Incarichi libero professionali nelle aziende sanitarie: il requisito soggettivo
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Articolo del 24/08/2006 Autore Dott. Alessio Franzoni Altri articoli dell'autore


La locuzione “esperto di provata competenza”

L'art. 32 del D.L. n° 223/'06, convertito in L. n° 248 del 04/08/2006, ha provveduto a riscrivere il testo dell'art. 7, comma 6, del D. Lgs. n° 165 del 30/03/2001 in tema di affidamento di contratti di collaborazione esterna ad “esperti di provata competenza” da parte delle pubbliche amministrazioni a soggetti estranei alla propria struttura organizzativa. Si tratta in sostanza del conferimento di incarichi individuali a soggetti “libero professionisti”, che con l'amministrazione non hanno alcun rapporto di dipendenza, anzi il tratto distintivo del loro contratto consiste proprio nell'autonomia di azione nella prestazione dell'opera professionale per cui sono assunti. Questo tipo di contratti è diffuso anche nelle aziende del Servizio Sanitario Nazionale che ne fanno spesso uso per dotarsi di personale con caratteristiche di alta professionalità, in specie nel settore medico e sanitario in tempi, quali quelli attuali, in cui siamo di fronte a prolungati blocchi nelle assunzioni a tempo indeterminato a causa delle note ristrettezze della finanza pubblica.

Il fine specifico dell'articolo 32 soprarichiamato, rubricato “contratti di collaborazione”, è esplicitamente quello della razionalizzazione e del conseguente contenimento della spesa in un settore, quale quello del conferimento di incarichi esterni, da sempre nel mirino del legislatore che non perde occasione per circoscrivere l'ambito soggettivo entro cui le pubbliche amministrazioni possono attribuire incarichi individuali di collaborazione. Il legislatore per cercare di conseguire l'obiettivo codifica criteri e presupposti da tempo enucleati dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, elevandoli al rango normativo.

In questo breve lavoro non si vuole analizzare il disposto normativo dell'articolo nella sua globalità, ma soltanto porre l'attenzione sullo stesso laddove si dichiara che “ per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali , con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di provata competenza…”. Ed è proprio su quest'ultima espressione “ esperti di provata competenza ” che ci vogliamo soffermare per tentare un esercizio di analisi che non ha la pretesa di essere esaustivo, ma soltanto di fare da riferimento per discutere sulle modalità in cui si esplica la prassi operativa corrente delle aziende del SSN.

Concentreremo quindi il focus sull'elemento soggettivo più che su quello della prestazione, sulla quale ben pochi dubbi sussistono in ordine al requisito dell' “alta qualificazione” e quindi dell'elevata professionalità che deve essere in possesso dell'incaricando.

I quesiti di fondo che fanno un po' da trama a questa riflessione sono i seguenti: “cosa vuol dire essere un esperto di provata competenza? Cosa significa essere un “esperto” e cosa si intende per possedere una “provata competenza”? Quali caratteristiche deve avere questa figura per essere legittimamente incaricata da una pubblica amministrazione? Il requisito dell'esperienza è sostanziale per l'individuazione della fattispecie in parola? Esistono figure che pur essendo provviste di notevole competenza, tuttavia, non è detto che rientrino tra i soggetti cui è conferibile un incarico ai sensi della norma in esame?

Sulla valutazione di tutti questi aspetti il legislatore non si sbilancia molto e ci è di scarso aiuto in quanto tiene un atteggiamento decisamente silente; preferisce lasciare la parola alla giurisprudenza e agli interpreti aprendo così lo spazio ad interpretazioni spesso variegate e prive di quell'univocità che probabilmente consentirebbe una migliore realizzazione dei suoi obiettivi.

Da quello che traspare dal dettato normativo i due requisiti necessari sono rappresentati da: 1) esperienza; 2) provata competenza. Proviamo ad esaminarli separatamente, anticipando che si ritiene pacifico che entrambi gli elementi citati debbano sussistere contemporaneamente al momento dell'attribuzione dell'incarico, e dunque, anche l'assenza di una sola condizione comporta l'illiceità dello stesso incarico, con conseguente ipotesi di responsabilità del dirigente interessato, per danno erariale verso l'ente ( cfr. Corte dei Conti, sez. Riunite, n° 27 del 12/06/1998).

La difficile conciliabilità dei due attributi

Quando si parla di “esperto” la logica, nonché l'etimologia della parola stessa, rimandano immediatamente al concetto di “esperienza” come di un attributo che deve essere in possesso della figura destinataria dell'incarico. E questo a ragione, soprattutto in considerazione del fatto che si tratta di attività e di prestazioni altamente qualificate in un campo, quale quello medico, assai delicato per il valore della posta in gioco e cioè la salute, bene primario ed essenziale di ogni individuo, ed i cui risvolti sugli interessi della collettività non abbisognano certo di ulteriore illustrazione.

