L'occupazione appropriativa (o acquisitiva)
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Articolo del 01/08/2006 Autore Avv. Salvatore Magra Altri articoli dell'autore


L'istituto in esame trova un'articolata configurazione in una pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione del 1983 (sentenza n° 1464-1983).

Prima di tale importante pronunzia, la giurisprudenza ha ripetutamente esaminato ipotesi, verificatesi in concreto, di costruzioni di opere pubbliche all'interno di un'area, illegittimamente occupata dalla Pubblica Amministrazione, ed è pervenuta a divergenti conclusioni, in merito alle conseguenze giuridiche, derivanti da siffatte condotte della P.A..

Una prima tesi, partendo dalla rilevanza dell'illegittimità dell'occupazione, concludeva nel senso che l'Amministrazione fosse tenuta a restituire il terreno al legittimo proprietario, residuando un diritto al risarcimento del danno, nell'ipotesi in cui la restituzione fosse inattuabile. Peraltro, i fautori di altra ricostruzione osservavano come fosse poco persuasivo configurare una sopravvenuta impossibilità di restituire l'immobile. Un terza opinione faceva derivare dalla costruzione dell'opera un nuovo bene pubblico, con il correlativo diritto, da parte della Pubblica Amministrazione, di acquistarne la proprietà, e il contestuale obbligo di risarcire il danno al privato proprietario, il quale, pertanto, restava privato della possibilità di ottenere la restituzione dell'opera.

E' questo, in sostanza, l'orientamento, recepito dalla pronunzia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in conformità al quale si sviluppa l'istituto dell'occupazione appropriativa. La Corte di Cassazione è indotta a contemperare i problemi legati alla perdita della proprietà, con il riconoscimento di un'adeguata riparazione sul piano economico del'ex proprietario.

La sentenza delle SS.UU. della Cassazione 1464-1983 (2) ha stabilito che, perché ricorra l'istituto in esame, deve riscontrarsi l'occupazione di un immobile da parte dell'Amministrazione, la contestuale illegittimità dell'occupazione stessa o per illegittimità del provvedimento autorizzatorio o per il sopravvenuto decorso del termine di durata massima della procedura espropriativa (cinque anni).

E', altresì, indispensabile accertare se il bene occupato sia stato, o no, irreversibilmente trasformato. In caso negativo (assenza di trasformazione irreversibile), il privato può agire in via petitoria o possessoria, ai fini di ottenere la restituzione del bene; in caso contrario, l'unico rimedio accordato è quello del risarcimento del danno, derivante dall'irreversibile trasformazione del bene, essendosi verificata, proprio a seguito di quest'ultima, l'occupazione appropriativa.

L'idea di fondo, che determina l'elaborazione dell'istituto in esame, si sviluppa sul notevole rilievo, attribuito alla realizzazione dell'opera pubblica, la quale s'inserisce all'interno di una procedura espropriativa. Questo giustifica la concentrazione del potere dominicale nella sfera giuridica di un unico soggetto, vale a dire la Pubblica Amministrazione. La realizzazione dell'opera pubblica deve, peraltro, essere integrata dalla dichiarazione di pubblica utilità, la quale è un provvedimento formale, che attesta il rilievo concreto dell'opera pubblica (l'assenza di dichiarazione di pubblica utilità comporta, come si vedrà più diffusamente appresso, la presenza di un'occupazione usurpativa, e non appropriativa). Pertanto , la conclusione essenziale , che emerge nel pensiero delle Sezioni Unite della Cassazione, le quali avallano l'istituto dell'occupazione appropriativa , è nel senso che la costruzione dell'opera pubblica, se accompagnata da una dichiarazione di pubblica utilità, preclude la possibilità , per il privato, di ottenere la restituzione dell'opera, residuando per quest'ultimo soltanto la possibilità di ottenere un congruo risarcimento del danno. Pertanto, è radicalmente esclusa l'operatività dell'occupazione appropriativa-accessione invertita quando, in concreto, si riscontrino meri comportamenti di fatto della Pubblica amministrazione, non collegati a un'attività amministrativa autoritativa.

Si chiarirà appresso come questa convinzione, espressa dalla Corte di Cassazione nella sopra citata sentenza del 1983, verrà, nella sostanza, ribaltata dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, e dalla disciplina, che emerge dall'attuale art. 43, Testo Unico in materia di espropriazioni (risalente al 2001), il quale subordina l'impossibilità, per il privato, di pretendere la restituzione del bene alla previa emanazione di un legittimo provvedimento amministrativo di acquisizione coattiva sanante , il quale dev'essere preceduto da una rigorosa valutazione degli interessi, coinvolti nella vicenda.

L'istituto dell'occupazione appropriativa riposa su basi equitative, in considerazione dell'impossibilità di fatto, per il privato, di ottenere la restituzione del suolo occupato, quando il medesimo sia stato irreversibilmente trasformato, per effetto della costruzione di un'opera pubblica sul medesimo. Nella contrapposizione fra interesse pubblico e interesse privato, è attribuita rilevanza prevalente al primo.

Le Sezioni Unite della Cassazione utilizzano, per (presunta) affinità di ratio, (v. anche infra) i princìpi, relativi alla c.d. “ accessione invertita ” (cfr. art. 938 cod. civ.). L'istituto dell'accessione, nella sua struttura consueta, determina l'unificazione, in un unico soggetto, della proprietà del suolo e dell'edificio, costruito su di esso. Ci si esprime in termini di “accessione invertita”, perché, di regola, prevale la posizione del proprietario del suolo, mentre, nella nostra vicenda, prevale la posizione del proprietario dell'opera, vale a dire quella della Pubblica Amministrazione. Pertanto, nella specifica ipotesi dell'accessione invertita, si assiste ad un capovolgimento, rispetto alle consuete regole in materia di accessione, nel senso che il proprietario dell'opera, realizzata sull'altrui terreno, diviene proprietario del medesimo terreno.

Da quanto adesso scritto discende, come anche è stato affermato più volte dalla giurisprudenza, che la materiale costruzione dell'opera pubblica non è, di per sé, sufficiente a determinare l'occupazione appropriativa, potendo il privato, proprietario dell'area occupata, in ipotesi di mero comportamento della Pubblica Amministrazione, e in assenza di una contestuale dichiarazione di pubblica utilità, domandare la restituzione del bene, ancorché esso sia stato irreversibilmente trasformato. Va osservato che, per configurare l'occupazione appropriativa, non basta la pura e semplice presenza di una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, ma occorre che la medesima sia emanata, in conformità a legge, nel senso che devono sussistere i presupposti legislativi, affinché la Pubblica Amministrazione possa esercitare la potestà espropriativa, ivi compresi i termini di inizio e conclusione dei lavori. Non è, invece, necessaria l'emanazione di un decreto di esproprio, il quale può anche mancare sin dall'inizio, o venir meno, a seguito di annullamento (giurisdizionale o in autotutela da parte della P.A.).

