribunali ordinari s'identificava nella possibilità, per i primi, d'interpretare il provvedimento amministrativo e di sindacare le controversie, in cui sia parte una Pubblica Amministrazione, in quanto il Giudice ordinario aveva escluso per sé la possibilità d'interpretare gli atti amministrativi.

(Ulteriori indicazioni bibliografiche saranno fornite nella seconda parte dell'articolo).

Avv. Salvatore Magra


Note:

1) Cfr. SAMBATARO, L'abolizione del contenzioso nel sistema di giustizia amministrativa , Milano, 1977, pag. 25

2) Cfr. NIGRO, Giustizia amministrativa, Bologna , 1994 e successive edizioni , pag . 60,

3) Cfr. BERTETTI, il contenzioso amministrativo in Italia, Torino , 1865 , pag . 74 .

4) Cfr. CAMMEO, Commentario delle leggi di giustizia amministrativa, Milano , s.d., pp. 376 e sgg.

5)Cfr. SAMBATARO, l'abolizione, cit. pag. 12

6) Su questi argomenti cfr. SAMBATARO, L'abolizione del contenzioso nel sistema di giustizia amministrativa, cit. , pag. 36 e segg.

7) Cfr. SAMBATARO, L'abolizione cit., pag. 43

8) Cfr., ancora, SAMBATARO, L'abolizione, cit., ove si afferma che: “ (…) Non è senza significato, infatti, che la realizzazione di uno schema processuale come attuazione dei caratteri formali della giurisdizione, sia contestata al contenzioso sotto il profilo della “usurpazione” e del “privilegio” nei confronti, rispettivamente dei giudici ordinari e dell'autorità amministrativa”.

9) Cfr. CARINGELLA, Corso di diritto processuale amministrativo, Milano , 2005 , pag . 117 . Cfr., altresì, l'intera trattazione del problema del riparto di giurisdizione, pagg. 112 e sgg.

10) Il sistema del contenzioso amministrativo è stato importato in Italia dalla Legislazione napoleonica. Peraltro, già nel Regno delle Due Sicilie esisteva un importante istituto, anticipatore degli istituti di giustizia amministrativa, denominato “Regia Camera della Sommaria” Dopo il Congresso di Vienna del 1815, successivo alla caduta di Napoleone, le richieste dell'affermantesi liberalismo contribuirono a riportare in vita, in alcuni Stati pre-unitari, gli organi di giustizia amministrativa, derivanti dal periodo napoleonico. In particolare, dal 1842 nel Regno di Sardegna operarono i Consigli d'Intendenza, la cui competenza riguardava determinati gruppi di materie. Le decisioni dei Consigli d'Intendenza erano appellabili presso la Camera dei Conti. Nel 1831, Carlo Alberto aveva istituito un Consiglio di Stato, con funzioni consultive, il quale doveva esprimere parere obbligatorio su determinati atti, fra cui quelli con forza di legge, i regolamenti, i conflitti fra giurisdizione ordinaria e amministrazione, etc.

11) CAMMEO, Commentario delle leggi sulla giustizia amministrativa I, Milano, 1911 pag. 377.

12) Cfr. S.SAMBATARO, L'abolizione cit., pag. 91

13) Cfr. SAMBATARO, L'abolizione cit., pag. 117

14) Cfr. SAMBATARO, L'abolizione cit., pag. 133

15)Cfr., per es. CAMMEO, in Commentario cit., pag. 413

15) Su questi argomenti, cfr. SAMBATARO, L'abolizione cit . , pag. 183 e Cass. Milano, 27 Giugno 1860.


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