Federalismo e regionalismo nella Costituzione europea
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Articolo del 26/04/2005 Autore Avv. Alessia Valentina Parlatore Altri articoli dell'autore


La recente ratifica del testo consolidato di Trattato sulla Convenzione Europea, da parte del Parlamento italiano, unitamente alle mai sopite discussioni sulla riforma del titolo V della Costituzione ci offrono la possibilità di riflettere sulla problematica che ha da sempre accompagnato il processo di evoluzione europea, a far data dalle sue origini e fino ai giorni nostri, ovvero l’opzione per una Europa federale come salvaguardia e sintesi riuscita delle differenze, attualizzandolo nel particolare angolo visuale offerto dal regionalismo, microcosmo in cui il dibattito si riproduce a livello nazionale degli Stati membri.
In siffatta prospettiva, si cercheranno qui di commentare brevemente i seguenti filoni tematici:
 Quali siano i fattori di impulso al federalismo presenti nel testo ratificato e in che tempi dare una struttura federale all’Europa.
 Se la risposta federale sia la più idonea a rappresentare sotto un primo aspetto, la salvaguardia dell’unità dello Stato nella sintesi delle diversità, e soprattutto sotto il profilo più accentuatamente europeistico, la soluzione alle problematiche poste dal crescente potere di attrazione del modello di integrazione europeo.
E’ di Andreas Gross l’assunto secondo cui” gli interessi economici in Europa non aspirano ad una Costituzione”, pertanto una volta conseguiti gli obiettivi di Maastricht, l’economia non avrebbe potuto più essere considerato il motore, rectius, l’unico motore, del processo di integrazione. Ad essa, avrebbero dovuto coniugarsi le istanze democratiche e l’iniziativa dei cittadini, nell’ottica di un superamento dell’attuale situazione organizzativa delle Istituzioni Europee e dei loro rapporti con quelle nazionali. In altri termini, l’incremento delle funzioni unitarie avrebbe dovuto accompagnarsi con la loro parallela e proporzionale democratizzazione, quale alternativa al processo di unificazione, necessario alla difesa della democrazia di impianto statualistico.
Fino ad oggi, inoltre, l’Europa non poteva dirsi dotata di una Costituzione, quanto piuttosto di piani operativi comuni tra Stati, sebbene, già a partire dall’Atto unico, ed ancor più con il Trattato di Maastricht, le competenze comunitarie si fossero specializzate ed allo stesso tempo ampliate fino a comprendere settori molto diversi dalla mera politica economica, le quali, per forza propria e per logica, postulavano una visione politica generale dell’azione comune. In tal senso, le iniziative strettamente politiche, riguardanti la PESC, la politica sociale e la politica di sicurezza, seppure progredite molto gradualmente nei due trattati successivi ed alle prove pratiche risultanti ancora agli albori, appaiono, tuttavia, uno svolgimento necessario e, oseremmo dire, promettente di premesse già poste all’origine.
Ma, ciononostante, resta il fatto indiscutibile che il potere d’impulso essenziale all’azione europea, pur nelle materie assegnate formalmente a tale azione, non fosse affatto devoluto in pratica all’organizzazione, bensì permanesse in capo agli Stati membri.
Di conseguenza, e ad avviso di chi scrive, più che focalizzare l’attenzione sull’ “avanzamento” del processo di integrazione comunitaria, con riguardo al profilo concernente l’esecuzione, ossia l’edificazione di una efficacia autonoma del diritto comunitario, è opportuno ai fini della presente analisi cercare di indagare per quali motivi ad essa non si accompagnasse la fase più propriamente costituzionale, della formazione di una volontà politica comune, espressione di una logica federalista, da cui derivava, infine, una limitazione pratica di efficacia dello stesso diritto comunitario, che se giungeva a regolamentare in via primaria interi settori di attività, tuttavia non era accompagnato e giustificato dalla costruzione di un impianto federale, in cui l’articolazione delle fonti normative, secondo il principio di competenza, accanto al principio gerarchico, sarebbe stata ispirata ad una ratio più ampia, perché sistematica e non semplicemente puntuale.