La premessa, da cui parte la Cassazione, per legittimare l'istituto dell'occupazione acquisitiva, è il rifiuto della presenza simultanea di due diritti di proprietà, l'uno, di cui sia titolare la Pubblica Amministrazione, sull'opera pubblica realizzata, l'altro, di cui sia titolare il privato sul fondo occupato. L'irreversibile trasformazione del fondo è dalla Cassazione qualificata in termini di “ illecito istantaneo con effetti permanenti ”, in quanto, nel momento in cui essa è realizzata, diviene parte integrante dell'area occupata (gli effetti permanenti dell'illecito, pertanto, derivano dall'”irreversibilità” della medesima trasformazione).

Opera pubblica è, secondo la Corte di Cassazione, solo quella realizzazione, suscettibile, per le sue peculiarità, di entrare a far parte del demanio e del patrimonio indisponibile. Deve trattarsi di una costruzione, avente un'originaria vocazione a divenire bene pubblico. Sempre la Corte di Cassazione ha sostenuto che non rientra nel concetto di opera pubblica quella, di pertinenza del privato, non ascrivibile al demanio o al patrimonio indisponibile, nonostante la medesima presenti una qualche utilità per la collettività (cfr. Cass. 10-06-1998, n. 3940, Cass 11-06-1990, n. 2710). La tesi, sostenuta dalla Cassazione, è stata criticata da una parte della dottrina, la quale ha osservato come non esista un puntuale enunciato normativo, che subordini il carattere pubblico di un'opera al suo inquadramento all'interno del demanio o del patrimonio indisponibile (3).

Occorre riflettere su quando possa ritenersi realizzata un'irreversibile trasformazione del bene. Secondo la Cass. SS.UU, 16 settembre 1992, n. 10577 e la Cass. 13 gennaio 1994, n. 301, si ha trasformazione irreversibile, quando le componenti strutturali dell'edificio siano state integralmente realizzate, anche qualora debbano ancora compiersi determinati interventi accessori (in senso contrario a questa tesi, cfr. Cass. 3 febbraio 1993, n. 1302). Secondo la Cassazione 13 Luglio 1994, n. 6561, occorre dare prevalenza alla chiara percepibilità di un interesse pubblico, concretamente realizzato a seguito della costruzione dell'opera pubblica. Ulteriore parametro utilizzabile è la valutazione comparativa fra costi da affrontare, per completare l'opera e costi, che comporterebbe la rimessione in pristino, anche tenendo conto delle risorse già investite.

La sentenza delle Sezioni Unite in esame è stata sottoposta a penetranti critiche (4), con riguardo alla constatata creazione, attraverso la medesima, di un nuovo modo di acquisto della proprietà, a titolo originario, per di più determinato da un fatto illecito. Le critiche si sono soprattutto concentrate sulla contestazione della congruità del ricorso ai princìpi, in materia di accessione invertita, per legittimare l'istituto dell'occupazione appropriativa. Al riguardo, occorre riflettere sulle sostanziali differenze, esistenti fra la disciplina dell'accessione invertita e i presupposti dell'occupazione appropriativa.

L'accessione invertita presuppone la buona fede del costruttore dell'opera su suolo altrui, mentre l'occupazione appropriativa configura un illecito aquiliano, compiuto dalla Pubblica Amministrazione. La “buona fede”, cui fa riferimento l'art. 938, consiste nel convincimento del costruttore di edificare sul proprio suolo e di non commettere alcuna usurpazione. La buona fede del costruttore deve, secondo la giurisprudenza, permanere fino al completamento della costruzione e dev'essere dimostrata dal costruttore, non potendosi presumere. Si comprende agevolmente che, ove manchi la buona fede, non può considerarsi, in concreto, operativo l'istituto dell'accessione invertita, pur sussistendo gli altri presupposti di legge, di cui all'art. 938 c.civ.. Analogo ragionamento non può essere, invece, formulato per l'occupazione acquisitiva, la quale prescinde in modo totale dalla buona fede dell'Amministrazione agente.

Si aggiunga che l'occupazione appropriativa opera, a prescindere da una manifestazione di volontà contraria da parte del privato, proprietario del suolo, mentre l'accessione invertita presuppone l'inerzia di quest'ultimo, il quale ha facoltà di fare opposizione entro tre mesi, dal giorno in cui ebbe inizio la costruzione. Va tenuto presente, per completezza di esposizione, che la mancata opposizione del proprietario del suolo parzialmente occupato non comporta automaticamente la buona fede del costruttore, intesa come ragionevole convincimento di avere diritto sulla porzione occupata e, quindi, di non commettere usurpazione (cfr. Cass. 15 dicembre 1994, n. 10784).

Nell'occupazione appropriativa, inoltre, il trasferimento di proprietà avviene, per effetto dell'irreversibile trasformazione del fondo, mentre nell'accessione invertita esso consegue a una valutazione, compiuta dall'Autorità giudiziaria, la quale, tenuto conto delle circostanze, può attribuire al costruttore la proprietà dell'edificio e del suolo occupato. La pronunzia giudiziale ha natura costitutiva, nel senso che il passaggio di proprietà della porzione di suolo occupato dal precedente proprietario al costruttore avviene, per effetto della sentenza del Giudice (Cass. 31 Marzo 1987, n. 3103). Si consideri, altresì, che solo nell'accessione invertita l'occupante è tenuto al pagamento di un'indennità al privato, pari al doppio del valore venale del fondo; nell'occupazione acquisitiva, invece, almeno nella sua originaria configurazione, l'Amministrazione è tenuta al risarcimento del danno nella misura del valore del suolo, salva la prova di ulteriori danni.

Emerge chiaramente, almeno ad avviso di chi scrive, che accessione invertita e occupazione acquisitiva o appropriativa si configurano come istituti profondamente diversi, con notevoli differenze nella disciplina applicabile (5). Questa palese differenza di presupposti di applicazione non sembra giustificare una loro automatica assimilazione, la quale deriva da un'applicazione analogica della disciplina dell'art. 938 c. civ .. In ogni modo, va preso atto che, dopo l'emanazione della sentenza del 1983 delle Sezioni Unite, non sono mancate adesioni della giurisprudenza nel senso della riconducibilità dell'istituto dell'occupazione appropriativa all'interno dell'accessione invertita.