E' intuitivo che quando si pronuncia la parola “esperienza”, nella comune accezione si intende fare riferimento ad “un lungo periodo di esercizio e di pratica dell'attività”. L'esperienza comprende la conoscenza (ovvero la capacità ovvero ancora l'osservazione) di una cosa o di un evento, ottenuta tramite il coinvolgimento in (ovvero l'esposizione a) quella cosa o quell'evento. Tale requisito è chiaramente richiesto per garantire che l'incaricato, da un lato, abbia già affrontato nella materia una nutrita ed abbondante casistica di prestazioni altamente qualificate così da assicurarne la perizia e l'affidabilità professionale, dall'altro lato, la facilità di inserimento e l'immediata utilizzabilità nell'organizzazione dell'amministrazione conferente.

Si potrebbe dissertare sulla congruità della lunghezza del periodo di attività o sull'ampiezza della casistica trattata, allo scopo di individuare elementi concreti per integrare l'esistenza del requisito. E' questo un terreno assai fluido poiché, ad onor del vero, occorre rilevare che in discipline come le scienze mediche caratterizzate da altissima specializzazione i due elementi citati rivestono spesso confini piuttosto elastici e spesso legati a specifiche contingenze da valutare caso per caso in relazione all'incarico da conferire (es. il giovane chirurgo trapiantologo in grado di effettuare trapianti all'avanguardia e già esperto in funzione della precisa settorialità del campo di attività).

Certo riesce molto più difficile rinvenire il possesso del requisito esperienziale, che potremmo per certi versi ricondurre in qualche modo ad un' “anzianità qualificata” del soggetto, in un neo laureato appena uscito dall'Università. Nel giovane professionista, per converso, non è raro trovare come vedremo appresso, consistenti tracce dell'altro elemento e cioè un buon patrimonio di competenza in considerazione anche della freschezza della formazione accademica appena terminata.

Proprio qui risiede il nucleo centrale della riflessione sulla competenza, l'altro requisito richiesto per assegnare correttamente un contratto di lavoro autonomo ad un libero professionista. Volendo definire la competenza (competenza = conoscenze ed abilità) non in astratto e in riferimento ai contesti e alle attività di formazione, possiamo dire, schematizzando che il modello che emerge (o sembra emergere) dalla cultura e dalla prassi operativa che caratterizza la formazione universitaria in Italia e in gran parte del mondo occidentale, può essere definito modello predittivo . La competenza è data appunto da conoscenze e abilità che, sulla scorta dell'esperienza pregressa (cd. " provata competenza ”), sembrano poter assicurare specifici livelli di qualità nell'esercizio della professione medica di riferimento. La competenza descrive perciò alcuni attributi generali che vengono assunti come indicatori predittivi di performances future.

Gli esami di Stato previsti a conclusione del corso di laurea, ad esempio, sono strutturati in funzione di questo modello implicito, nel presupposto che ciò che viene certificato dall'esame non è certamente assimilabile alle performances richieste dalla professione, ma ne è ottimo indicatore predittivo.

I punti deboli di questo modello sono diversi. Primo fra tutti, il lasciare del tutto inverificata la questione del transfert operativo , nel senso che non viene mai (o quasi mai) accertato e verificato se davvero, in generale e nel caso specifico, la competenza espressa nell'esame viene efficacemente trasferita nelle situazioni operative proprie della professione.

Accanto a questo suo limite, per così dire, strutturale, il modello induce, direttamente o indirettamente, forme o momenti di genericità dell'articolazione dell'impianto curriculare, dal momento che la previsione dell'utilità futura non può che essere lasciata alla responsabilità di chi redige il curriculum. Di qui il rischio di una forte concessione a spinte convenzionali o, sul versante opposto, di fughe verso un'eccellenza del tutto sganciata dalla prassi.

Ipotesi per la coniugazione esperienza-competenza

Per tentare di superare le difficoltà dianzi segnalate coniugando adeguatamente esperienza e competenza pare emergere la necessità di tratteggiare un modello integrato che consenta di raggiungere una stretta interdipendenza fra momento formativo ed espressione effettuale della professionalità. In questo contesto prenderebbero rilievo non già i dati curriculari, ma soprattutto le loro correlazioni, sia come possibilità di integrazione fra conoscenze, fra conoscenze ed esperienze, fra conoscenze ed intenzioni, sia come possibilità di sviluppo e di crescita.

Attraverso un'accurata analisi delle performances richieste dalle caratteristiche professionali dell'incarico da attribuire e la disposizione di queste in apposite liste descrittive è possibile arrivare a definire specifici livelli di competenza, con l'obiettivo di legare a doppio filo il momento curriculare alle competenze effettivamente richieste dall'esercizio della professione e di cui il soggetto prescelto dovrà essere in possesso.

Il punto di forza del modello è dato dal fatto che procede non già dalla descrizione delle performance desiderate, ma dalle azioni richieste già nell'esperienza formativa e in quella dell'esercizio professionale, così da evitare concessioni all'artificialismo che indurrebbe una sorta di estraneità del momento formativo dal contesto lavorativo effettivo.

Nella descrizione sarà opportuno prestare particolare attenzione ad evitare una segmentazione eccessiva delle competenze che ne determinerebbe un'indesiderata atomizzazione con rischi di difficoltà in sede applicativa. Altrettanta cura dovrà essere prestata nella verifica circa la capacità del soggetto di ricostruire in unità – e quindi di integrare – le competenze accertate nella forma frazionata, nonché la possibilità di transfert cognitivo e/o operativo delle stesse.


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