Del resto, un tale impianto normativo ed i limiti del processo di integrazione, con riguardo alla fase costituente, non erano che una conseguenza dell’approccio funzionalistico alle problematiche europee, espressione a sua volta della real politik degli Stati membri e dei delicati equilibri tra istanze federaliste e funzionaliste, riprodotte a livello istituzionale dal riparto di competenze ( e segnatamente di quella legislativa) affatto originale tra Consiglio dell’Unione, luogo di espressione della volontà particolare dello Stato ( con le procedure per l’adozione delle decisioni rigorosamente ispirate alla prassi della cooperazione intergovernativa, con la prevalenza della regola dell’unanimità) e Commissione, luogo di manifestazione della volontà collegiale( raggiunta secondo la regola dei voti ponderati, con la maggioranza qualificata, e temperata, ad evitare ogni tentazione di prevalenza degli Stati a più elevato tasso demografico, dalla c.d. minoranza di blocco). Il medesimo dualismo si riproduceva nelle procedure di adozione degli atti comunitari, strutturate secondo lo schema per cui il motore del processo decisionale era la Commissione, ma la titolarità della fase decisionale vera e propria residuava in capo al Consiglio dell’Unione, a testimonianza del fatto che gli Stati membri, che con i Trattati istitutivi avevano attribuito alla Comunità poteri propri, avrebbero potuto “ riappropriarsene ”, seppure in parte, nel momento finale dell’adozione degli atti. Nonostante il crescente ruolo riconosciuto al Parlamento europeo nella procedura di formazione del diritto comunitario derivato e concluso con l’istituzione della procedura di co-decisione, e sebbene la previsione di un organo giurisdizionale interno al sistema comunitario, con competenze contenziose e nomofilattiche, l’assetto fondamentale della Comunità rifletteva i moduli dell’integrazione settoriale e l’evoluzione dell’assetto originariamente descritto dai Trattati, nonché l’adozione di nuovi e più rispondenti strumenti convenzionali risentivano ed erano in qualche misura circoscritti nell’efficacia e negli intenti dall’approccio funzionalista, nel senso che, anche l’avvio della cooperazione in altri settori, almeno fino a Maastricht, non ha avuto altro scopo che quello di rappresentare una cornice, forse più dilatata, ma sempre tesa ad individuare il discrimen tra ciò che era materia d’interesse comunitario e ciò che, invece, residuava alla potestà dello Stato. Da ciò anche la necessità di coniare la definizione di organismo sopranazionale, ricomprendendola come categoria speciale del genus organizzazioni internazionali, da cui si differenziava per vari tratti, ma di cui segnava una fase intermedia rispetto al grado successivo, l’Unione di Stati.
In siffatta prospettiva, il Trattato sul futuro dell’Europa, contiene in sé degli elementi di novità ( la previsione di un Ministro degli Esteri Europeo, dal punto di vista politico, l’implementazione della politica di sicurezza, la prosecuzione della cooperazione nel III pilastro, l’elenco dei diritti fondamentali, il contenuto sempre più ampio attribuito alla cittadinanza europea ed ai diritti da essa conseguenti), novità del resto già inserite nei trattati di Amsterdam e Nizza, e che tuttavia, non implicano in nuce la nascita di un organismo federale. Se inoltre, si analizza brevemente il contenuto di alcune norme considerate particolarmente innovative, si individua una sostanziale linea di continuità con la cooperazione intergovernativa, che ne aveva caratterizzato gli sviluppi fino ad oggi, e ciò perché questi sono i settori in cui gli Stati sono tradizionalmente più restii a cedere in parte o in toto la propria sovranità.