Questa ultima osservazione, peraltro, non completa la descrizione del quadro giurisprudenziale, venutosi a comporre dopo la sentenza 1464-1983. Occorre aggiungere che talune Sezioni Semplici della Cassazione, in un momento successivo, si discostano dalla decisione 1464 delle Sezioni Unite, per la deroga da essa apportata al principio del numero chiuso dei modi di acquisto della proprietà a titolo originario.

La Cass. 3282-1987 afferma che alle conclusioni, cui sono giunte le Sezioni Unite, può giungersi anche non aderendo alla ricostruzione del fenomeno in termini di occupazione acquisitiva, ma ritenendo che, dall'azione di risarcimento danni proposta dal privato nei confronti della P.A., per l'occupazione del bene, sia desumibile la volontà del privato di abbandonare il diritto di proprietà, in favore dell'occupante ( rinunzia abdicativa ). La richiesta risarcitoria, implicitamente, contiene la rinunzia al diritto di proprietà. Per sostenere la descritta ricostruzione, tale giurisprudenza utilizza, come principale argomento normativo, l'art. 1070 cod. civ., il quale disciplina l'” abbandono del fondo servente ”, che comporta la rinunzia, da parte del proprietario del fondo servente, del diritto dominicale sul suo fondo, a favore del proprietario del fondo dominante.

Diversa, ancora, la ricostruzione della Cass. 7210-1990, la quale rileva come il profilo dello spossessamento, che è un illecito, e legittima il ricorso al G.O. per il risarcimento, non si trovi in alcun nesso di causalità con il momento dell'acquisizione del bene, che è, invece, conseguenza dell'ultimazione dell'opera e della destinazione effettiva all'uso pubblico. L'esecuzione dell'opera trova, invece, nello spossessamento una semplice occasione del suo verificarsi. Sempre la Cass. 7210-1990 ritiene che il privato sarebbe titolare di un diritto personale “ a una somma di denaro, che rappresenta il valore venale del bene perduto, nel momento in cui questo, ultimata l'opera, ne è divenuto parte integrante”.

Tale diritto, insensibile alle successive vicende del bene, si prescrive, come qualsiasi altro diritto personale di credito, nel termine ordinario decennale, di cui all'art. 2946 c. civ..

Sempre negli anni '90, la Cassazione tenta di superare le obiezioni, suscitate dall'utilizzo dei princìpi, riguardanti l'accessione invertita, ricostruendo l'istituto in esame in termini di “ espropriazione sostanziale ”. La vicenda dell'occupazione è scissa in due fasi: in un primo momento, l'Amministrazione spossessa, senza esserne legittimata, il privato di un bene, commettendo così un illecito; in un secondo momento, l'Amministrazione utilizza l'area illegittimamente occupata, attuando una trasformazione irreversibile della medesima, attraverso la realizzazione dell'opera pubblica. In ogni modo, le Sezioni Unite (sentenza 12456-1992) hanno criticato la c.d. “espropriazione sostanziale”, reputando artificiosa la distinzione fra illecito spossessamento e lecita acquisizione della proprietà (cfr. art. 938 c. civ.).

Sono stati espressi dubbi, in relazione alla compatibilità dell'istituto in esame con la Costituzione, in particolar modo con riferimento alla riserva di legge, in materia di espropriazione, contenuta nell'art. 42 Cost., proprio perché l'occupazione appropriativa non è prevista dalla legge. I dubbi di compatibilità con la Costituzione sono stati rafforzati dall'osservazione, secondo la quale legittimare l'occupazione appropriativa comporta il sorgere di un modo di acquisto della proprietà, ulteriore e diverso, rispetto a quelli disciplinati dal codice civile, per di più basantesi su un comportamento illegittimo.

Va osservato, in ogni modo, che, esistono taluni argomenti normativi, che attribuiscono una legittimazione “ de jure ” all'istituto in esame. Fra essi, assume particolare rilievo l'art. 3 della legge 458-1988 , sull'edilizia residenziale agevolata e convenzionata, il quale prevede il diritto al risarcimento del danno, in favore del proprietario del terreno utilizzato, in caso di annullamento del provvedimento espropriativo, con esclusione della retrocessione del bene. Può rilevarsi che, attraverso tale disposizione, l'istituto dell'occupazione appropriativa è esteso anche a ipotesi, in cui il provvedimento espropriativo non è emanato. La disposizione adesso citata rende applicabile la fattispecie acquisitiva–estintiva, di elaborazione giurisprudenziale, anche all'ipotesi, in cui l'iniziativa è assunta da soggetti privati, per realizzare opere di edilizia convenzionata o agevolata, che certamente non possono qualificarsi beni demaniali o patrimoniali indisponibili. Si aggiunga che la Consulta, con la sentenza 486-1991, ha sancito l'incostituzionalità dell'art. 3 legge 458 citato, nella parte in cui non estende la sua vigenza ai casi di mancata emanazione del provvedimento espropriativo. Si perviene, attraverso tale percorso, all'attribuzione di un rilievo generale all'occupazione appropriativa.

Va formulata qualche osservazione sulla tutela giurisdizionale del privato, il quale subisca un'occupazione appropriativa. In una prima fase, vale a dire prima dell'emanazione del decreto legislativo 80-1998, la richiesta del risarcimento dei danni o di restituzione del bene è stata ritenuta di pertinenza del Giudice ordinario, residuando una competenza del Giudice amministrativo in relazione alla richiesta, talvolta formulata, di attuazione del giudicato di annullamento del decreto di esproprio. Non sussistevano dubbi, relativi alla giurisdizione del Giudice ordinario, per le questioni risarcitorie, in quanto, in caso di occupazione usurpativa, il mero comportamento dell'Amministrazione a interesse legittimo del mero comportamento del proprietario; nell'ipotesi di occupazione appropriativa, il decreto di esproprio non era emanato entro i termini, e in tal caso neppure si poteva porre un problema di degradazione, o la caducazione del decreto di esproprio comportava il riespandersi del diritto originariamente affievolito. Può aggiungersi, in ogni modo, che il ragionare in termini di degradazione del diritto soggettivo ad interesse legittimo o di espansione dell'interesse, il quale ridiventa diritto (si adopera l'espressione “diritti in attesa di espansione), forse, non rende appieno l'essenza dei procedimenti ablatori, in cui vi è una contestuale presenza di diritti soggettivi e interessi legittimi, piuttosto che la trasformazione di una medesima posizione soggettiva da diritto a interesse e viceversa.

Per completezza, può osservarsi che il deterrente principale per dissuadere la Pubblica amministrazione dalle occupazioni illegittime era rappresentato dall'onere economico, assai più elevato da affrontare, per risarcire il privato, il quale avesse subìto un'occupazione sine titulo, in quanto, in tale ipotesi, l'Amministrazione doveva integralmente risarcire il danno. Nell'espropriazione rituale si applicava un criterio risarcitorio meno rigoroso, consistente nella “semisomma del valore venale del terreno e del reddito dominicale del terreno” (cfr. art. 5 bis, d.l. 353 1992). La Corte costituzionale, adìta per valutare la legittimità della diversità di trattamento, con la sentenza 442-1992, ha giudicato congrua la diversa consistenza dell'obbligo risarcitorio della Pubblica Amministrazione, secondo che venga in considerazione un'espropriazione rituale, o un'occupazione illegittima, in quanto le due situazioni sono sostanzialmente diverse. In ogni modo, va anche ricordato che, sia pure per un breve lasso di tempo, il criterio, di cui all'art. 5 bis , è stato considerato dal Legislatore applicabile anche al danno, derivante da occupazione appropriativa, a seguito della modifica dell'art. 5 bis, comma 6, legge 359-1992, attuata con l'art. 1, comma 65, legge 28 Dicembre 1995, n. 549.

L'omologazione fra entità dell'obbligo risarcitorio da occupazione illegittima ed espropriazione rituale è durata poco, in quanto la sentenza n. 369-1996 della Corte costituzionale ha riportato la situazione all'epoca anteriore alla sopra citata modifica. La Consulta, riferendosi agli artt. 3 e 42 Cost., ha escluso esista un principio costituzionale, il quale garantisca la puntuale commisurazione dell'entità del risarcimento alla perdita subìta.

L'entrata in vigore degli artt. 34 e 35 del d. legislativo n. 80-1998, e dell'art. 7 l. 205-2000 , ha determinato numerosi dubbi sull'assetto della giurisdizione. Tale normativa attribuisce l'” urbanistica ” alla Giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, definendo la medesima come “ attività inerente alla gestione del territorio ”, residuando una competenza del Giudice ordinario solo per le controversie in materia d'indennità. Per completezza, va precisato che, secondo un'opinione giurisprudenziale (cfr., per es., Cass. 18 ottobre 1999, n. 10159) né l'offerta d'indennità provvisoria, né il riconoscimento dell'obbligazione indennitaria, da parte della P.A., sono in grado di interrompere la prescrizione dell'azione risarcitoria, in caso di occupazione appropriativa. Altra giurisprudenza ha ritenuto che, qualora l'occupazione non sia stata seguita dalla tempestiva emissione del decreto di esproprio, la correlativa istanza di corresponsione di detta indennità rappresenta un atto interruttivo della prescrizione quinquennale. L'opinione è argomentata, osservando che se manca il decreto di esproprio non può sorgere il diritto all'indennità e, pertanto, l'interruzione della prescrizione potrà riferirsi solamente al diritto al risarcimento del danno; analoga efficacia interruttiva della prescrizione dovrà riconoscersi agli atti (per es. istanza di messa in mora), con cui gli interessati avevano chiesto il pagamento dell'indennità di esproprio.

Le SS.UU. 21-07-1999 n. 485 hanno ritenuto che la comunicazione dell'avvenuto deposito, la determinazione e l'offerta dell'indennità di esproprio siano idonee ad interrompere il decorso della prescrizione del diritto al risarcimento del danno, ex artt. 2943 e 2944 c.civ..

Prima della sentenza 204-2004 della Corte costituzionale, secondo un'opinione, l'ampia formulazione dell'art. 34, D.Lgs. 80-1998 rispondeva all'intento di devolvere a un unico Giudice tutte le controversie, relative alla materia urbanistica, a prescindere dall'impugnazione di un provvedimento. Si sosteneva, inoltre, che le richieste risarcitorie rientrassero nella giurisdizione di legittimità.

La Cass. SS.UU. 6 Giugno 2003 si discostava da quest'impostazione, sostenendo che l'attività amministrativa, per rientrare nella nozione di urbanistica, dovesse esser connessa all'esplicazione di una volontà provvedimentale. In termini generali, l'assenza di potere era individuata nell'occupazione usurpativa e, pertanto, la giurisdizione, in quest'ipotesi, era radicata presso il G.O.. Le controversie risarcitorie in materia di occupazione acquisitiva, invece, erano considerate di competenza del Giudice Amministrativo, in forza del collegamento con una volontà provvedimentale.

E' noto, la sentenza n° 204-2004 della Corte Costituzionale, rimettendo in discussione il criterio del riparto di giurisdizione per blocchi di materie e comprimendo l'ambito della giurisdizione esclusiva della P.A., ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 34 citato, nella parte in cui estende la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo all'urbanistica, anche per quanto riguarda i meri comportamenti. Tale importante pronunzia della Corte Costituzionale ripropone il problema del riparto di giurisdizione, in relazione alla tematica, che ci occupa in questo articolo.

Si è sopra, incidentalmente, osservato come non ci si possa esprimere in termini di occupazione appropriativa, quando manchi o sia annullata la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. Analogo discorso può formularsi, ove la dichiarazione stessa sia priva dei termini, iniziale e finale, dell'espropriazione e del completamento dell'opera pubblica. In particolare, secondo la Cassazione 1907-1997, l'approvazione di un'opera pubblica, con dichiarazione di pubblica utilità implicita, e priva dei sopra detti termini, è atto, affetto da carenza di potere in concreto e, anche in siffatte vicende, occorrerà esprimersi in termini di occupazione usurpativa . Più in particolare: la sentenza 204-2004 della Corte costituzionale ha portato a una distinzione fra occupazione usurpativa “pura”, vale a dire caratterizzata dalla completa assenza di una dichiarazione di pubblica utilità e un'occupazione usurpativa “spuria”, in cui il titolo legittimante l'Amministrazione alla procedura espropriativa sia ritirato o annullato.

Da quanto adesso esposto, si comprende che la nostra giurisprudenza tiene ben presente la distinzione fra i casi, in cui l'irreversibile trasformazione del fondo è avvenuta senza una regolare procedura espropriativa, ma in costanza di dichiarazione di p.u. (occupazione acquisitiva) da quelli in cui l'irreversibile trasformazione del fondo è avvenuta senza che vi fosse una dichiarazione di p.u. dell'opera realizzata (occupazione usurpativa).