Le due innovazioni maggiori in sostanza, ovvero la previsione di un Ministro degli Esteri europei e l’accorpamento al testo della Convenzione del Protocollo di Nizza sui diritti umani, se rappresentano una volontà politica di procedere nell’integrazione, anche in settori chiave della sovranità come le relazioni internazionali e la giurisdizione, tuttavia, dal punto di vista costituzionale, non implicano alcun effettivo passo sulla strada del federalismo, consistendo principalmente in manifestazioni più avanzate, ma pur sempre caratteristiche della cooperazione intergovernativa.
Sotto il primo aspetto, infatti, la istituzione di un Ministro degli Esteri europeo, senza dubbio una novità positiva, non induce la spinta alla creazione di un “governo europeo” ( a meno che per governo europeo non voglia intendersi con buona dose di approssimazione e conseguente inesattezza, il Consiglio dei Ministri dell’Unione, nel ruolo rafforzato ad esso attribuito nel II e III pilastro), bensì più semplicemente dà un contenuto alla PESC, laddove prevede che, tramite il Ministro degli Esteri, l’Europa parli una sola voce sui temi di politica estera, ma il complesso delle attività inerenti le relazioni internazionali residua in capo agli organi di coordinamento, composti dai funzionari ed esperti dei vari Stati membri, vincolati dal mandato loro affidato da questi ultimi.
Per ciò che attiene il secondo profilo, il tentativo iniziato con l’introduzione degli artt. 6 e 7 nel testo di Trattato sull’Unione europea modificato ad Amsterdam, di colmare il c.d. deficit comunitario introducendo uno specifico richiamo al riconoscimento e alla tutela dei diritti umani fondamentali, ha portato al dibattito interistituzionale ( tra Consiglio dei Ministri e Corte di Giustizia) riguardante l’adesione della Comunità alla Convenzione europea sui diritti umani e risolto negativamente per allora dalla Corte comunitaria con il parere 2/ 94. La questione del riparto di competenze in materia di tutela giurisdizionale dei diritti umani postasi come logica conseguenza della novella apportata al trattato sull’Unione Europea dai menzionati articoli e quella di uno strumento convenzionale che collegasse la Carta sui diritti umani varata come protocollo al Trattato di Nizza, alla Convenzione europea, rinviando espressamente ad essa, poteva essere solo il risultato dell’introduzione del medesimo preambolo nel trattato sul futuro dell’Europa, come del resto è avvenuto. In questo senso il deficit di democraticità può dirsi colmato, da un punto di vista formale, ma se contribuisce alla creazione di quella società civile europea, considerata comunemente la base per il successo di qualsiasi processo federale, tuttavia allo stato attuale dell’evoluzione dell’integrazione europea, la tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali a livello europeo è uno strumento di ultima istanza, che presuppone il previo esperimento dei mezzi di ricorso interni ed in materie così sensibili rischia di manifestarsi come tutela formalmente avanzata ma praticamente tardiva.
Ulteriore argomento si può trarre dallo scarso coinvolgimento dei parlamenti nazionali, tramite loro rappresentanti nei centri decisionali dell’UE, ove parlamentari nazionali siedono, ma operano più che altro in collaborazione con i colleghi di altri Stati, secondo i principi di un’affinità ideologica e/ o programmatica di approccio alle questioni europee, che non si traduce automaticamente, in un impegno dei parlamenti nazionali.
Per tornare, poi, al tema che qui ci interessa affrontare, ossia, alla modernità del federalismo, quale risposta più appropriata alle dinamiche interne allo Stato nazionale ed agli sviluppi dell’integrazione europea è necessario soffermarsi su due principali chiavi di lettura offerte dal Trattato sul futuro dell’Europa.