La Corte europea dei Diritti dell'Uomo ha fortemente criticato questi istituti, sostenendo, fra l'altro, che sussiste un contrasto con le norme convenzionali comunitarie e ribaltando, proprio attraverso tale tesi, l'idea, che emerge dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione italiana, secondo la quale sussiste una stretta connessione fra la dichiarazione di pubblica utilità e la trasformazione irreversibile del fondo.

Più in particolare, nelle pronunzie “ Belvedere Alberghiera” S.r.l. c. Italia” e “Carbonara e Ventura c . Italia ” (entrambe del 2000) si rileva il contrasto con l'art.1, Protocollo Convenzione europea dei Diritti dell'uomo, secondo il quale nessuno può essere privato della sua proprietà, se non per causa di pubblica utilità, e nelle condizioni previste dalla legge e dai princìpi generali del diritto internazionale. L'affermata violazione di siffatta disposizione è argomentata dalla Corte di Strasburgo, sostenendo l'incompatibilità dell'occupazione appropriativa con il principio di legalità, poiché le cause di perdita del diritto di proprietà devono ricollegarsi a puntuali enunciati normativi, agevolmente rinvenibili dal privato, in quanto il subordinare la possibilità di perdita del diritto di proprietà a presupposti, non contemplati dalla legge contrae in maniera inaccettabile la possibilità di tutela giurisdizionale del privato. Pertanto, l'accessione invertita contrasta con il principio di legalità, inteso come preminenza del diritto scritto, rispetto alle costruzioni giurisprudenziali. Il contrasto con il principio di legalità è, nella ricostruzione effettuata dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, fortemente accentuato, proprio perché la perdita del diritto di proprietà, da parte del privato, discende, nella specifica ipotesi, da una condotta illecita della Pubblica Amministrazione.

Va aggiunto che spetta all'ordinamento interno l'individuazione dei mezzi di tutela, nelle ipotesi in cui l'acquisizione del bene sia divenuta “ sine titulo ”: tali mezzi, peraltro, devono collegarsi in un quadro normativo chiaro. La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo puntualizza, in consonanza con la posizione della giurisprudenza amministrativa italiana, che il “fatto” della realizzazione dell'opera pubblica non preclude la restituzione dell'area illegittimamente espropriata, indipendentemente dal fatto se si tratti di occupazione usurpativa o appropriativa.

La medesima Corte Europea rileva, inoltre, come le modalità, attraverso le quali è possibile, per il privato, domandare il risarcimento del danno si presentino prive di una sufficiente protezione degli interessi di quest'ultimo. Può osservarsi, in primo luogo, che il termine di prescrizione quinquennale, per esperire l'azione risarcitoria, decorre dal momento dell'”irreversibile trasformazione del bene”, il quale, data la vaghezza del concetto, non è suscettibile di individuazione certa. La stessa Corte europea ha, inoltre, con energia rimarcato che un'effettiva tutela sostanziale del privato può sussistere, solo ove vi sia un risarcimento che copra interamente il danno, subìto dal privato.

Secondo la Corte, altresì, l'accessione invertita, anche nella forma dell'occupazione acquisitiva, non rispetta i princìpi di legalità e certezza, e impedisce di mantenere un giusto equilibrio fra la salvaguardia del diritto di proprietà e l'interesse pubblico (C. E. D. Uomo, 7 Agosto 1998, 30 Maggio 2000).

Il Legislatore italiano ha tenuto conto della penetrante critica, mossa dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo all'istituto dell'occupazione appropriativa, proponendosi di costruire una disciplina sufficientemente trasparente, la quale tenga conto della lesione della sfera giuridica del privato espropriato. Ci si è resi conto, anche, anzi soprattutto, sulla base delle indicazioni, provenienti dalla giurisprudenza della Corte Europea, che può pervenirsi a un'espropriazione sostanziale di un'area di proprietà privata, da parte dell'Amministrazione solo in presenza di un'esplicita disciplina, contenuta nella legge. Occorre, inoltre, che l'espropriazione non sia automatica, ma consegua a una congrua valutazione dell'interesse pubblico, che giustifichi la medesima. E', inoltre, opportuno che tale valutazione sia contenuta in un provvedimento amministrativo, impugnabile presso un'Autorità Giudiziaria e che il privato sia integralmente risarcito del pregiudizio subìto.

In ogni modo, l'occupazione acquisitiva e usurpativa costituiscono il sostrato dell'istituto, delineato dall'art. 43, TU. Espropriazione (D.P.R. 8-6-2001 n. 327). Tuttavia, si tratta di un istituto diverso. L'elemento di divergenza più evidente riguarda il trasferimento della proprietà, che è l'effetto giuridico connesso al dato materiale dell'irreversibile trasformazione del fondo, nelle ipotesi di occupazione appropriativa.

Nell'art. 43 è espressamente previsto il potere di acquisizione, ma il trasferimento della proprietà non è ancorato all'irreversibile trasformazione del bene originario, ma all'adozione di un provvedimento amministrativo di acquisizione del bene immobile al patrimonio indisponibile, con il contestuale diritto del proprietario al risarcimento dei danni. Presupposti per l'emanazione dell'atto sono la modifica del bene e la sua utilizzazione per scopi di pubblico interesse. Si comprende agevolmente, sul piano interpretativo, che la modifica del bene è un qualcosa di meno intenso, rispetto alla radicale trasformazione del medesimo.

Il provvedimento, che dispone l'acquisizione coattiva sanante, è discrezionale, e si collega a una “previa valutazione degli interessi in conflitto”, la quale implica la non automatica prevalenza dell'interesse pubblico sull'interesse privato, ma la prevalenza di uno dei due sull'altro, in ragione delle caratteristiche della singola vicenda concreta.

Il provvedimento, con il quale è disposta l'acquisizione coattiva, può impugnarsi presso il Giudice amministrativo, in relazione all'entità del danno da risarcire al privato; in tal caso, l'Amministrazione può richiedere che il Giudice, in caso di fondatezza del ricorso, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione senza limiti di tempo. Va precisato che il Giudice, nonostante l'eventuale annullamento dell'atto, con il quale era stata disposta l'acquisizione coattiva, può egualmente disporre che il bene non sia restituito al privato, al quale andrà soltanto risarcito il danno.

Per completezza, va citata la fondamentale pronunzia dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, la quale, con la decisione n° 2 del 2005, in base alla quale, in assenza di un formale (e legittimo) provvedimento d'acquisizione dell'area non può esser preclusa la restituzione del bene al privato.

L'azione, volta alla restituzione del bene, trova la sua naturale sede all'interno del giudizio di ottemperanza, realizzandosi, attraverso esso, un adeguamento dello stato di fatto allo stato di diritto. Si aggiunga che la restituzione del bene non è preclusa dall'avvenuta realizzazione dell'opera pubblica . Questo importante principio, oltre ad essere ribadito dalla sentenza dell'Adunanza Plenaria n° 2-2005 del Consiglio di Stato, è contenuto in precedenti pronunzie (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 450 e n. 2280 del 2002, n. 5820 del 2003, n. 950 del 2004). La restituzione del bene, nonostante l'avvenuta realizzazione dell'opera pubblica, è strumento tendenzialmente preferito dall'ordinamento, nell'attuale situazione legislativa, rispetto al risarcimento per equivalente.

Pertanto, l'Amministrazione non potrà invocare l'eccessiva onerosità per il pubblico interesse o il pregiudizio per l'economia nazionale, come presupposti, che legittimino la mancata restituzione dell'area occupata, ove manchi un provvedimento di acquisizione coattiva e non sia formulata un'apposita domanda in giudizio.

L'art. 43 T.U., altresì, elimina la distinzione fra occupazione appropriativa e usurpativa, perché la valutazione della rilevanza dell'interesse pubblico è effettuata ex post , e pertanto la dichiarazione di pubblica utilità non è più un presupposto indefettibile per l''acquisizione al patrimonio pubblico, senza decreto di esproprio valido ed efficace.

Può affermarsi, in coerenza con quanto sopra esposto, che nell'ipotesi di illegittimità della procedura espropriativa e di realizzazione dell'opera pubblica, l'unico strumento, per precludere la restituzione del bene, è l'emanazione di un legittimo provvedimento di acquisizione, ex art. 43 T.U. espropriazione, non essendo sufficiente l'avvenuta realizzazione dell'opera pubblica.

Gli orientamenti, sviluppati nella pronunzia dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sono ripresi anche nella sentenza 30 Gennaio 2006 del Consiglio di Stato, Sezione Quarta.

La pronunzia, adesso citata, nasce dall'impugnazione di una sentenza, la quale aveva sostenuto che la specialità del giudizio di ottemperanza comporta il doversi ritenere inammissibile una domanda risarcitoria, proposta per la prima volta in sede di giudizio di ottemperanza. Questa conclusione è sostenuta sia per l'esigenza del rispetto del doppio grado di giudizio, sia per l'esigenza di una cognizione piena, in relazione all' an della pretesa risarcitoria. La sede naturale della pretesa risarcitoria dovrebbe individuarsi nel Giudice della cognizione.

Già l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n° 2 del 2005 ha sostenuto che la restaurazione, domandata nella sede dell'ottemperanza, deriva dall'effetto ripristinatorio, tipico della sentenza di annullamento, il quale è azionabile, analogamente a quello conformativo, attraverso il rimedio dell'ottemperanza.

L'annullamento, di per sé, non è sufficiente come strumento di tutela e comporta solo la demolizione degli atti impugnati, in quanto esso, di per sé, non è in grado di modificare la realtà fenomenica. La tutela demolitoria dev'essere completata da quella conformativa, in modo tale da attribuire una tutela sotto ogni aspetto completa, nei confronti del soggetto leso.

L'art. 7, comma 3° legge TAR, così come riformulato dalla legge 205-2000, prevede, attualmente, anche il potere del Giudice Amministrativo di condannare l'Amministrazione al risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, oltre che per equivalente. Pertanto, il Consiglio di Stato, nella decisione 30 Gennaio 2006, già citata, ribalta la tesi, sostenuta dal Giudice di 1° grado, ritenendo che non residuano dubbi sulla competenza del Giudice dell'ottemperanza, rispetto alla richiesta di restituzione-risarcimento, in fase di ottemperanza all'annullamento degli atti espropriativi.

L'adeguamento dello stato di fatto allo stato di diritto può ottenersi o con la restituzione dei beni, accompagnata o no dalla rimessione in pristino, o mediante diverse modalità di esecuzione in forma specifica, individuate dal Giudice dell'ottemperanza nell'esercizio della giurisdizione di merito.

L'obbligo di restituzione al privato del bene illegittimamente espropriato permane, anche quando sia intervenuta la realizzazione dell'opera pubblica. La tutela in forma specifica, ove possibile in fatto e richiesta dalla parte, prevale in ogni caso sulla tutela per equivalente (cfr., Consiglio di Stato., IV, 2280 del 2002 e 950 del 2004).

Può ritenersi che la reintegrazione in forma specifica, disciplinata dal diritto amministrativo, si diversifica, rispetto a quella, di cui all'art. 2058 del codice civile, in quanto alla prima non si applica, o si applica in modo assai più sfumato, il limite dell'eccessiva onerosità, di cui al medesimo art. 2058, nonché quello del pregiudizio all'economia nazionale, di cui all'art. 2933 c. civ..

Il Consiglio di Stato, nella pronunzia del 2006 in esame (6), ribadisce che il superamento dell'orientamento, il quale considerava la costruzione dell'opera pubblica come impedimento alla pretesa del privato di ottenere la restituzione dell'area espropriata illegittimamente, deriva dall'evoluzione, assunta in materia, dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, la quale, come già rilevato, qualifica il “fatto” dell'avvenuta realizzazione dell'opera pubblica all'interno dell'area occupata come tale da non precludere la richiesta di restituzione, indipendentemente dalla circostanza che, nel caso concreto, si sia in presenza di un'occupazione appropriativa o usurpativa.

Nel giudizio amministrativo di ottemperanza, si agisce per la restituzione dell'area, previa riduzione in pristino. La domanda di restituzione si collega all'effetto ripristinatorio della sentenza di annullamento, il quale comporta la necessità di adeguare lo stato di fatto allo stato di diritto. Nella vicenda in esame, il Giudice amministrativo di 1° grado aveva reputato preclusa la possibilità di presentare domanda di restituzione, in quanto nell'anno 1983 era stata esperita domanda risarcitoria, presso il Tribunale di Salerno. Secondo il Giudice di 1° grado, tale istanza di risarcimento avrebbe comportato un'implicita rinunzia alla proprietà dell'area espropriata. Il Consiglio di Stato si discosta da questa posizione, la quale vanifica il richiamo alla completa tutela della proprietà, più volte ribadito dalla Corte Europea dei diritti dell'Uomo. Il Consiglio di Stato, nella vicenda concreta, rigetta la domanda restitutoria non per l'avvenuta realizzazione dell'opera pubblica, ma per la circostanza che sono sopravvenuti provvedimenti successivi, idonei a instaurare un legittimo procedimento espropriativo.