In primo luogo, le modifiche apportate al rapporto tra composizione numerica e rappresentanza nazionale all’interno dell’organismo collegiale comunitario, ossia la Commissione, e l’estensione della regola della maggioranza qualificata rispetto alla previdente regola dell’unanimità.
In secondo luogo, come il modificato assetto delle istituzioni europee possa interagire con i livelli di entità federali, e subfederali caratterizzanti alcuni Stati membri e soprattutto, come possono i processi in atto convergere o ostacolare il progressivo evolversi dell’integrazione comunitaria verso la forma federale dell’Unione di Stati?

In questa prospettiva, viene in considerazione l’assetto politico-istituzionale ed economico dell’Unione Europea, nella sua composizione più recente( ossia dopo l’adesione dei dieci nuovi membri nel maggio 2004).
Con l’ingresso dei Paesi dell’Europa centro-orientale e del Mediterraneo, si sono posti i seguenti problemi:
 a livello istituzionale una riconsiderazione del sistema di votazione e della composizione degli organismi istituzionali dell’UE;
 quindi, sotto il profilo delle politiche comunitarie e segnatamente della politica di coesione, la necessità di riconsiderare i parametri di riparto dei fondi strutturali, e lo stesso Patto di Stabilità, la cui prima verifica decennale ha sostanzialmente coinciso con l’ingresso dei nuovi Stati; inoltre, per ciò che attiene la realizzazione del mercato interno ha permesso l’istituzione di una zona che va dall’Atlantico ai confini con l’ex URSS, ponendo in nuovi termini anche il rapporto bilaterale UE-Russia nell’ambito del Partenariato Euro-Russo e del Partenariato Euro-Mediterraneo.
 sotto il profilo dell’implementazione del II e III Pilastro, pone questioni di ordine squisitamente politico e geopolitico, che sotto un primo profilo investono tuttora il contenuto della cooperazione intergovernativa e dall’altro, nei termini del rapporto interatlantico con gli USA, giustificano l’estensione del metodo della cooperazione rafforzata anche al II Pilastro, sancita con Nizza ( e attuata a livello normativo con la riformulazione dell’art. 48) e recepita nel Testo licenziato dalla Convenzione e ratificato dagli Stati.
 Sotto il profilo della geografia costituzionale, si prospetta un’Europa in cui, a Stati accentrati, ed a modelli diversamente ispirati alla forma di Stato regionale ( le cui peculiarità saranno oggetto di distinta e approfondita trattazione) e/o federale, si aggiungono Stati in cui il rinascere del nazionalismo come risposta alla caduta del regime sovietico e del sistema del Patto di Varsavia, ha originato compromessi istituzionali basati sull’equilibrio precario tra fattore etnico e potere dello Stato centrale, e aggiunge ulteriori sfaccettature alla questione del riparto del potere estero all’interno dello Stato nella partecipazione e attuazione al processo legislativo comunitario, che per la complessità e la diversità delle procedure di attuazione non si prospetta semplicemente come questione interna allo Stato ma comporta una ulteriore specificazione del principio di sussidiarietà ( non più inteso come riparto di competenze orizzontali, ma come riparto di competenze in senso verticale Stato-Enti sotto-ordinati, ai fini di una più compiuta realizzazione e modulazione dell’esercizio della potestà legislativa Ue -Stati membri) da un canto, e del primato del diritto comunitario dall’altro.

Sotto un primo aspetto, è indubbio che, tra i vantaggi del processo di integrazione, ci sia stato quello di ricomporre inimicizie storiche tra i Paesi membri, mediante l’ approccio funzionalista che, consentendo la cooperazione a livello di settori ha reso possibile e sia pure limitatamente ad essi ha consentito l’elaborazione di un diritto valido per tutti gli Stati membri, e all’interno degli stessi confini nazionali invocabile anche dai cittadini di detti Stati, i quali non solo si vedono riconosciute, a certe condizioni la legittimazione processuale nei giudizi per annullamento di atti comunitari direttamente lesivi della propria sfera giuridica, bensì possono invocare, anche in giudizi pendenti di fronte ad istanze nazionali e mediante il meccanismo previsto dall’art. 234 Trattato in materia di rinvio pregiudiziale la tutela comunitaria.
E’ nondimeno vero che il processo di integrazione si sia svolto finora nel rispetto delle differenti componenti di un’Europa plurale, ma tuttavia, ed a fronte di siffatti elementi positivi, è del pari innegabile che l’evoluzione della Comunità sia stata dettata e basata finora dalla necessità crescente d’integrazione determinata dalla cooperazione nei settori più rilevanti per l’economia, processo di cooperazione che postulava di per sé non solo l’implementazione delle politiche e misure originariamente previste dai Trattati, bensì anche la previsione di strategie di collaborazione e/ o riavvicinamento delle legislazioni anche in settori non strettamente economici/ commerciali, ma comunque connessi ad essi ed alla realizzazione compiuta del Mercato interno.