Va aggiunto che la possibilità di domandare la reintegrazione in forma specifica, svincolata dai limiti codicistici dell'eccessiva onerosità e del pregiudizio all'economia nazionale (artt. 2933 e 2058 c. civ.), non preclude l'attuazione di un contestuale risarcimento per equivalente, ove, in parte, la restituzione in forma specifica sia divenuta oggettivamente impossibile (ad esempio, per un provvedimento di acquisizione coattiva sanante, ex art. 43 T.U. espropriazione, riguardante solo una porzione dell'area espropriata).

Va ricordata anche l'importante sentenza n° 9 del 2005 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, la quale ha sostenuto che permane la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo per le cause di risarcimento danni, derivanti dalla perdita per i privati del diritto di proprietà, a seguito dell'irreversibile destinazione del suolo a opera pubblica. Va precisato che l'art. 34 del decreto legislativo n. 80/98, come modificato dall'art. 7 della legge n. 205/2000, ha devoluto l'intera materia dell'urbanistica, comprendente tutti gli aspetti connessi al territorio alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, sia in ipotesi di atti o provvedimenti, sia in ipotesi di meri comportamenti della Pubblica amministrazione. Ci si è domandati se la materia “espropriazione” dovesse farsi rientrare nell'urbanistica, e in tal senso si è pronunziata la Corte di Cassazione, nella sentenza 15843 del 2003, ricomprendendo all'interno dell'urbanistica anche l'occupazione appropriativa e l'occupazione usurpativa. Tale opinione era giustificata attraverso un esame della ratio della disciplina innovativa, individuata nella finalità di concentrare tutte le controversie sulla stessa materia davanti al medesimo Giudice. Tale interpretazione rendeva opportuno inglobare all'interno della nozione di “urbanistica” anche la materia espropriativa, la quale ricomprende tutto ciò che attiene all'uso del territorio. Può aggiungersi che, anteriormente alla sentenza 204-2004 della Corte Costituzionale, solo le controversie in materia indennitaria erano sottratte alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo e la riconosciuta possibilità, da parte del Giudice amministrativo, di emettere sentenze di condanna al risarcimento del danno anche in forma specifica rafforza l'idea dell'inclusione dell'accessione invertita in tale ambito, atteso che tale soluzione nessun vulnus in chiave di tutela comporterebbe nei riguardi del privato, anche perché originariamente l'art. 34 ricomprendeva nell'ambito della giurisdizione esclusiva anche i meri comportamenti della Pubblica Amministrazione.

Secondo altro orientamento, la materia espropriativa non andava ricompresa nella nozione di urbanistica, in quanto, storicamente, essa si è sempre rivelata estranea all'urbanistica e la circostanza, in base alla quale l'art. 34, 3 c. ha riservato al Giudice ordinario le controversie in materia indennitaria, tra le quali si possono ricomprendere anche quelle in materia risarcitoria.

Si è anche formulata un'opinione intermedia, la quale ha ritenuto di dover inserire nell'ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo solo le ipotesi di occupazione acquisitiva, permanendo la giurisdizione del giudice ordinario per i casi di occupazione usurpativa. Tale tesi intermedia è stata avallata dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con l'ordinanza 9139-2003 e dal Consiglio di Stato nella sentenza del 20-5-2004 n. 3267.

Tale convergenza fra la posizione del Consiglio di Stato e quella della Corte di Cassazione ha dovuto fare i conti con la sentenza 204-2004 della Corte costituzionale, la quale, come sopra rilevato, ha espunto dall'area della giurisdizione esclusiva i meri “comportamenti”, non affiancati da un'attività autoritativa della Pubblica amministrazione. Da questa importante innovazione, introdotta dalla Consulta, è derivata la questione se dovessero essere sottratte alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo non solo le ipotesi di occupazione usurpativa, ma anche quelle di occupazione acquisitiva. La prevalente giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. n. 8204 e 10962 del 2005) si è pronunziata in senso contrario alla tesi restrittiva, la quale ingloba l'occupazione appropriativa all'interno della giurisdizione esclusiva anche dopo la sentenza 204 della Consulta, per il fatto che, essenzialmente, essa consiste nell'esplicazione di un potere collegato alla dichiarazione di pubblica utilità. La Corte di Cassazione osserva che la Corte Costituzionale, emanando una sentenza di accoglimento, abbia inteso legittimare una più incisiva compressione dell'ambito della giurisdizione esclusiva. Più chiaramente, la Consulta, cassando dall'art. 34 i comportamenti tout court , non ha attribuito importanza al collegamento del singolo comportamento ad una manifestazione del potere dell'Amministrazione. Ne discende che, sia in caso di occupazione usurpativa, sia in caso di occupazione acquisitiva, il privato agisce, per far valere la subita lesione del diritto di proprietà, derivante da un comportamento illecito della Pubblica Amministrazione, con conseguente giurisdizione del Giudice ordinario. Tale interpretazione della sentenza 204 è stata accolta anche dal T.A.R. Catanzaro, 2 dicembre 2004, n. 2184. Quest'impostazione rende concreta la rilevanza della pronuncia della Corte costituzionale, ma comporta l'inconveniente della frammentazione della tutela giurisdizionale, per il privato, che subisca un'occupazione appropriativa o usurpativa, il quale dovrà adire il Giudice amministrativo, per ottenere l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità o del decreto di esproprio; dovrà, invece, rivolgersi all Giudice ordinario per le questioni risarcitorie.

Non sono mancate diverse interpretazioni della sentenza 204, in particolare imperniate su una più restrittiva lettura del concetto di “comportamento”. Secondo queste opinioni, l'intento del Giudice costituzionale è stato quello di espungere dalla giurisdizione esclusiva del G.A., in materia di urbanistica solo i comportamenti totalmente sganciati dall'esercizio di una potestà autoritativa. Questa tesi, peraltro, comporta che la sentenza 204 è priva di un suo rilievo concreto, in quanto, accettando la medesima, permane la giurisdizione esclusiva del G.A. solo per le ipotesi di occupazione acquisitiva, residuando quella del G.O. per quelle di occupazione usurpativa, in quanto l'assenza originaria della dichiarazione di pubblica utilità, o la sopravvenuta caducazione della medesima, le quali caratterizzano l'occupazione usurpativa, eliminano qualsiasi collegamento fra l'opera realizzata e l'interesse pubblico.