In altri termini ciò che è stato definito come il deficit democratico delle Comunità, per
quanto atteneva la tutela dei diritti fondamentali o la partecipazione dei Parlamenti nazionali, si riflette in un deficit di federalismo, dato che centro decisionale per l’attuazione del diritto comunitario è e rimane il Consiglio dei Ministri, ove sono rappresentati si gli Stati membri, ma solo nella rappresentazione del potere centrale, mentre il ruolo degli organismi regionali e sub-federali viene circoscritto all’attività consultiva esplicata in sede di Comitato delle Regioni, ed a quella di cooperazione tra Amministrazioni attivata a livello di Rappresentanze permanenti. Per tornare al caso italiano, in che termini dovrà porsi il dialogo istituzionale a livello comunitario, dopo che alle Regioni viene riconosciuto, per opera della riforma costituzionale il c.d. potere estero, nelle sue manifestazioni di partecipazione attiva delle Regioni alla fase ascendente e discendente del diritto comunitario, se in Consiglio dei Ministri hanno voce solo gli Stati centrali, mentre alle Regioni stesse vengono devolute una serie di materie di interesse comunitario a titolo di potestà esclusiva ( si pensi al settore delle politiche sociali o a quello della liberalizzazione dei servizi, alle c.d. economie di terzo settore, ove le competenze regionali si intersecano ed alle volte si innestano su quelle statali, e che costituiranno il nuovo tessuto connettivo dell’Europa sociale e politica, non meno delle relazioni internazionali)?
Insomma, un vero processo di integrazione teso alla realizzazione di un’entità federale comporterebbe una rinuncia ulteriore di sovranità degli Stati membri, proprio nel momento in cui alcuni di essi sono interessati da una profonda rivisitazione dell’assetto e dell’equilibrio dei rapporti tra centro e periferia. Se infatti è vero che l’attuazione del diritto comunitario e la partecipazione alla sua evoluzione postula una costante interazione Stato-Regioni, rimanendo lo Stato l’unico responsabile dell’attuazione del diritto comunitario, di fronte alle istituzioni europee, è anche vero che l’enorme devoluzione di competenze in settori in cui il diritto comunitario costituisce la fonte prima e prevalente ad enti sotto-ordinati e spesso a titolo di potestà esclusiva, contraddice quella correlazione tra poteri risorse ed esercizio dei poteri che è alla base del binomio potere-responsabilità ( connessa all’esercizio ed alle conseguenze dell’esercizio / mancato esercizio del potere).

In questo, il testo del Trattato non offre soluzioni convincenti, mentre sicuramente il progetto e poi il testo di Trattato sull’Unione Europea avrebbe dovuto tra le altre istanze recepire e / o per lo meno affrontare ciò che avviene a livello di redistribuzione del potere legislativo e politico in molti Stati membri, ivi compresi quelli di recente adesione. Se è vero che dal testo del Trattato licenziato dalla Convenzione e in corso di ratifica da parte degli Stati membri, si evincono passi avanti nella costruzione di una dimensione più propriamente politica per l’Europa, e di una società civile europea, ciononostante, al puzzle dell’Europa federale manca tra le altre, il rilievo della dimensione regionale, delle autonomie, che non può consistere solo nella sua enunciazione dei principi fondamentali, o nella tutela accordata alle minoranze, perché se tali norme non vengono più propriamente recepite a livello di partecipazione legislativa e decisionale, restano norme programmatiche, e l’Unione, sia pure arricchita di competenze, rimane una struttura sovranazionale, che permane come un gigante economico, ma non sa offrire un tessuto comune alla società europea in termini di risposta dinamica alle sfide globali. Una risposta che passa anche per un federalismo equilibrato come risposta alle dinamiche interne agli Stati membri, e quindi alle problematiche poste dalla crescita di un’ Europa soggetto politico.


Perché questa non permanga come somma degli Stati ma assurga ad entità autonoma, non è necessaria una moltiplicazione dei centri decisionali ma una equilibrata ripartizione di competenze tra i centri esistenti e un collegamento, di più un confronto costante, con i centri decisionali dell’Unione, in modo che il processo di ammodernamento dello Stato non si riduca ad una spinta centrifuga verso il potere centrale statale ed europeo ma si ponga come specificazione politico-istituzionale di quello che il principio di sussidiarietà rappresenta a livello di ripartizione del potere legislativo e amministrativo. Un federalismo democratico, autonomistico ed allargato a tutta l’Europa rappresenta la risposta più efficace e credibile, non solo per una politica della convivenza e dell’autodeterminazione democratica, ma soprattutto alle pulsioni nazionalistiche ed autonomistiche incontrollate, che generando dei micro – centri, ispirati alla concezione di un federalismo municipale ed inidonei ad affrontare le sfide della globalizzazione e della politica internazionale, non rappresenterebbero solo l’epilogo triste dell’idea dei Stato nazionale, bensì soprattutto dell’Unione europea.

Fonte: Legge di ratifica del testo di Costituzione europea approvata dal Parlamento italiano


Avv. Alessia Valentina Parlatore
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