Secondo l'ordinanza della IV Sez. del Consiglio di Stato, del 17 Marzo 2005, il G.A. è competente anche per le istanze risarcitorie derivanti da occupazione usurpativa, ove si tratti di ipotesi in cui vi sia annullamento della dichiarazione di p.u. da parte del G.A., in quanto la suddetta caducazione non elimina in radice il collegamento con la potestà pubblicistica. Residua la giurisdizione del G.O, ove l'occupazione usurpativa, nella vicenda concreta, si caratterizzi per assenza originaria della dichiarazione di p.u.. Ciò comporta un'espansione della giurisdizione amministrativa.

Per completezza, vanno anche considerate le sentenze n. 4 e 9 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, le quali considerano le ipotesi del'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità, del decreto di occupazione o del decreto di espropriazione, in cui la lesione della proprietà del privato è avvenuta in conformità a un provvedimento amministrativo esistente, sia pure illegittimo. Per tali ragioni, in queste vicende, si è in presenza di un cattivo esercizio del potere dell'amministrazione e non vi è ragione di escludere la giurisdizione del Giudice amministrativo, il quale potrà anche conoscere delle questioni risarcitorie, sia per equivalente, sia tramite la reintegrazione in forma specifica. Tale indirizzo è accolto anche da talune recenti pronunzie della Corte di Cassazione (sentenza 31 marzo 2005, n. 6745, 18 Ottobre 2005, n. 20123, 23-1-2006, n. 1207). Si è affermato, in particolare, che il privato danneggiato nei suoi diritti da un provvedimento autoritativo, poi annullato, può dedurre solo innanzi alla giurisdizione del Giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva la sua pretesa risarcitoria; sussiste, dopo la sentenza 204-2004 della Consulta, la giurisdizione del giudice ordinario quando il comportamento della Pubblica Amministrazione è privo d'ogni interferenza con un atto autoritativo, non potendosi reputare neanche mediatamente espressione dell'esercizio del potere autoritativo, o quando l'atto o il provvedimento, di cui la condotta dell'Amministrazione sia esecuzione non costituisca oggetto del giudizio, facendosi valere unicamente l'illiceità della condotta del soggetto pubblico, ex art. 2043, suscettibile di incidere sui diritti patrimoniali dei terzi.

Va anche citata la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 21944-2004, secondo la quale rientrano nella giurisdizione del G.O. le controversie, attinenti a meri ”comportamenti” di soggetti pubblici, carenti in astratto o in concreto, e non collegati a pubbliche potestà, i quali si concretino nell'irreversibile trasformazione del bene di fondi di proprietà privata, indipendentemente da ogni questione, relativa al decreto di esproprio.

Può agevolmente arguirsi, da quanto sopra esposto, che la sentenza 204 ha rimesso in discussione il criterio del riparto di giurisdizione per “blocchi di materie”, avvertendo come la giurisdizione esclusiva non possa essere dilatata indefinitamente. Ciò non comporta, peraltro, la conseguenza estrema di espungere dal sistema tale criterio, anche perché il tradizionale riparto basato sulla dicotomia diritti soggettivi-interessi legittimi sembra non essere in grado di risolvere ogni problema. E' auspicabile una modifica del riparto di giurisdizione, così come delineato dalla Costituzione nell'art. 103, in quanto la situazione odierna sembra caratterizzata dal progressivo affidamento delle questioni, concernenti il riparto stesso, alle oscillazioni della giurisprudenza. La conseguenza più pericolosa di quest'assetto è rendere il sistema intrinsecamente contraddittorio e privo di chiarezza, in quanto affidato ad una logica, per la quale “è vero tutto e il contrario di tutto”, data la totale eterogeneità degli orientamenti di giurisprudenza ordinaria, amministrativa e costituzionale ( non è totalmente da escludere che, in un momento successivo a quello odierno, la Corte Costituzionale riveda talune delle posizioni sostenute nella sentenza 204, ad esempio attribuendo nuova energia al riparto per blocchi di materie.).

Può, altresì, osservarsi che il mantenimento, ai fini della soluzione del problema del riparto di giurisdizione, della demarcazione fra occupazione acquisitiva e usurpativa, sembra in palese contraddizione con la tendenziale confluenza di entrambe le fattispecie all'interno dell'istituto dell'acquisizione coattiva sanante, di cui all'art. 43 T.U. sull'espropriazione. a meno che non si voglia sminuire la portata del medesimo istituto.

Avv. Salvatore Magra


Note:

(1) Cfr. lo scritto di LIPARI su “ Occupazione acquisitiva” , in “ Temi di diritto amministrativo ”, Milano 2005. a cura di R. CHIEPPA, pagg. 613 e sgg..

(2) La sentenza è consultabile in “ Foro it .”, 1983, I, 626, con osservazioni di ORIANI, Prime osservazioni sulla c.d. occupazione appropriativa da parte della P.A..

(3) Cfr. VOLPE, Le espropriazioni amministrative senza potere, CEDAM, Padova, 1996.

(4) Tra gli Autori, che hanno mosso obiezioni alla sentenza delle sezioni unite cfr., fra gli altri, MASTROCINQUE, il potere e il diritto, in Giust. civ , 1983, 1737; CAROTENUTO, L'opera pubblica su suolo privato: una soluzione che lascia perplessi, ibid. 1741.

(5) Cfr. CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo, tomo II, Milano, 2005, pagg. 2399 e sgg., spec. 2403-2405, ove possono rinvenirsi ulteriori indicazioni bibliografiche sul tema che ci occupa.

(6) Si rileva qui, per inciso, che la sentenza del 2006, qui ricordata, è stata alla base dell'elaborazione della traccia sorteggiata, per il concorso per uditore giudiziario, svoltosi nel Febbraio 2006. Essa, pertanto, insieme alla pronunzia dell'Adunanza Plenaria n° 2-2005, costituisce la base giurisprudenziale, la cui conoscenza avrebbe consentito un soddisfacente svolgimento della traccia. Una buona conoscenza dei princìpi, peraltro, avrebbe consentito probabilmente un dignitoso svolgimento della traccia, anche in assenza di una puntuale conoscenza delle sopra ricordate sentenze.


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